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中国50年代的国家与契约


发布时间:2004年5月17日 彭冰 点击次数:1487

  1921年建立的中国共产党,在多次失败之后,走“农村包围城市”的道路,在中国的最底层建立党组织,发动群众、团结群众,领导中国人民推翻了三座大山,建立了新中国。因此新中国的国家政权组织结构与旧中国完全不同。新中国的国家政权组织坚持中国共产党的领导,国家的权力一直延伸到村支部,在城市则直到各个单位和街道居委会。旧中国的统治则只能到达县一级。国民党试行所谓保甲制度,试图控制乡村和城市基层,结果只是造成对旧的封建秩序的破坏,而新的秩序因缺乏有效的组织、人才的保证,形成地主恶霸横行,使国民党失去了中国基层社会的支持,也就是失掉了广大人民群众的支持,从而失去了大陆的政权。

  1949年建立的中华人民共和国,接管的是一个“一穷二白”的破烂摊子,八年抗战和三年内战严重摧残了民族经济,在国外,以美国为首的帝国主义又对中国进行经济封锁。百年来帝国主义对中华民族的侵略,使中国人有强烈的实现工业化、振兴中华的愿望,而当时所能学习的就是苏联以重工业为中心的工业化的经验。正是在这种情况下,解放后中国领导人在恢复国民经济秩序后的强烈愿望就是实现工业化,所选择的则是重工业优先发展的战略。

  但是,重工业的资本密集性特征与当时中国的资本稀缺的资源禀赋状况是矛盾的,因而,在当时是不可能依靠市场机制配置资源,只有由政府按照计划分配,“一经选择了以优先发展重工业作为经济发展战略目标,扭曲的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度和没有自主权的微观经营机制便相继形成,这种三位一体的传统经济体制是内在的,是互相依存、互为条件的”。[1] 这种三位一体的经济体制的主要经济特征,一言以蔽之,即取消市场机制的作用。

  正是这两方面,决定了新中国的国家与契约的关系将呈现出与旧中国完全不同的面貌。如果说在旧中国,特别是封建社会,国家除了征税和安全的原因,既无兴趣也无能力来管理、干预契约,从而形成古代中国契约制度主要由民间习惯法组成的局面的话;[2] 则新中国既有能力更有兴趣来对契约进行全面的干预,从而产生了历史上从未有过的新的国家与契约的关系。

  三位一体经济体制形成的关键在于取消市场机制的作用,但取消市场机制决非旦夕之功。1956年资本主义工商业社会主义改造的完成,标志着三位一体的经济体制的彻底建立。本节着重讨论的就是加工订货在资本主义工商业社会主义改造和取消市场机制中的地位和作用,以及国家对加工订货合同的管理。50年代,中国社会的合同种类可以分为公公、公私、私私三种,从私私合同占绝大多数到公公合同占据统治地位的过程是社会主义改造的过程,而在此过程中公私合同的发展与消亡,最能体现国家与契约的关系。由于当时上海是民族资产阶级最集中的地方,本文打算以上海作为典型予以分析,可能会更好地说明问题。

  加工订货主要包括加工、订货、统购、包销四种形式。加工,是由国家供应主要原料委托私营工厂进行生产,国家收回全部成品,付给加工费(工缴);订货,是由国家向私营工厂通过合同预先订购其一定数量的产品,由私营厂按时交货,国家给予合理货价;统购,是由国家根据法令,对私营工厂所生产的有关国计民生的重要产品,指定由国营商业部门统一收购;包销,是指国营商业对私营工厂某一时期所生产的全部产品或部分产品订约予以按期包销,经国营商业订约包销的产品,私营厂即不得另行自销。

  从加工订货的发展来看,国家对加工订货合同的态度大体可分为以1953年为界的两个时期。前一个时期是国民经济恢复时期,加工订货主要是作为国家扶植私营工业克服困难恢复生产的手段,同时通过加工订货掌握货源来壮大国营经济、稳定市场和满足城乡、军需、基建三大购买力的需要。后一个时期是社会主义改造时期,加工订货成为通过国营商业有组织的掌握货源而将私营工业生产纳入国家间接计划的重要渠道,成为加强管理和促进私营经济改组、改造的重要手段,最终为资本主义工业的全面改造、公私合营创造了条件。与此相适应,国家对加工订货合同的管理也从无到有的发展起来。

  一、国民经济恢复时期(1949—1953)

  1949年5 月27日,中国和亚洲最大的城市、中国最重要的工商业中心——上海获得解放。然而当时的上海由于战争和国民党的破坏,经济秩序混乱。据1949年6 月初的调查,全市工厂开工数不足1/3 ,生产濒于停顿。

