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俄罗斯法律改革与秩序治理:一个法律经济学的分析


发布时间:2004年5月17日 张建伟 点击次数:3308

【摘要】本文对俄罗斯的法律改革与秩序治理绩效作了一个法律经济学的分析和评论,论证了新古典主义倾向的公共政策和法律决策在改革问题上所具有的误导性,其法律经济学含义是,主流法律经济学不考虑政治的交易成本是有缺陷的;在法律改革和政治改革方面,必须要考虑公共政策和法律决策在“政治上的可行性”。这就要求在进行法律改革时,必须将“科斯定理”拓展到政治市场、意识形态市场上去讨论,并且正交易成本应该成为公共政策和法律决策时所必须考虑的前提。

  This articile takes the Russia’s legal reform as case to make theoretical analysis, Which demonstrated that public policies and law decisions with Neoclassical Economics inclinations were characterized as misleading in terms of reform, and that the efficiency of political market and process were very important for legal reform and order governance. Its implication for Law and Economics, was that it was defective provided that the mainstream of Law and Economics ignored the political transactional costs, and that as the legal reform of realism, it should consider, in terms of legal reforms and political reforms, the political feasibility of public policy and law decisions. On the basis of the analysis of Russia’s cases of legal reforms, the author then rethinking the limit of positivist Coase theorem.


  法律变迁可以以不同的方式发生,它可以是不同行为主体引进一系列规则的结果,也可以发生在几种既有法律体制的竞争过程中,还可以强行从外部改变旧的法律制度。前两种均是法律自然演进型变迁,第三种则为政治过程所决定,具有强制性,是大部分后发国家所普遍采用的模式,即法律改革模式。它实际上是政府为寻求制度效率改进而进行的一种既有的秩序治理结构的主动调整,包括大规模的变法、立法及其相关支持制度(司法系统)的改革和完善。转轨经济国家大多采用此种模式。然而即便是同样的法律改革,由于各国文化传统、政治结构和改革策略上的不同而导致其改革路径截然不同,并形成不同的经济绩效。一般而言,转轨经济国家主要有两种法律改革路径:其一为激进的“先破后立”、“乱而后治”的法律改革模式并伴随政治自由化,此模式以俄罗斯法律改革实践为代表;其二为试验主义、工具主义、渐进主义的法律改革模式,表现为在政治稳定性前提下的边际调整和“边立边破”的变法、立法模式,此种模式以中国为代表。本文主要以俄罗斯的法律改革为案例进行分析。

  一、俄罗斯的激进法律改革与秩序治理的低绩效

  俄罗斯的所谓激进法律改革是与其激进政治改革以及“休克疗法”、“私有化”的经济改革相伴随的。苏联解体之后,俄罗斯进行大规模的私有化改革。到1995年底,17937家大中型企业、10511家小商店、12118000所住宅被私有化,并新建了794889家小企业。1993年12月12日俄罗斯通过新宪法——《俄罗斯联邦宪法》对这些已经取得的私有化改革成果予以确认。新宪法宣告废除苏维埃社会主义制度,实行共和制的民主联邦制;实行多党制、总统制、三权分立制、私有制等资本主义的政治制度与经济制度。此后的俄罗斯并没有因为有了新宪法就拥有了稳定的法律秩序。相反,总统和议会之间的矛盾、总统和政府之间的矛盾更加激化,政治生活和秩序处于混乱和无序状态。

