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政党的国法治理


发布时间:2016年4月5日 蒋劲松 点击次数:2932

[摘 要]:
适应“行为——法律”的对应性要求,形成了治理政党行为的专门法律群,即政党法。政党法的基本规范方法有四种:区分政党行为的种类,用适当的政党法架构对应政党行为的不同种类,用细目化的实体规范细化政党的权利与义务,用充分的程序规范确定政党行为的方式、步骤和提示政党法所主张的价值取向。我们应借鉴世界优秀的政党法治成果,建构我国的政党法。我国政党分类的特色导致我国政党行为应划分为四类,四类政党行为都应由政党法治理。我国宜构建由“选举法+议决规则+宪法+政党基本法”构成的政党法的发达架构。我国政党法宜明确政党的权利义务,规定大量的程序规范以指引政党的领导行为、合作行为、执政行为和参政行为。
[关键词]:
政党法;政党法架构;实体规范;程序规范

    党的十八届四中全会决定提出的全面推进依法治国的总目标有两大要点:“形成完备的法律规范体系”和“形成完善的党内法规体系”。该决定提出:“以保障人民当家作主为核心,坚持和完善人民代表大会制度,坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度……推进社会主义民主政治法治化。” 该决定还提出,加强和改进党对全面推进依法治国的领导的关键措施是“实施党内法规与国家法律的衔接和协调”。[1]党的上述重大主张表明,全面推进依法治国需要加强政党法治研究,尤其是加强关于如何实施党内法规与国家法律的衔接和协调的研究。这就需要正确划定二者各自的辖区,使政党法到岗到位。
 
    法律的目的是“确保使人类行为服从于规则之治”。[2]法律规范行为需分门别类。社会分工导致社会生活中各主体发挥不同的功能,因此各主体需从事特有行为。法律对不同主体的特有行为应予以专门规制,此常理可谓之“行为——法律”的对应性。进而,法律应区分一般法律与专门法律。专门法律专门规范特定主体的特有行为。对特定主体而言,不是专门规范其特有行为的法律为一般法律。例如企业,其应遵守的专门法律为民商法、经济法,其他法律为一般法律;又如政府,行政法是其应当遵守的专门法律,其他法律属一般法律。
 
    专门法律对于法治有重大意义。一方面,它检验法律体系本身是否健全。健全的法律体系总是遵循“行为——法律”的对应性,配备各种专门法律,以适应发达的社会分工对法律的多种需求。另一方面,它检验法治在社会各个领域是否分别得到实施。各种主体遵守法律的重点在于遵守专门法律,所以,只要各种主体都在遵守专门法律,那么,法治在各个领域都在实施;如果规范某种主体的专门法律缺位,其活动领域就显然还缺乏法治。
 
    政党应当遵守的法律也分专门与一般,但政党守法的重点在于遵守专门法律群——政党法。如何用政党法规范政党乃各国的共同课题。国内关于我国政党法的论著缺乏它国法治经验意识,故本文采用全球化视角探究这一问题。各国经验表明,政党法规范政党行为,需从四个方面着手:区分政党行为的种类,用适当的政党法架构对应政党行为的不同种类,用细目化的实体规范细化政党的权利与义务,用充分的程序规范确定政党行为的方式、步骤和提示政党法所主张的价值取向。
 
    一、规范政党行为的前提:区分政党行为的类别
 
    只有首先科学划分政党行为的种类,政党法才能对政党行为进行分类治理,从而使政党法治精准化。政党行为的不同,反映出政党在国家民主生活中的地位和作用的不同;而这些不同又导致它们各自分享不同的权利和承担不同的义务,因而政党法对它们的治理也相应地有所不同。例如,政党法对执政党着重治理其执政行为,对反对党治理其反对行为,对参政党则治理其参政行为。
 
    (一)它国政党及其行为的分类
 
    各国政党一般分为三种:普通政党、执政党(多数党)、反对党(少数党)。普通政党是其党员没有赢得足够的选票,因而没有进入国家机关的政党。反对党是其党员仅赢得代议机关的少数议席,因而只获得对政府或多数党的反对权的政党。宪法学意义上的“执政党”概念与“反对党”相对,特指熔权制即议会制下,通过赢得议会多数议席而执掌行政权并主导议会立法工作的政党。此为各国宪法学的通识。
 
    普通政党需由法律规制的行为主要有两方面:(1)组织建设行为,如建立政党,设置并维持其组织,发展党员等;(2)提名(国家官职候选人)行为。执政党应由法律规制的行为是执政行为,包括:提出政纲和政府班底,请求议会授职;拟定执政计划并提请议会审议;安排议会的议程;拟定法案(包括预算案)并提请议会议决;实施法律(包括预算);要求议会信任;向议会报告或说明其执政行为;与反对党辩论,维护自己的执政计划、法案包括预算案,阻挡反对党的法案、修正案,回答议会的质询或质问;等等。在熔权制下,政府由执政党领导集体或执政联盟领导集体组成,因此,“执政党”与“政府”不过是同一枚硬币的两面,法律对政府行为的规范实际是对执政党执政行为的规范。当然,法律还用另一种方式,更为直截了当地规制执政党的执政行为,即对议会多数党的行为予以规范。反对党应由法律规范的行为是其反对行为,即对执政党执政行为的反对行为。概而言之,反对行为计有:与政府辩论,批驳政府的执政计划、法案、说明等;提出对政府法案的修正案;提出反对党自己的法案;质询、质问政府;提出对政府的不信任案;领导监督类委员会的工作;投票反对政府的法案、修正案、信任案;等等。
 
    纵观各国政党法,组织建设行为、提名行为、执政行为和反对行为是政党法锁定的四种规范目标。政党的这四种行为之所以成为政党法的管辖范围,是因为这些行为使政党变成国家民主整体的组成部分,而这又导致作为整体的国家民主的存在是由作为其部分的政党的状态所限定的。所以,国家需要将政党法作为“外部秩序强加”给政党,借以干预属于其组成部分的政党的“内部秩序”。[3]政党法的意图在于促使政党成为民主纽带,只有这四种行为依法进行,政党才有望连接人民与国家,而不是从中作梗。提名行为活动于选举场域,执政、反对行为发生于代议场域,而组织建设行为规范实即促使政党具备步入这两个场域的资格。所以,政党行为的分类表明政党法应以选举场域和代议场域为规范重点。
 
    (二)我国政党及其行为的分类
 
    在宪法学上,我国大陆政党分类的一个显著特色是,不存在普通政党,各个政党相互形成两种关系:领导党——合作党,执政党——参政党。关于中共的宪法属性,宪法学届有两种观点。一种观点认为,中共有双重属性,一为领导党,二为执政党;[4]另一种观点认为,中共为执政党。[5]笔者认为,中共兼有领导党和执政党双重属性,其中,领导党为中共的首要属性。相对于中共的领导党属性而言,其他政党的特点为与领导党合作,[6]故可以称其为“合作党”。另外,相对于中共的执政党属性而言,其他政党为参政党。
 
    我国各政党依其属性为相应的行为。领导党为领导行为,其行为分为:对领导党自身的治理,即治党;领导人民、社会组织和合作党;领导国家机构;接受人民监督、民主监督和国家监督。合作党为合作行为,其行为包括:治党,接受领导,实施民主监督,接受监督。接受领导,即接受领导党的政治领导,包括对合作党的“政治原则、政治方向和重大方针政策的领导”。[7]实施民主监督中涉及领导党的有:对领导党重要方针政策的制定和贯彻执行情况,领导党党委依法领导,以及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况实施监督。中共作为执政党,为执政行为,其主要有:向人大提出政纲、法案、预算案等;实施人大制定的法律、法规、预算、决定等;向人大报告工作;接受人大监督等。其他各政党作为参政党为参政行为。
 