  为了恢复和发展生产,同时也为了使国家掌握物资,上海市军管会财经接管委员会贸易处6 月1 日即成立代理部,发布公告向全市有困难的私营厂收购产品并办理订货,9 月到12月间,又先后成立了上海市粮食公司、花纱布公司、日用品公司等国营商业公司,负责市场所需物资的供应。各专业公司一方面经售国营工厂的产品,一方面不断增加对私营工厂产品的收购、订货、供应原料以使私营工厂迅速恢复生产。到1949年底,上海加工订货产品的产值约占私营工业全部产值的10% ,上海市重点私营工业的开工率已达61.7%.同时国家也借加工订货掌握了大量物资供应市场,充实了稳定市场的物质力量,保证了对上海市场投机商人斗争的胜利,稳定了市场物价。

  1950年,上海市场物价趋于稳定,结束了长达12年的恶性通货膨胀,而这也使社会虚假购买力消失,市场出现萧条。鉴于此,中央决定调整工商业,并将扩大加工订货作为工业方面调整公私关系的一个主要措施。上海市统一部署,开始有步骤地扩大对私营工业的加工订货。1951年由于抗美援朝战争的爆发,军事需求大量增加,同时各地基本建设开始,土改以后农业丰收,形成了农村、基建、国防“三大购买力”,国家对上海私营工业的加工订货有了进一步发展,甚至开始对一些名牌产品进行包销。1951年4 月份,华东区百货公司先后和太平洋织造厂、五洲肥皂厂等300 余家签订了包销合约。

  而随着市场的好转,一些私营工厂出现了追求自由市场,不愿接受加工订货,和国营工厂争原料的倾向,以及加工订货中虚报成本、偷工减料、以次充好的现象。

  《人民日报》斥之为“忘恩负义”:

  ……还有些私营工厂甚至抗拒国家的委托加工和定货,当他们发生困难的时候,政府以加工定货的方式援助他们克服了困难;现在加工定货,也仍给他们以合理的利润,而他们却忘恩负义,不顾国家和人民的利益了。有的私营厂商竟无耻地宣称:“去年春天我们在困难中,政府委托加工定货是‘雪中送炭’,我们是欢迎的;现在不需要 ‘锦上添花’了”。他们唯恐赚钱不够多,总想脱出新民主主义经济的正常轨道。他们不愿接受加工定货,或者接受之后用种种无耻的手段捣鬼,企图为所欲为地投机取巧,牟取暴利。他们以为人民政府的干部是可欺的,他们以为人民政府对他们是无可奈何的。可是,他们想错了!人民政府是决不会听任他们为所欲为的。[3]

  针对这种现象,上海市工商局和有关部门首先对资本家进行思想教育工作,要求私营工厂服从国家需要,自觉接受加工订货;其次对部分明显偏低的工缴货价进行了适当调整,以调动私营工厂的生产积极性;再者对市场比较紧缺的工业原料均由工商局或有关国营公司进行核配,首先保证承接国家加工订货的需要,促使私营工厂多接加工订货;市工商联还推动各业将承接加工订货订入行业爱国公约,组织同业的相互督促检查。同时,工会也起了一定的作用。如某印染厂资本家借口设备差,以“增加任务就要添设备”为由,要求少接300 匹的加工任务,拖延了公私合同的签订。工会一面分析本厂生产状况,一面了解市场行情,获悉资本家想另接私商任务以多谋私利,于是教育资本家按本厂实际生产能力承接生产任务,很快与有关部门签订了公私合同。[4]

  上海的“五反”运动开始于1952年3 月下旬。“五反”运动是按照毛主席指示:“在全国一切城市,首先在大城市和中等城市中,依靠工人阶级,团结守法的资产阶级及其他市民,向着违法的资产阶级开展一个大规模的坚决的彻底的反对行贿,反对偷税漏税,反对盗骗国家财产,反对偷工减料和反对盗窃经济情报的斗争,以配合党、政、军、民内部的反对贪污、反对浪费、反对官僚主义的斗争,现在是极为必要和适时的。”[5] “五反”运动是我国建国以后第一次大规模的群众性运动,上海市依靠广大的工人阶级,以青年职工为骨干,同时还动员了资方人员的子女家属[6] 和主动坦白的工商业者[7] 采取“面对面”、“背靠背”等不同的形式,[8] 资本家自我坦白和群众检举相结合,要求资本家逐个在群众大会上过关。从对“五毒”行为的计算办法来看,主要只涉及加工订货的履行问题,如“售货给政府时,假货充真货、次货充好货、旧货充新货”等属于盗窃国家资财;以及虚报工缴、抬高成本、少用原料等属于偷工减料。[9] 从结果来看,由于贯彻“检查从严、处理从宽”的方针,大多数资本家被定为守法户(39% )、基本守法户(45.6% ),对于违法户除少数抗拒到底的予以刑事处分外,大多只要求退补而不予刑事处分。但我们必须看到,“五反”运动主要是一场“群众性教育运动”。

  “‘五反’运动的胜利,巩固了工人阶级的领导地位和社会主义国营经济在国民经济中的领导权,进一步改善了社会风气,为国家继续对资本主义工商业实行利用、限制、改造政策创造了条件。”[10]“五反”运动使资本家认识到人民民主专政的力量,改变了过去不服从国营经济领导的态度,开始靠拢国营经济。如有一家搪瓷厂资本家,过去对国家加工订货兴趣不高,说:“好处不大,麻烦很多”,“五反”运动以后改变了很多,与工人主动商量如何做好加工订货工作。[11]有些私营工厂主动接受加工订货或要求包销产品,各业加工订货进一步有组织地扩大。到1952年底,上海私营工业中加工订货产值占其总产值的58.8% ,全年总产值比1949年增长57.8%.

  二、社会主义改造时期:(1953—1956年)

  1953年我国开始实行第一个五年计划。1953年9 月7 日,毛主席在和工商界部分代表谈话时指出“……国家资本主义是改造资本主义工商业和逐步完成社会主义过渡的必经之路”,“公私合营,全部出原料收产品的加工订货和只收大部分产品,是国家资本主义在私营工业方面的三种形式”。[12]这说明中国政府已决定以加工订货等形式对私营企业实行社会主义改造。1953年7 月召开的全国财经会议决定有计划、有步骤地扩大加工订货的范围,把私营企业的生产纳入国家计划。

  为了保证扩大加工订货,上海市各部门采取了各种综合措施。包括:

  “国营商业部门加强了对工业原料的收购工作和重要原料的掌握;市工商行政管理局加强了对重点原料的核配工作,限制私营厂的自销;市人民银行加强了对私营工厂货款的审核工作和监督,对于拒绝加工订货盲目扩大自销的企业不予贷款或收回贷款;市统计局会同工商行政管理局对私营厂布置了大型工业企业统计报表,对私营工业的基本情况、产销情况、接受和完成加工订货情况,实行了统计监督;市工商联多次召集工商业者进行学习,推动各企业自觉服从国家计划要求,承接加工订货;市总工会组织产业工会和基层厂工会学习加工订货管理办法,主动督促资本家正确接受加工订货任务的分配。另外,为了掌握货源,国营商业还加强了对一些中间产品或半成品的收购包销,如对生产铜锁的锁芯,生产缝纫机的主要配件,直接向生产厂订购,促使锁厂和缝纫机厂接受加工订货,以至接受包销”。[13]

  1953年,成立全国计划委员会,开始在全国范围内对重要物资实行统一分配,包括对粮食、油料、棉布等原料均实行统购统销,使有关厂家进一步依赖于国家加工订货供应原材料。

  加工订货的作用不仅表现在扶植私营企业,帮助国家掌握重要物资,同时也是加强政府与国营企业对私营企业领导的手段,这一点在将私营经济通过加工订货合同纳入国家间接计划以后就显得尤为重要。这一切均是通过对加工订货合同的管理来实现的。

  国家对加工订货合同的管理由工商局会同工商联、工会及业务主管部门统一负责。主要包括:

  (一)统一安排加工订货

  加工订货有时是政府扶植私营企业的手段,更是加强国营经济对私营经济领导的手段,所以必须由工商局经管,予以统筹兼顾、适当分配。上海市为此成立了工商局、工商联、工会三方组成的工商联络委员会,下设业别审核小组,审批加工定货。各委托加工订货单位,都必须率先做出加工订货计划报工商局。各承接加工订货任务的私营工厂,也必须提出生产安排计划,经审查认可后,才分配给加工订货任务。对于一些经营管理不善、规模小的工厂,则要求它们改善经营管理、提高技术设备,或者组织它们联营之后,再安排加工订货任务。

  (二)监督管理加工订货合同

  加工订货双方签订的合同,关系到如何处理公私关系,政策性很强,需要有关部门进行监督管理。工商行政管理部门对加工订货合同的管理表现在审查鉴证、督促检查、调解仲裁纠纷和对违约行为进行处理四个环节上。其中重点在前两个环节上。