    可见,我国政党分类的特色导致政党行为划分为四类,不同于其他许多国家。那么,我国政党的这四类行为是否应该由政党法治理呢?国内学界颇具影响力的观点对此表示反对。“国家法律无法涉及党内事务”,而且具体到选举事务,“国家有关组织法和《选举法》规定了国家和地方领导人的产生办法,但是这些领导人如何被提名、如何被考察、通过何种程序被确定为候选人,有关组织法和选举法不可能规定”。[8]笔者主张我国政党的四类行为由政党法治理。理由是:(1)如前所述,这些行为使政党变成国家民主整体的组成部分,而这又导致作为整体的国家民主的存在是由作为其部分的政党的状态所限定的;(2)我国宪法明文要求各政党都必须遵守的宪法法律,宪法法律仅指国法。依此演绎,政党行为由法律治理指由国法治理,具体而言则指由政党法治理;以党内法规治理政党行为,并不能达到宪法要求的法治层次。(3)中共自己的历史性选择。党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》总结说,发生“文革”的一个教训是“我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化,法律化”。今后必须“完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量”。[9]该决议是在明确承认“党内法规”的治党作用的前提下转向党内民主法律化的。所以,上述论断标志着中共历史性地选择了党内民主法律化。
 
    二、政党法架构的模式
 
    政党法的架构指由哪些形式的法律构成规范政党的法律群。国内通说认为“政党立法主要有宪法、政党法、选举法、专项政党立法四种形式”。[10]政党法架构应以政党行为的种类为事实依据,用一种甚至更多的法律对应政党的一种行为。在此基础上,还可制定政党基本法,对政党作全面的基本规定。所以,政党法架构实即“行为——法律”的对应性在政党法律关系上的体现。从全球范围看,政党法架构主要有基本架构、较发达架构、发达架构。
 
    (一)基本架构:选举法 + 议决规则
 
    就提名而言,选举法能否真正融入政党法取决于前者能否解决一个问题:能否深入政党内部,直接调整其党组织及领导人、党员、被提名人三方的提名关系,直接规定政党内部的提名程序。域外选举法直接规定政党内部的提名关系。美国各州选举法典的这方面规定可能为发达。以德克萨斯州选举法典为例,其提名条文直接规定了政党的预选组织、预选大会的一般规则、有州党组织的预选大会、无州党组织的预选大会。这种规定直接要求政党采用预选方式提名求选人,规定党组织、党员、被提名人各自的权利义务。它们还直接严密划定了政党内部三方都需遵循的预选程序。[11]
 
    就参与建构人民的政治意志而言,在代议机关活动的党团的任务是将获得选民同意的政纲转化为政府执政的全套法律(包括预算),或对其进行职业的反对或批评。故而在政党法中,议决规则需要解决的根本问题是,是否和如何规范党团的代议行为?议决规则是调整代议关系的专门法,所以,只有用它来规范执政党和反对党的代议行为才能促使执政党尊重反对权,反对党尊重执政权,才能使双方展开合乎代议制的执政或反对行为。因此,议决规则在政党法架构中负责专门规范执政党在议会中实施的代议暨执政行为,以及反对党在议会中实施的代议暨反对行为。欧洲议会制专家将由议决规则规范的党团行为归纳为三方面:(1)组建党团所需的 低人数。(2)党团的程序特权,包括:提出修正案的权利,动议决议案的权利;提出议题的权利;按其占有议席的比例分享各议决单位职位和议会管理机关职位的权利。(3)党团的资源分享权,包括:有权享有自己的助理,自主聘用其助理,享有议会提供的经费。[12]
 
    在宪法有党团规范的情况下,议决规则如何与宪法衔接?一种情形是,宪法以母法规范要求议决规则执行其立法命令。例如,《南非宪法》第 57 条要求国民议院的规则和制度必须规定“各少数党以一种合乎民主的方式参加国民议院的院会和委员会的议决”,[13]国民议院议决规则以第 60、105、110、125、131、163、166、169、 188 和 218 条执行该立法命令,规定总统、领衔反对党领袖、其他议员在全院大会辩论中的发言时间等事项。[14]
 
    如果宪法承认了党团,却既无关于党团的根本法规范,亦无此种母法规范,议决规则如何与宪法衔接?德国联邦议会议决规则从党团间关系、党团定义和党团权力三方面着手,将基本法对政党的基本要求,即参与建构人民的政治意志,细化为对党团大量的具体规则。具体而言:(1)不采用“多数党”与“反对党”的概念。不采用“反对党”概念的法理用意似乎是,不要求少数党以反对为职司,而是引导各党团相互协商。(2)明文定义党团。党团为“由属于同一政党或属于有共同的政治目标所以在任何一州都不相互竞争的数个政党的联邦议会至少 5% 的议员组成的联合体”。[15]该定义对政党法的贡献在于,它将党团与政党区分开来,表明党团与“政党不同,它们属于国家机构范畴”。[16]该定义的党团的人数门槛为 5%,从而使联邦议会承认党团的主体地位有了数量准绳,而且还使党团这种主体与议员从数量上得以区分。(3)赋予党团七类权力:组织类、选举类、程序类、立法类、监督类、规则类、管理类。如果宪法没有任何党团规范,议决规则当如何对待党团的行为呢?美国国会两院议决规则对党团行为的规范方法可概括为:直接让多数党的领导人担任议长、委员会主席和小委员会主席,由少数党的领导人担任少数党(全院大会)领袖、委员会少数党首席和小委员会少数党首席,将所有这些职位视为议院官职与党团官职的统一体,由其行使对这三级议决单位的领导权,借此使党团成为议院领导系统,即政党制与代议制熔于一炉。
 
    在没有成文宪法典的英国,议会平民院公事类永久议决规则的政党条文同样视政党为平民院的领导系统,其赋予政党的组织方面的领导权不如美国、德国强有力。但是,该规则赋予政府和反对党的议程领导权却出奇直白:各日议程应保障大臣安排政府工作(第 27 条)和对法案的议决程序安排权归大臣(第 83A 条),但每次会期安排 20 天办理反对工作,其中的 17 天由领衔反对党领袖掌握,3 天由第二大反对党领袖掌握(第 14 条)。[17]这就明明白白地将议程领导权交给政党行使。政府与反对党相互对应的议程领导权使“议会制”的此种典型特征得到议决规则的确认。
 
    “议会有两个分支:一个是党团构成的政治活动分支,另一个是委员会构成的法律活动分支”。[18]纵观欧美,议决规则对党团的基本规制方法是,视其为与议员并列的一种主体,将党团确认为代议机关内部的领导系统,赋予其对议员议决行为的领导权。
 
    (二)较发达架构:选举法 + 议决规则 + 宪法
 
    与基本架构相比,较发达架构解决一个问题:宪法在政党法架构中果真可有可无吗?按照凯尔森的规范等级体系理论,形式宪法若有政党规范,其将受到严格的修宪程序保障,其安定性远远超过下位法的政党规范;实质宪法若含政党规范,其将确定立法机关的政党法立法权、立法任务、立法目的和立法内容,预制政党法框架。这些形成政党法的基础规范,为下位法的政党规范奠定合法性。因此,政党法较发达架构超越政党法基本架构。笔者初步统计多国宪法文本的政党规范,发现各国宪法规定的政党事项的范围颇为广泛,而且还向纵深挺进。
 