  1.审查鉴证。很多地方规定重要产品或大宗交易的加工订货合同要经过工商局审批,其他零星的交易,则要报工商局备案。工商局在对加工订货合同审批时,着重在核算成本以合理确定工缴货价,既要保证私营工业在承受加工订货中有利可图,以维持或扩大再生产,又要限制其因利润过高而盲目发展。而在解决了私营企业不愿接受加工订货合同后,这就成为双方争议的焦点。中央确定一般按同一地区、一般工厂的中等标准计算,利润率保持在10% 、 20% 、30% 左右,稍低于市场利润。

  合理确定工缴货价,核定产品成本是基础。工商局要求私营工厂提出成本单,组织有关部门参照国营工业的生产成本进行审查,或由双方共同研究协商订价。有的则采取自报公议(有工会、同业工会、售方、购方、工商行政部门参加)、职工监督与工商行政部门审查批准相结合的办法。

  上海市规定加工订货合同必须送工商联络委盖章鉴证,还规定承接加工订货的私营工厂必须觅具觅保,禁止同业作保及互相作保,并由同业工会及基层工会在合同上鉴证盖章,重要的军需品的加工订货还需要法院公证。

  随着加工订货合同数量的大量增加,工商局已不能对所有合同进行审查。各地都按照地方经济情况规定了审批权限,规定达到一定金额的加工订货合同才送审。

  如上海规定总值在30,000 元以上的合同才送审。在审查时,也明确了审查焦点,主要是四个方面:(1 )审查接受订货任务的私营企业的经营范围、生产能力;(2 )审查违约条款是否明确合理;(3 )审查工缴货价;(4 )审查合同条款是否与国家法规相抵触。[14]

  2.督促检查。加工订货合同由工商局审批或鉴证后,工商局为了保证合同的履行,必须不断地严密监督审查履行合同的情况。随着国家利用加工订货将私营企业纳入国家计划的意图的逐渐明确,国家对加工订货合同的督促检查逐渐严密,手段也逐渐完善,计有:

  (1 )组织联合监督检查。工商局会同各加工委托单位的主管业务部门、银行和企业工会,四方面互相配合,组成审核小组,巡回下厂,联合对合同的执行情况进行监督检查。

  (2 )驻厂员制度。1954年,以前的派下厂员或巡回小组的方法发展为向加工订货的重点工厂派驻厂员。“驻厂员是工商行政管理部门或国营经济部门派出的代表,他们的主要任务是督促驻在厂按期、按质、按量完成加工订货的任务,同时根据国家计划的要求,了解企业的生产情况,推动资本家制订生产、财务计划、督促企业进行必要的改革。这样在不同程度上加强了社会主义经济与资本主义经济之间的联系,也为后来发展公私合营企业作了准备。” [15]

  (3 )加强工人的监督作用。“五反”运动增强了工人的主人翁责任感。1953年,上海的各私营企业中纷纷成立增产节约委员会,在党和政府领导下,参加企业领导和管理,“在实际工作中,它对本企业的一切重大问题…… 通过协商的方式进行讨论,并作出决议,然后,资本家按照行政管理系统召开厂务会议具体贯彻;工会则发动群众保证决议的实施”。[16]工人们就是通过增委会和工会,一方面监督企业正确签订公私合同,另一方面又监督资本家全面履行公私合同,如督促资本家公布合同的全部内容,然后督促资本家根据合同订出生产计划和具体措施。

  3.调解仲裁纠纷。在执行加工订货合同过程中双方发生纠纷,不能协商解决的,可由工商行政部门调解或仲裁。调解仲裁的原则:一是有利生产、照顾实际;二是尽量维护合同的严肃性,按合同办事;三是以调解为主,不得已再裁决。[17]

  4.对违约行为的处理。从有关资料来看,主要表现在对私营工厂方面的违约行为,工商行政管理部门可以给以批评、警告、责令悔过检讨及停止加工等处分。

  而在“五反”运动中,我们现在认为的违约行为,如少用原料、降低品质或挪用原料而延期交货是算作“五毒” 中的偷工减料行为,达到一定数额是要承担刑事责任的。

  在“五反”运动以后,对违约行为的处理不只限于私营企业,同时对委托加工订货的国营企业的违约行为也进行处理,如上海市工商局在《关于加工订货管理暂行办法内部实施注意事项》中规定:“各加工订货单位未能按照合同规定之期限供给原料或所供给之原料不符合同议定之规格,致使承接厂商在合同期遭受损失时,应适当补偿其损失,因此顺延之交货日期不应由厂商负责。”[18]

  正是在这种情况下,私营工业在供销两头都被国家所控制,本身的生产也被间接列入国家计划,已完全成为国营经济的附属。所以,1956年1 月,上海市在6 天内实现了全市资本主义工商业全行业的公私合营。加工订货合同完成了其历史使命,已转变为国家商业部门与工业部门之间的计划供应分配关系。