    关于普通政党,已由宪法规定的事项有:政党定义(如《瑞典宪法》第 3 章第 7 条)、公民的政党活动自由(如《南非宪法》第 19 条第 1 款)、政党的性质和功能(如《巴拉圭宪法》第 124 条)、政党义务(如《巴西宪法》第 17 条)、政党禁止性规则(如《波兰宪法》第 13 条)、政党收支(如《希腊宪法》第 29 条第 2 款)、政党体制(如《俄罗斯宪法》第 13 条)、政党登记制度(如《巴西宪法》第 17 条)、政党管辖机关(如《韩国宪法》第 89、111、114 条)、政党的提名权(如《前苏联宪法》第 100 条)、政党的议席分享权及资格(如《挪威宪法》第 59 条)、官员的党禁规范(如《埃及宪法》第 140 条)、政府的政党法立法任务(如《法国宪法》第 4 条)等。关于党团、执政党和反对党,宪法条文有如下规范面:议员组建党团的权利(如《瑞士宪法》第 154 条)、党团权利(如《葡萄牙宪法》第 180 条第 2 款)、党团待遇(如《葡萄牙宪法》第 180 条第 3 款)、执政权(如《希腊宪法》第 37 条)、反对权(如《葡萄牙宪法》第 117 条第 2、3 款)、党纪(如《巴基斯坦宪法》第 63A 条)。
 
    宪法规范对政党事项的“纵深挺进”有三种体现。(1)宪法对普通政党作了初步规定后,又作第二步规定。例如,《韩国宪法》第 8 条第 1 款确认组建政党的自由,该条第 3 款再规定政党可以享受国家提供的活动资金,借此将第 1 款的原则态度物化为资助政策。又如,《法国宪法》第 4 条要求法律保障各政党表达各自意见的权利和平等参与国家的政治生活的权利,第 51-1 条进而将这一原则引入代议机关,要求议决规则承认党团,承认反对党党团的权利。(2)宪法从规定普通政党的组建与活动,进而规定党团的组建及活动。(3)宪法关于党团的规范同样由浅入深:第一层为议员组建党团的权利(如《爱沙尼亚宪法》第 71 条),第二层为党团的权利系列,第三层为多数党的执政权和少数党的反对权,第四层为党团待遇,第五层为党团领袖尤其是反对党领袖(如《毛里求斯宪法》第 73 条),第六层为党纪。
 
    宪法如此广泛而深入地规范政党,实际上形成了关于政党问题的当代宪法态度。如果说美国宪法代表了不理睬政党的近代宪法态度,那么,当代多数国家的宪法鉴于当代民主实际上为政党制民主和当代国家为政党制国家,视政党为特别重要的宪法治理对象。当代立宪实践还证明,政党制乃至党团制的诸多要点完全可以由宪法直接规定。
 
    (三)发达架构:选举法 + 议决规则 + 宪法 + 政党基本法
 
    在宪法已经构筑了政党制的顶层,选举法和议决规则分别规制了政党的提名行为和代议行为之后,政党基本法究竟还有何事可做呢?
 
    在当代各国中,德国不仅第一个制定政党基本法,而且在深入和系统阐释政党法律方面也一马当先。关于制定政党基本法的必要性,在德国联邦议会即将表决政党法法案之际,基督教民主联盟和基督教社会联盟议员可哈斯克宣告:“无论如何,具有极大意义的是,今后政党不仅立基于宪法,而且有一部专门法律规制其职能、法律地位、义务以及资金问题的原则。”[19]宪法、选举法和议决规则都不以政党为唯一治理对象,这就限制了它们的政党规范的层次、篇幅、比例、范围和深度。以德国政党法架构为例,《政党法》仅低于宪法,而高于其他法律。德国基本法仅有一个条文规范政党,而《政党法》多达 41 条。政党规范只是德国基本法、选举法、议决规则的多种规范之一,但却是《政党法》的唯一种类。德国基本法的政党规范以政党功能、政党内部秩序等为限,选举法只规范政党的提名行为,议决规则仅规范党团的代议行为。《政党法》除了第八节为“ 终规定”外,前面七节分别从政党的名称概念、内部秩序、提出求选人、国家资助、资财报告、资财报告错误的处理程序及处罚、违宪政党禁令的执行等七个方面,广泛规范了政党。而且,《政党法》还有意区分了它与选举法、议决规则的规制任务:关于求选人提名,它只要求各政党采用秘密投票方式,其他则遵循选举法;关于党团与其议员、党团及其议员与其政党的关系,它视为“议会法”的调整范围,交由议决规则规定。
 
    至于规范的深度,《德国基本法》第21条第1款和第2款具有显著的根本法特征。关于政党内部秩序,《德国基本法》第 21 条第 1 款提出一个根本要求:“它们的内部秩序必须合乎民主原则。”[20]何谓“民主原则”?按照《德国基本法》第20条第2款的解释,“民主原则”指直接制民主和代议制民主的结合。那么,政党的内部秩序如何才能合乎民主原则呢?《政党法》以整整一节,设置十一个节点,步步推进对政党内部秩序的民主要求:章程和政纲→组织结构→机关→党员和代表大会→党员权利→领导机关→政党的一般委员会→代表大会的构成→政党的仲裁法庭→政党的机关的意思形成→对地区组织的制裁。这些条文结合起来,精确刻画了政党的内部秩序何以合乎民主原则的路线图。
 
    政党法的基本架构、较发达架构和发达架构三者都致力于反映政党为国家生活的主体这一现实,但是,三种架构的规范水平有高低之分。基本架构的缺陷是,其政党规范缺乏宪法的基础规范,因而其在法律体系中缺乏根基;而且,基本架构仅规范行为,对政党行为的主体——政党本身一没正名,二没赋予其角色,没有解决政党是否为国家生活的正式主体这一前提问题。因而,基本架构的形式逻辑并不完整。较发达架构理当弥补基本架构的这两个缺陷,然而,由于各国对宪法的理解不一致,导致有些国家的宪法实际上并未足额弥补这些缺陷。而且,即使宪法对政党不吝笔墨,它也不能对政党从主体到行为全面作出规定,只有政党基本法堪此重任。所以,发达架构的优越不言而喻:宪法承认政党与人民、国家的关系,对其提出基本的要求,构成此种架构的基础规范;政党基本法依据宪法的政党规范,专门以政党为对象,全面规定政党的主体及行为;解决这些问题之后,选举法和议决规则就有必要而充分的基础规范依据,将宪法、政党基本法的规范之手插进政党的组织建设、提名、执政和反对四种活动,进而细化为对政党这四大行为的专门规范。
 
    (四)我国宜采取发达架构
 
    我国涉及国家民主中的政党的法律有两个,即宪法和选举法(狭义)。然而,这两个法律缺乏必要的政党规范,且二者之间还缺乏必要的逻辑关联,故尚未形成政党法架构。宪法尚未完成对政党制度的实体规定。[21]现行《宪法》中“序言”部分的政党文句借用了人们熟悉的政治话语,体现了处理政党问题的政治思维。如果试图用《宪法》中的政党宣告治理政党,需要有超强的宪法解释制度。可惜,我国缺乏这一条件。所以,现实的政党制度在法治系统之外自由自在地运行。《宪法》总纲要求各政党服从法治,但宪法没有专门的政党规范体系,这就意味着政党所要服从的还仅仅是宪法的一般规范。狭义选举法,即《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的主要缺陷是没有意识到“提名”乃选举的一个独立阶段,以及各政党单独或联合提名应遵循什么程序,因而根本没有规定提名程序。所以,狭义选举法没有完成对政党的提名行为的治理任务,因而还没有成为政党法。
 
    那么,我国应当采用何种政党法架构呢?对此,需权衡两方面情况。一方面,我国一直靠习惯、政党文件、领导人讲话管理政党,可称这种政党管理模式为政治模式。人们对这种政治模式习以为常。这种情况排斥基本架构,更别说较发达架构和发达架构了。[22]另一方面,宪法明文要求以国法为法治准据;我国的政党在国家民主中所起的作用要远远大于其他国家的政党,而我国政党的情况又比它们复杂得多;我国的法律体系观倾向于门类齐全、层次分明、结构严谨。这些情况呼唤发达架构,或至少较发达架构。发达架构符合宪法的法治要求,适应我国政党的情况,顺应我国的法律体系观。而且,发达架构有利于实施党的十八大的法治要求。全面推进依法治国涉及“治党治国治军”,和“党自身必须在宪法和法律范围内活动”。据此,依法治党为依法治国的第一要务。全面推进依法治国的总目标包含“形成完备的法律规范体系”,这就需要制定治党所依的健全法律,否则无以达致总目标。“全面推进依法治国,必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”。[23]党内法规呈现全面治党格局,与此 能相互促进和保障的政党法架构非发达架构莫属。
 
    在发达架构下,宪法需要运用法律思维治理政党。宪法的政党规范应抛弃 1982 年修宪时坚持写党的领导和与此相伴的“忧心忡忡”这种矛盾心态,[24]改而“理直气壮、大张旗鼓”地规定党的领导。[25]关于宪法对党的领导方式的治理,应重新比较法治型的“乔木思路”与政治型的“彭真思路”,回归前者,并抛弃“宪法只管国家”论和“党内法规保留”论。[26]宪法不但要确认党的领导地位,还要明确党的领导权的性质,规范党对国家机关的领导程序,借以改进党的领导方式。关于宪法对党的执政方式的治理,应明确宪法关于政府的条文即是宪法关于党的执政方式的规定。宪法还需规定各政党应当普遍遵循的原则,包括党内生活原则。
 
    在发达架构下,政党基本法专门规定我国政党制度,而且展开宪法的政党规范:(1)政党分类(领导党和合作党,执政党和参政党);(2)各类政党需遵守的普遍原则(爱国、民主、法治等);(3)各政党的组织要件(党名、党章、党的组织、党的经费等);(4)领导党的先进性原则;(5)政党的国家管理机关(行政管理机关、宪法管理机关等)(;6)领导党对国家机关行使领导权的主体,其领导应遵循的程序原则(;7)领导党对合作党行使领导权的主体,其领导应遵循的程序原则;(8)合作党履行接受领导义务的主体;(9)执政党行使执政权的主体,其获得执政权应遵循的程序原则(;10)参政党行使参政权的主体,其获得参政权应遵循的程序原则;等等。
 
    在发达架构下,应以统一的选举法典专门规定各政党内部确定人大代表候选人、国家机关领导人人选的提名程序,还应规定领导党的中央和地方组织向选民或同级人大提出求选中央或地方政府领导人的政纲的义务及程序。在发达架构下,人大及其常委会的议决规则应确认中共党组的存在,规范党组和党委关系、党组内部关系、党组和人大关系、党组和人大常委会关系等。
 
    三、规范政党行为的实体之维
 
    无论采取何种架构,政党法的实质任务之一终归是规定政党的权利与义务。处理政党权利与人民权力的关系、政党的权利与义务的关系,定性政党权利,细化政党权利与义务,这些属于政党法规定政党的权利义务时须要解决的四个基本问题,亦即政党法实体之维的四要点。
 
    (一)政党权利与人民权力
 
    政党法如何促使政党权利[27]服务于人民权力呢?域外处理这个问题的方法较为复杂,其中有的依然是工具主义的,有的却表明了政党法的政治立场。
 
    确定政党功能是政党法解决政党权利如何服务于人民权力的方法之一。功能显然不等于权利,但域外政党法的思路似乎是,法律之所以赋予政党权利,是因为要求其履行一定的功能。因此,政党法精心确定政党的功能,其规定分为普通政党模式和领导党模式。
 
    只接受普通政党的政党法所规定的政党功能有的简单,有的复杂。简单者将政党功能归结为求选。
 
    “政党即在一个特定旗号下求选的选民联合体或团体。”[28]这种政党恐怕只有求选权。《德国基本法》第 21 条第 1 款仅要求“政党参与人民政治意思的形成”。这种功能过于模糊,政党据此可以行使的权利也不易被确定。德国联邦宪法法院认为,基本法第 21 条第 1 款并未充分解决政党功能问题。[29]德国《政党法》第 1 条第 2 款因而大举充实基本法所规定的政党功能:对舆论的形成发挥影响,促进和深化政治教育,增进公民对政治生活的积极参与,培养公民承担公职的能力,借提出求选人名单而参与选举,对议会和政府的政治发展施加影响,将它们自己提出的政治目标灌输进国家的意思形成过程,致力于保持人民与国家的恒久而生机勃勃的联系。这一长串的规定无疑大大丰富了“政党参与人民政治意思的形成” 的内涵,即政党功能,借此丰富并明晰了政党的权利。
 
    《斯大林宪法》开创了由宪法确立领导党的先例。该宪法第 126 条规定,前苏联共产党是“劳动人民各种组织(包括公共组织和国家组织)的领导核心”。[30]这个规范意味着苏共对国家和社会履行领导功能。
 
    规定政党体制是政党法解决政党权利如何服务于人民权力的方法之二。所谓政党体制,即一国政党法承认多党还是一党。政党法表达此意的方法有两种。一为明文规定,如《利比里亚宪法》和《斯大林宪法》,前者禁止一党制,后者恰恰规定一党制。二为间接规定。不少国家的政党法没有明示保障多少政党的生存权,但它们规定的投票制度却间接表达了其态度。美国德克萨斯州《选举法典》要求:“除法律另有规定外,一个求选人必须获得多于其他求选人的选票,才能当选一个官职。”[31]此即(相对)多数制。与此不同,《挪威王国宪法》规定,“选区议员的选举以比例代表制为基础”。[32]域外学者发现,凡多数选举制都有如下弊端:颇高比例的选票被浪费,议席的分配扭曲投票结果,少数派观点受抑制,政治被搞成“你死我活”,立法机关不反映国家的多元状况,等。相反,比例选举制却有下列优势:选民投票率更高,政府的政策更接近中间选民的意见,公民对民主更为满意,议会中增加的政党并不多,妇女当选率更高,等。[33]这是不同的政党体制服务于人民权力的不同效应。
 
    规定政党地位是政党法解决政党权利如何服务于人民权力的方法之三。这里,政党法的两种政治立场明显对立。一种政治立场是不承认领导党,如《希腊宪法》和《葡萄牙宪法》。政党法视政党为普通政党,这意味着它们只能采用如德国《政党法》第 1 条第 2 款列举的方式服务于人民权力。与此形成鲜明对照,《斯大林宪法》赋予前苏联共产党对社会和国家的领导地位。斯大林说:“我们布尔什维克认为,这恰恰是这部宪法草案的一个优点。”[34]苏共作为领导党,其服务于人民权力的方式是对社会和国家进行领导。
 