  三、从加工订货合同到经济合同

  加工订货合同的双方虽然从表面上看起来是平等的,其实决非如此,“加工订货不单是国营经济和私营工业之间单纯在业务上的联系,而且还体现了国营经济和私营企业之间领导与被领导的关系,即公私关系”。[19]这主要表现在:

  (1 )合同内容由工商局予以审核批准,工缴货价由工商局予以确定,双方只能对一些次要内容予以协商。大体上说,合同双方只有成交与否的自由,没有确定内容的自由。

  (2 )即使是成交与否的自由,也是单方面的,即只有国营工厂选择私营工厂的自由。私营工厂虽然从理论上讲也有拒绝签约的自由,但上文已描述了各部门所采用的迫使私营工厂签约的手段,而更有“五反”运动的教育和各级领导的指示呢!

  在这时,私营企业接不接受加工订货合同已是一个政治问题和生存问题了。

  (3 )对于违约行为的处理,大多归之于“五毒行为”,适用刑事制裁。

  (4 )虽然在社会主义改造时期,对违约的规定不再单方面强调私营企业了,也有对国营企业违约的规定。但这决非意味着双方地位的平等,而是因为这时的加工订货合同已间接纳入了国家计划,任何一方对加工订货合同的违反,在这时都意味着对国家计划的破坏。

  随着1956年资本主义工商业改造的顺利完成和1958年农村的人民公社运动以及国家对农副产品实行计划统一收购,公私合同已完成历史使命,退出了历史舞台。

  国家多次“割资本主义尾巴”,取消农民自留地和集市贸易,公民不能购买生产资料,生活消费资料也只能向国营商店按统一定价和规格购买,私私合同也处于极度萎缩的状态。国家逐步建立起了全面的高度集中的计划经济管理体制,对企业的原料和产品均实行统一计划调拨,公公合同占据了统治地位,并主要表现为计划合同的形式,一般称之为经济合同。计划成为订立合同的根据和基础,合同是实现计划的手段和具体形式。在此基础上,一些地方用物资调拨单取代经济合同,也就是很自然的事了。

  四、结论

  与传统中国相比,国家与契约的关系在此显现出完全相反的面貌,国家不仅愿意也有能力干涉合同。

  但我们从这表面的不同,应该认识到的是其所蕴含的文化精神、对契约的基本态度是一致的。传统中国对契约置之不管,委之于民间习惯法,并非其承认有与公法相区别的私法领域存在,而只是因为既无干涉之兴趣,又无干涉之能力而已。当有了干涉的愿望,又有了这种能力,正是基于同样对契约自由的拒绝态度,才有了对契约的全面干预。这两种截然相反的行动后面是相同的文化支援意识。也正是在这种文化支援意识之下,中国才会在计划经济体制全面建立之后,限制甚至取消了市场机制,经济合同也被代之以一张物资调拨单。同样是在此种文化支援意识之下,1979年以来,国家动用其在取消合同制度中建立的权力机制来推行经济合同制度,借以培育市场体系。不过,这段反向运动是另一篇文章的内容了。

  国家对合同的全面干预是以新中国的建立为条件的。上文我们已经谈到了新中国的建立是得益于建立了有效的能广泛动员乡村资源的政权网络。如果说,解放前这一网络还主要在乡村范围的话,解放后,这一网络扩展到了城市、工厂。妄图自由经营的资本家从此受到“全面围剿”。

  在生产经营上,由于国家控制了农村和市场,管住了私营工厂原料与销售两头,资本家不得不依赖加工订货合同才能使工厂生存;同时,工人们又被发动起来在工厂内部监督资本家签订与履行加工订货合同。资本家的利润率也是由国家规定的,略低于市场利润。

  在社会上,资本家们被定期召集起来学习、开会,国家对一些积极分子的鼓励与表扬是他们的好榜样,何况还有“五反”运动的“面对面、背靠背”的互相揭发呢!在家庭里,妻子们早被居委会组织起来进行教育与揭发了;儿女们在新学校里受到的是共产主义的教育,要作的是党的好儿女,也是不会站在资产阶级的老子一边的。

  正是在这里,国家注视的视线已扩展到了全方位、各角度:国家干部的注视、工人群众的注视、同行的注视、甚至妻子儿女的注视,这些目光交织成了一张国家权力无所不在之网,资本家无可逃遁。[20]也正是通过对加工订货合同的这种监管,新中国在城市也建立起了严密的政权网络,国家对经济和社会的控制达到了前所未有的程度。

[文章来源:《北大法律评论》XYD]

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