    (二)政党权利与义务之平衡
 
    政党法在赋予政党权利的同时,是否应要求其履行义务?此为政党法不能回避的问题。德国等许多国家的政党法视各政党为普通政党,所以它们处理这个问题颇为容易:正如法律要求其他主体履行一定义务那样,法律也要求政党履行若干义务,如此才能使政党与其他主体相互平等。而且,德国汲取纳粹党践踏民主的惨痛教训,认定必须给政党规定义务。因此,《德国基本法》第 21 条第 1 款明文规定了政党义务。德国政党法的政党义务规范为不少国家所借鉴。政党法规定政党义务,其根本价值除了使政党与其他主体平等地受义务约束外,还有强制禁绝政党一切不利于民主的行为。
 
    《斯大林宪法》在其第十章“公民的基本权利与义务”中规定了领导党制度。这一章对公民的规定既有权利又有义务,完全符合公认的权利义务对称法理。其中,从第 118 条到第 129 条规定公民的权利和自由,第 130 条起规定公民义务,而涉及苏共的条文仅有第 126 条,其内容为苏共是劳动人民的“先锋队”和劳动人民各种组织的“领导核心”。既然第 126 条位居这一章的“权利”部分,那么,其“先锋队”和“领导核心”都应该属于权利性质。可见,《斯大林宪法》只赋予苏共(领导)权利,而没有对其规定义务。同样,斯大林关于宪法草案的说明也没有提及苏共义务。所以,《斯大林宪法》及其理论构建的领导党制度都缺乏领导党义务,此为这部宪法的一大失误。它造成了领导党的特权状态和特权意识,不利于以法律约束苏共的领导行为。
 
    (三)政党权利的定性
 
    如果政党法要通过权利义务规范政党行为,那么,权利规范就应当明确其赋予政党的权利是何性质。民事主体之间的交往遵循平等自愿原则,即一方不得强制另一方;国家机关却可以强制社会为一定行为。这是因为法律解决了民事主体权利、国家机关权力的性质问题。如果说国家机关权力是强制性的,那么,民事主体的权利却是建议性质。若法律不明确这些权力、权利的性质,人们就不知是必须服从,还是可以自主选择接受或拒绝。那样的话,法律关系就会模糊,甚至紊乱。同理,政党法一旦赋予政党权利,就必须明确其对国家机关和对公民而言各具什么性质。由于政党既非国家机关,亦非原生态公民,所以,人们都不熟悉该如何对待政党权利,需要法律指引。领导党更是政党史上的新事物,领导党与人民、国家应如何相处才合乎民主和法治原则,各方对此更感陌生:领导党可以命令国家和人民吗?国家和人民究竟应当把领导党的主张当作命令还是建议?政党法如果不确定领导党的领导权的性质,其确认的领导党制度就留下严重漏洞,实际形成的“领导党——国家”和“领导党——人民”的关系(可合称为“领导关系”)就可能偏离民主和法治原理。
 
    域外实行普通政党制度的国家,其政党法从两方面确定了政党权利的性质。(1)普通政党对国家机关不具有提案权,而只有选举中的提名权,此权利对选民而言纯属建议。在制度上,这体现为选举法确立的“自由(选举)”的基本原则。例如,《德国联邦选举法》第 1 条规定,联邦议会“由有选举权的德国人普遍、直接、自由、平等和秘密投票而选举”。[35](2)执政党获得执政权,反对党获得反对权。执政权实即政府权力,反对权也是一种权力。二者都具有强制性:某个或某些政党的党员一旦获得执政权,国家机关和社会就都得承认其执政行为的合法性,并相应配合;其他主体不得行使执政权。某个或某些政党的党员获得反对权后,国家机关和社会亦得承认其反对行为的合法性,并相应配合。一些国家的宪法的授职规范、信任或不信任规范、斥责规范、弹劾——审判规范实即保障或体现了执政权的强制性;反对规范则确认了反对权的强制性。
 
    《斯大林宪法》文本和斯大林关于该宪法草案的说明都没有明确苏共领导权的性质。作为这部宪法的直接理论基础的列宁关于布尔什维克党和苏维埃关系的论述较为复杂:列宁涉及党直接行使国家权力时期党的权力的性质的论述是确定不移的,“我们党是一个执政党,党的代表大会所通过的决定,对于整个共和国都是必须遵守的”。[36]专家指出,前苏联“国家和政府机关、社会团体等,都以上下级的关系服从党的机关”。[37]可见,布尔什维克党的权力是命令性质,但此时布尔什维克党行使的是国家权力。后来,列宁发觉了党直接执掌国家权力的弊端,改而提出党从大量具体国家事务中脱身,只实行“总的领导”。那么,“总的领导”权对整个共和国而言,是否仍然为“必须遵守的”呢?我们没有看到列宁否认这一点,再结合苏共的领导实践,似可推论:苏共“总的领导”权仍为命令性质。
 
    领导党以领导权服务于人民的权力,其范围涵盖人民生活的各个方面。更重要者,在宪法未确定领导权的性质时,领导党既可将其诠释为建议权,也可将其演绎成命令权。命令性质的领导权与人民权力的高地位发生抵牾:人民主权的本意是,人民权力为国内 高权力,因而没有谁可以对人民权力的主体——人民发布命令。
 
    (四)政党权利与义务的细目化
 
    域外政党法普遍将笼统的“政党权利”和“政党义务”细目化,其无疑是“行为——法律”的对应性在政党法内容上的纵深体现。即使在政党法的基本架构下,政党权利和义务也由选举法和议决规则分列条目。在较发达架构下,细目化表现为宪法规定的政党权利和义务在选举法和议决规则中形成层层分支。发达架构更增添了细化的层次,即由政党基本法对宪法规定的政党权利和义务作第一层次的细化,选举法和议决规则再作第二层次的细化。
 
    政党权利首先分为提名权、执政权、反对权这三类。提名权再在选举的各个阶段细分为:登记(为政党)权、预选权、提名权、政纲提出权、含竞选资金收支权。执政权分为:组阁权、执政计划提出权、法案提出权、预算案提出权、要求信任权、政府工作领导权、代议机关议程安排权、代议机关解散(决定)权。反对权由以下子权利合成:执政计划批评权、政府法案批评权、预算案批评权、不信任或斥责启动权、关键监督委员会领导权、质询权或质问权、弹劾启动权等。
 
    政党基本义务,如尊重国家主权原则、自由原则和民主原则,公开党的资金的收支。第一层次细目包括:提名过程中的义务,执政过程中的义务、反对过程中的义务。第二层次的义务细目即分别对第一层细目的展开。域外政党法要求普通政党在提名过程中履行的义务通常有:办理政党登记、服从选举管理机关的管理、按期提出求选人名单、按选举法规定的民主程序提名求选人、按期如实提交党的财务报告、按期如实提交党的负责人情况报告、按法律规定的资格任命党的选举工作官员、按期如实提交党员情况报告、按选举法管理党的财务、如实提交预选开支报告、如实提交选举开支报告及其审计报告等。
 
    域外政党法要求执政党履行的义务一般见于采用熔权制的宪法,计有:答复反对党对组阁方案和执政计划的批评、答复反对党对议程的要求、答复反对党对政府法案的批评、答复反对党对预算案的批评、答复反对党议员的质询或质问、答复反对党的其他表态或主张、接受反对党对监督工作的领导等。域外政党法一般要求反对党或少数党履行下列义务:忠于宪法规定的政体,采用议决规则规定的方式、程序批评和反对政府,建设性地批评政府和反对政府,等。
   
    政党法将政党的权利与义务细目化有两个积极意义:其一,它表明政党法本身对政党权利及义务的认识由表及里;其二,它使法律规范的效果愈益精准。当法律仅仅说政党有提名权时,政党并不清楚究竟怎样提名才合乎法律的意图。但一旦法律规定了政党提名的人数、期限、程序、责任人等等要点后,各政党对如何行使提名权才会明明白白。如果法律仅仅要求政党遵守民主原则,各政党还很难把握该义务的确切含义。而只要法律进一步要求各普通政党采用党内预选程序提名求选人,它们对民主原则的认识和实践就会大为深入。
 
    (五)我国政党法律应明确政党权利范围
 
    我国现有涉及国家民主的政党法律,只有狭义选举法规定了政党的权利(提名权和推荐权)、义务(向选民或人大代表介绍其候选人)。可见,我国政党法在规定政党的实体权利方面任重道远。
 
    首先,需用政党法明确领导党对国家的领导权以及参政党对国家的参政权。有学者认为,现行《宪法》序言关于党的领导的规定“确认了中国共产党的领导权”。[38]但应该看到,《宪法》只说“人民”在党的领导下,而人民与“国家”在宪法和宪法学上既有统一面又有差异,同时党对国家的领导权在领导党制度中异常重要。所以,宪法需要明确中共对国家的领导权。至于民主党派的参政权,《宪法》序言说了爱国统一战线、共产党领导的多党合作政治协商制度。按照党内文件,这两项都包含民主党派的参政权,但这只是领导党内部规定。国家是否正式确认领导党承认的民主党派参政权?宪法需要表达国家的态度。
 
    第二,需要用政党法明确政党对国家民主的义务。宪法已经要求各政党遵守宪法和法律,根据各国共识和新中国历史教训,宪法需进一步明确:中共应带领其他政党维护人大制政体。
 
    第三,鉴于将党的领导权视为命令权的作法不利于人民行使主权,需要政党法明确采用党的领导权为建议权的思想。
 
    第四,在选举中反映、升华和确定人民的政治意思,是领导党和合作党在人大制度运行方面的基本职能。为此,需用政党法区分领导党的选举领导权和合作党的选举参与权。
 
    第五,需用政党法对政党的权利划分层次。领导党的基本权利为领导权,其下分为对社会的领导权和对国家的领导权。对国家的领导权往下分为:公职人选推荐权、政策建议权、军队指挥权。公职人选推荐权再细分为提名权、政纲决定权。合作党的基本权利为合作权,往下分为公职人选协商权、政策协商权。执政党的基本权利为执政权,其内容为宪法、组织法所列举的各项政府权力。
 
    四、规范政党行为的程序之维
 
    政党法的实体和程序关系模式与民法显然不同。民法只规定实体,而不管民事主体的行为程序。政党法则严密规范政党的活动程序,选举法和议决规则甚至以程序规范为主,宪法、政党基本法也是程序与实体并举。政党法采用实体和程序合体的立法模式会产生如下功效:(1)昭告政党法践行实体规范的决心。政党法如果只有实体规范而没有相应的程序规范,那么实体规范可能只是陈列品;相反,实体规范若有程序规范伴随,则表明立法机关实施实体规范的坚定态度,迫使政党不得不行使其权利或履行其义务。(2)既为政党行使权利或履行义务的行为规定方法和步骤,更提示政党法所主张的价值取向,使相关主体找准行为方向。那么,当代政党法如何用程序规范规制政党行为呢?
 
    (一) 程序规范淹没实体规范
 
    在采用普通政党制度的国家,政党从事组织、提名、执政和反对四种活动,政党法以极大篇幅规定这四种活动各自应遵循的程序。如此形成的政党法实体和程序规范的布局有四个特征:(1)政党从事每一种活动的实体权利都有程序规范伴随,或程序规范布满了政党的种种活动场域。(2)在每一种活动场域中,凡关键性的活动都有专门程序规制,如选举场域中的党内提名程序、政党的助选或竞选资金的收支管理程序;执政场域中的授职程序、信任程序;反对场域中的不信任或斥责程序。(3)在各种程序中,提名程序 为发达,其中,党内提名程序、竞选程序的层次之多、名目之众大大超过执政程序与反对程序。(4)从比例上看,是大部分程序规范层层包围小部分实体规范。
 
    (二) 促使政党作为
 
    政党法关于政党的实体规范往往是权利与义务相互渗透,所表示的是允许其为何行为,和督促其为此行为。但问题是,仅凭实体规范并不足以促使政党作为。鞭策政党作为正是程序规范的使命。
 
    依照《加拿大选举法》,政党划分为两种:注册政党与非注册政党,前者才能提名即获得政党的权利。该法第 366 条规定,非注册政党若想成为注册政党,需由其领袖向选举总长提出申请,申请材料需“证实该党批准其一位或多位党员为求选人,并支持其求选,借此体现该党的一个基本目的是参与公共事务”。第 369 条规定,选举总长审查申请材料并决定该政党是否可以作为注册政党。第 370 条规定:“(1)一个合格政党只有在其至少一位求选人的提名获得确认,并于一次选举的选举令下达之前提出注册申请而且没有撤回申请,才能成为注册政党……(3)选举总长应于提名结束后的 48 小时 后尽快通知达到上述第(1)款要求的合格政党的领袖其政党获得注册;如遇大选,通知没有达到上述第(1)款要求的合格政党的领袖,其政党没有获得注册。”[39]这套注册步骤的客观效应无异于敦促政党履行提名功能。
 
    (三) 引导政党作为
 
    法律的实体规范往往没有清晰地表达其对权利人或义务人的价值期盼,而且,实体规范即使措辞严厉,但若缺乏程序指引,人们对如何行事才算满足实体规范的要求不免见仁见智。政党法的实体规范同样有这些弊端,而惟有程序规范能克服之。
 
    《德国基本法》第 21 条要求各政党的内部秩序必须符合民主准则。作为一个义务规则,这已经无比严厉了。可是,如何做才算尽到了这一义务呢?若不作程序规定,法律就不能澄清这一疑团。《德国联邦选举法》用两套程序规范澄清之。(1)该法第 20 条第 1 款规定:“只有在获得一个人的书面同意后,才能提名其为求选人;此同意不可收回。”[40]这个提名和同意程序使各个政党明白,就求选人提名而言,政党的提名工作只有经被提名人同意,才符合民主准则。(2)该法第 21 条第 1 款规定:“一个政党……只有经过选举求选人的党员大会或党的特别代表会议或一般代表会议选举其为求选人之后,才能提名其为本党求选人。选举求选人的选区党员大会指此种会议召集之际有权选举联邦议员的本党党员所举行的会议。特别代表会议指由此种党员大会从其党员中选举的代表所举行的会议。一般代表会议指(依照《政党法》第 6 条)按该党党章由其在该选区的党员大会从其党员中选举的代表为即将到来的选举所举行的一般性会议。”[41]这个选举和提名程序告诉各个政党,其提名工作必须举行党员大会,或党的特别代表会议或一般代表会议,由其选举求选人,才符合基本法的上述要求。该法关于特别代表会议和一般代表会议的定义显然旨在促使各政党由普通党员来决定本党的议员求选人。这两套严谨的程序规范还训诫各个政党:基本法关于政党“内部秩序必须符合民主准则”的规则是必须严格执行的。
 
    一些国家的宪法规定的授职程序有效引导各个党团对待执政权。例如,《西班牙宪法》第 99 条。[42]它规定的授职程序赋予各个党团多个轮次的组阁表态权,而“多个轮次”实质上是要引导各个党团采行如下政党法理念:执政权取之于民的政治哲学必须落实为一套严谨的宪法程序,而各个党团在这一授职程序中可以而且应该自由表达各自对组阁的意见;只有获得多数议员信任者才能执政。
 
    (四)我国政党法应明确政党行使权利的程序
 
    从我国现有政党法律中还找不出对政党行为的程序规范。我国政党法需要对政党的以下几种行为规定程序。
 
    1. 提名程序。选举法需要规定各政党人大代表候选人的提名程序。在选举实践中,由于选举法对提名程序不划底线,各地政党组织的提名过程总体上欠缺党内民主。“推荐单位对提名推荐代表初步候选人大多简化程序,主要通过单位党组织推荐,有的采取上级主管部门决定,有的干脆由个别主要领导直接钦点”。[43]有的地方积极尝试改革,例如,珠海市采用公推程序提名代表候选人,其步骤为联名提名、资格审查、试点单位公示、公推投票和党组织审定。“在公推大会上统一组织初步候选人与推选人见面、发表参选演说;若条件允许,还可安排回答推选人的提问”。[44]这种改革合乎选举的民主理念,顺应党内民主诉求。选举法应予以提炼和确认。
 
    迄今,国法对领导党内部如何提名政府正职领导人未作任何程序规定。党内法规,如《党政领导干部选拔任用工作条例》把这个问题放在党政领导干部选拔任用工作体系中一并规定。需由政党法对党内的政府正职领导人的提名程序提出以下基本要求(:1)党内法规应以专门章节规定政府正职领导人的提名程序。(2)党内法规应将党内领导干部选拔任用工作的民主、公开、竞争、择优原则适用于政府正职领导人提名程序。(3)根据竞争原则,党内法规应允许具备资格者主动表示其对担任政府正职领导人人选的意思。(4)根据民主原则,党内法规应规定党内由党员大会或党员代表大会投票决定政府正职领导人人选。
 
    2. 授职程序。我国应借鉴西班牙等国法律规定的授职程序,为全国人大决定国务院总理专门规定授职程序。其要点为:被提名的国务院总理人选向全国人大提出政纲,回答全国人大代表的问题,并向其作出执政承诺;之后,全国人大代表投票决定是否授予该人选总理职务。建立授职程序的意义在于,使被提名总理的人选本人成为授职关系的一方意思主体,由其以本人的政治信用向全国人大提出政纲并作出执政承诺。这样,以具体的授职程序实施执政权来自于民的政治理念,并将执政党人格化。
 
    3. 领导党领导机关的议事决策程序。鉴于领导党各级领导机关的决策对社会和国家起着领导作用,政党法有必要对领导党的各级领导机关的议决程序规定底线。为此,可吸收《中国共产党地方委员会工作条例》第四章的内容,但还需要补充以下几方面:(1)对领导党中央和地方各级领导机关都规定程序;(2)对领导党各级代表大会和代表会议也规定程序;(3)规定党员对全委会和常委会会议的列席权;(4)规定党的各级领导机关应将其议决过程中的各种意见向党员通报;等等。
 
    五、结语
 
    欲实施党内法规与国家法律的衔接和协调,首先要确定党内法规与政党法应当在哪些场域衔接和协调,并理清在这些场域中两种规范各自的治理任务。本文的研究结果形成了两个基本结论:(1)政党法应将选举和代议列为其治理政党的两个重点场域;(2)对活动于选举场域和代议场域的政党,政党法应针对它们的组织建设行为、提名行为、执政行为和反对行为,用适当的政党法架构,采用实体与程序并举的方法进行规范,使它们明了如何行为才合乎国家的要求。这一基本结论反映了世界政党法治的优秀成果,对推进我国政党法的建构具有借鉴意义。就我国现状而言,影响党内法规与国家法律衔接和协调的主要问题出在国家法律这一方。人们对国法与党内法规衔接和协调的重点场域,对政党的哪些行为属于国家法律治理的重点对象还缺乏深刻认识,还没有寻找到必要的政党法架构,尤其是还不善于运用程序规范治理政党。所以,总体上我国的法律在治理政党方面还处于不作为阶段。这种状态的直接后果是,国家法律没有抵达二者合理的分界线,党内法规无法与国法衔接,更谈不上协调;或者,党内法规大举越过二者合理的分界线,对党的自我治理代替国家法律对政党的治理,这显然违背了“实施党内法规与国家法律衔接和协调”这一正确的政治主张。
 
    为实施党内法规与国家法律的衔接和协调,国家法律应有意识地将选举和代议作为治理政党的两个重点场域,建构具有发达架构的政党法,采用实体与程序并举的方法,治理政党的领导行为、合作行为、执政行为和参政行为。
 
【注释】

[1]党的十八届四中全会决定的这些论述见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(二〇一四年十月二十三日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过),
http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2014-10/29/nw.D110000renmrb_20141029_2-01.htm,2015年12月25日后访问。
[2][美]富勒:《法律的道德性》,郑戈译,商务印书馆2005年版,第107页。
[3][奥]埃利希:《法社会学原理》,舒国滢译,中国大百科全书出版社2009年版,第160、161页。
[4]参见郭道晖《:党在法治国家中的地位与作用》,载郭道晖:《法的时代挑战》,湖南人民出版社2003年版,第604~608页。
[5]参见焦洪昌主编:《宪法学》,北京大学出版社2009年版,第351页。
[6]例如,《中国民主促进会章程》规定:“本会坚持中国共产党领导的多党合作”,参见《中国民主促进会章程》,
http://www.mj.org.cn/mjgk/node_579.htm,2015年12月25日访问;《中国农工民主党章程》载明该党是“同中国共产党通力合作的亲密友党”,参见《中国农工民主党章程》,http://www.ngd.org.cn/gs/3953.htm,2015年12月25日后访问。
[7]《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(2005年2月18日),
http://cpc.people.
com.cn/GB/64162/71380/102565/182142/10993406.html,2015年12月25日后访问。
[8]王振民:《党内法规制度体系建设的基本理论问题》,《中国高校社会科学》2013年第2期。
[9]《关于建国以来党的若干历史问题的决议》(1981年6月27日中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议通过),
http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/71387/71588/4854598.html,2015年12月25日后访问。
[10]刘红凛:《〈政党法〉的世界概况与主要成因》,《当代世界与社会主义》2009年第1期。
[11]参见ELECTIONCODE,
http://www.statutes.legis.state.tx.us/?link=EL,2015年12月25日访问。
[12]See Office for Promotion of Parliamentary Democracy,Parliamentary Rules of Procedure-An Overview,European Parliament -OPPD,2010,pp.46-47.
[13]THE CONSTITUTION OF THE REPUBLIC OF SOUTH AFRICA,1996,
http://www.justice.gov.za/legislation/constitution/SAConstitution-web-eng.pdf,2016 年 1 月 4 日后访问。
[14]Rules of the National Assembly,
http://www.parliament.gov.za/content/INDEX%20NA~1.pdf,2015 年 12 月 22 日访问。
[15]Gesch?ftsordnung des Deutschen Bundestages,
http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/btgo_1980/gesamt.pdf,2016 年 1 月 4 日后访问。
[16]DR.KLAUS STERN,DAS STAATSRECHT DER BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND,BAND I,GRUND BEGRIFFE UND GRUNDLAGEN DES STAATSRECHTS,STRUKTURPRINZIPIEN DER VERFASSUNG, Zweitev?lligneubearbeitete Auflage, C.H.BECK'SCHE VERLAGSBUCHHANDLUNG,MüNCHEN,1984,S.1026.
[17]STANDING ORDERS OF THE HOUSE OF COMMONS(PUBLIC BUSINESS),PUBLISHED BY AUTHORITY OF THE HOUSE OF COMMONS,LONDON-THE STATIONERY OFFICE,2013,
http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201314/cmstords/900/900.pdf,2015 年12月25日后访问。
[18]同前注[16],STERN书,第1023~1024页。
[19]BT-Prot.5/116,S.5806(B)。
[20]GrundgesetzfürdieBundesrepublikDeutschland,
https://www.btg-bestellservice.de/pdf/10060000.pdf,2015年12月25日后访问。
[21]有学者提出,我们已经有了宪法对政党的原则规范,现在缺的是“实施规则”,这是法律而不是宪法的任务。参见马岭《:政党法治化的可行性研究》,
http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=4322,2015年12月22日后访问。笔者认为,我国宪法并未完成对政党的原则规范。而且,宪法还需要对政党作若干可直接适用的规定。
[22]我国学界明确反对宪法规定中共领导权的代表性学者为张恒山教授。他认为,领导这一概念所表达的行为内容难以相对精确地确定,所以,它不适宜做法律规则或法律规范所规定的行为内容。他还认为,从近现代民主政治的法学理论逻辑来看,法律也不可能规定某个特定的政党在一个国家中具有法定的领导地位,因为,没有任何法律可以给人民强加服从某个政党领导的义务。(参见张恒山:《中国共产党的领导与执政辨析》,《中国社会科学》2004年第1期。)但是,实务界和学界已经确定了党的领导行为的一些基本内容。我们如果因为近现代民主政治的法学理论而拒绝以法律规定中共的领导地位,并不能取消党的领导地位的客观存在,反而方便其在法律之外运作。除了这一派外,翟小波说我国成文宪法不管用,因此借用英国宪法学者戴雪对“名教癖”和“形式癖”的批评,指责我国孜孜于宪法文本的宪法学者。(参见翟小波《:宪法是关于主权的真实规则》,《社会观察》2015年第1期。)翟小波主张我国宪法学者研究我国国家民主的真实运作状况,这无疑正确,但他对我国宪法不管用这一状况却缺乏应有的担忧。我们应当研究,如何使我国宪法管用。另外,强世功也主张研究“中国政制运作中所体现出的宪法规则是什么”,但却对“宪法文本应当是什么”的研究嗤之以鼻。参见强世功:《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》
http://www.opentimes.cn/bencandy.php?fid=158&aid=1031,2015年12月25日访问。我国宪法不够健全和缺乏权威是客观现象,而翟、强二人对宪法文本的态度和宪法文本研究的指责疑似对宪法“再踏上一只脚”。
[23]以上引述的十八大法治思维均见《习近平关于〈依法治国重大问题决定〉的说明》,
http://news.china.com/focus/szqh/11166929/20141028/18905298_all.html#page2,2015年12月25日后访问。
[24]关于这种矛盾心态,详见刘松山:《党的领导写入1982年宪法的历史回顾与新期待》,《河南财经政法大学学报》2014年第3期。
[25]“理直气壮、大张旗鼓”为习近平总书记对宪法确立党的领导地位的宣讲工作的要求,见前注[23]。
[26]关于“乔木思路”和“彭真思路”,详见前注24,刘松山文。“宪法只管国家”论,参见肖蔚云:《论宪法》,北京大学出版社2004年版,第121页。“党内法规保留”论,参见陈云良、蒋清华:《论中国共产党的领导权》,《法制与社会发展》2015年第3期。治理党内关系的主题是反“寡头铁律”,保障党内民主。党内法规于此责无旁贷。但是,党内法规终归只表达党的自律,而鉴于党内民主事关国家民主,故国家必须对政党提出党内民主要求。再者,仅靠党内法规不足以反“寡头铁律”,所以,必须引入国法的强制力。
[27]普通政党并非国家机关,故其只享有“权利”;执政党、反对党实即国家机关,故他们享有“权力”;我国领导党并非国家机关,其只享有“权利”;我国执政党实即政府,故享有“权力”
[28]Sweden's Constitution of 1974 with Amendments through 2012,The Instrument of Government,Chapter 3:The Riksdag,Part 1: Formation and composition of the Riksdag,Art 1,https://www.constituteproject.org/constitution/Sweden_2012.pdf,2015年12月25日后访问。
[29]Berichtder vom Bundesminister des Innerneingesetzten Parteienrechtskommission,Rechtliche Ordnung des Parteiwesens,Zweite
Aufl age,ALFRED METZNER VERLAG.FRANKFURT AM MAIN.BERLIN,1958,S.69.
[30]Constitution (Fundamental law) of the Union of Soviet Socialist Republics(With Amendments and Additions adopted by the First,S econd,Third,Sixth,Seventh and Eighth Sessions of the Supreme Soviet of the U.S.S.R.Kremlin,Moscow,December 5,1936),
http://www.marxists.org/reference/archive/stalin/works/1936/12/05.htm,2015年12月25日后访问。
[31]同前注[11]。
[32]The Constitution of the Kingdom of Norway,http://www.scandinavianlaw.se/pdf/52-25.pdf,2015年12月25日访问。
[33]Author Unknown,Why Proportional Representation? A Look at the Evidence,http://www.fairvote.ca/wp-content/uploads/2014/01/Why-Proportional-Representation.pdf,2015年12月25日 后访问。
[34]J.V.Stalin,On the Draft Constitution of the U.S.S.R,http://www.marxists.org/reference/archive/stalin/works/1936/11/25.htm,2015年12月25日后访问。
[35]Bundeswahlgesetz(BWG),VierterAbschnitt,Vorbereitung der Wahl,http://www.bundeswahlleiter.de/de/bundestagswahlen/ downloads/rechtsgrundlagen/bundeswahlgesetz.pdf,2015年12月25日后访问。
[36]列宁:《关于以实物税代替余粮收集制的报告》,《列宁全集》第41卷,人民出版社1986版,第55页。
[37]张新平、喻问琼:《论列宁时期苏联共产党执政体制》,《兰州大学学报》(社会科学版)2009年4期。
[38]参见秦前红、苏绍龙:《中国政党法治的逻辑建构和现实困境》,《人民论坛》2015年20期。
[39]CANADAELECTIONSACT,
http://www.elections.ca/res/loi/his/2000/legislation_e.pdf,2015年12月25日后访问。
[40]见前注[35],Bundeswahlgesetz(BWG)。
[41]同上注。
[42]SPANISHCONSTITUTION,
http://www.senado.es/constitu_i/indices/consti_ing.pdf,2015年12月25日后访问。
[43]朱一言:《试论间接选举的市人大代表候选人推荐之民主化路径》,《人大研究》2012年第2期。
[44]同上注。
 

来源:《法学》2016年第1期

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