  1.失效的法律和法律不确定性

  俄罗斯的法律在转轨时期处于非均衡状态,而且变化迅速。计划经济时期的旧的法律已经不适应私有化之后商业实践,而新的法律又由于政府行为的不确定性要么难以实施,要么相互冲突或变动不居,人们的预期无法适应,许多人是短视的,“打一枪换一个地方”和“一锤子买卖”的交易随处可见。这主要表现在以下几个方面。①“法律战争”。由于中央政府的控制力薄弱,并且形成各种行政法规繁多且相互冲突的局面,商业交易找不到一个统一的解决交易冲突的标准和仲裁机构。②低效率的司法体系。在俄罗斯有三个相互独立的法院系统:商事法院、仲裁法院和宪法法院。人们常常搞不清楚到哪一个法院去打官司,法官素质不高而且腐败,同时诉讼费用很高;律师知识结构老化,大多只熟悉刑法业务而对商法业务不了解,服务质量差;警察缺乏执行能力,且常常与黑帮串通一气。低效率的司法体系使诉讼的成本高昂,俄罗斯公民和私人团体反而规避官方司法仲裁而求诸于私人仲裁机构甚至黑帮。③漏洞百出的“坏法”和过时的法律。由于政局动荡,经济停滞,政府没有能力和激励去及时供给适应商业实践的法律,在商业实践和法律规则之间存在很大缺口。很长时间以来,俄罗斯一直沿用1964年的计划经济时代的商法,此法虽在1994年被修改,并在1995年1月1日生效,但仍有很多漏洞,并与商业实践相冲突,致使债务支付和企业破产等问题仍然缺乏具有可操作性的解决方案(法庭常常难以决策)。俄罗斯《民法典》也是如此。例如,其第56条和第105条仍规定公司无限责任,那么法庭显然无法据此来实施无限责任股东的公司破产债务支付(Hay, Shleifer and Vishny,1996)。④政府在立法时成为“被俘获”的政府。政府由于缺乏法律约束,常常对特殊压力集团或“行贿”的私人团体给予特殊的立法保护,使俄罗斯产生了许多“特殊法”,政府的这种立法的随意性为其腐败提供了得以滋生的土壤。

  2. 转轨时期的政府:机会主义行为泛滥

  俄罗斯的政府行为不仅仅停留在对企业的掠夺方面,还表现在政府的大量的机会主义行为、政治集团内部频繁的政权斗争以及太容易被利益集团所俘获而显得软弱无能。在俄罗斯,政权斗争一直很激烈,中央政府和地方政府的冲突也很引人注目,使其在改革初期处于内战边缘(萨克斯、杨小凯,2000)。政府的行为具有很大的不确定性,而且不受宪法约束,市民社会也缺乏足够的力量提供监督,因此政府常常单方面终止契约执行,或单方面频繁改变税率(常常是受贿的诱饵),使长期投资难以发生。政府行为的随意性,极大地影响了公众的预期,使俄罗斯的投资环境恶劣,构成了其经济发展的真实成本。

  3. 秩序治理结构的私人实施规则模式:“私人规则的黑帮实施”和“公共法律的私人实施”

  契约的履行和交易秩序的实现一般需要一个良好的制度环境。一种理想的低成本契约履行方式是自我履行,这种机制依靠的是一种双边重复交易基础之上的声誉投资。然而这种投资又依赖于交易双方对未来预期的低折扣率。如果交易双方预期未来收益的现值不超过短期行骗所取得的收益,那么这个协议将不会自我履行。当然这个协议要想得到履行还可以靠第三方仲裁的形式强制执行,包括法庭裁决和私人仲裁。在俄罗斯,由于宏观政策环境和法律环境都具有很大的不确定性,俄罗斯人对前景的预期极不明朗,他们针对声誉机制的长期投资就很难发生。正如Blanchard 和Kremer (1997)所指出的,如果企业都预期生产者和消费者可能会破产,就会发生短视的机会主义行为,使交易变为不可能。而政府政策的反复无常和法庭诉讼的高成本使政府和法庭不能取信于民,民众也常规避政府和法庭而选择其他私人仲裁方式,形成“黑帮”实施和Hay 和Shleifer所说的“公共法律的私人实施模式”并存的局面。这种秩序治理的结构很类似于冰岛共和国时期“无国家社会”秩序治理模式(参见:埃格特森,中译本,1996)。

  在俄罗斯有很多私人组织替代法院充当第三方仲裁者身份帮助交易者履行契约。这些自发的或非自发的私人组织存在于不同的交易领域,如:区域贸易协会由美国政府资助用来帮助处理证券和外汇方面的契约的履行;俄罗斯投资基金协会则涉及股东权保护的实施问题;一些商品交易中心吸收会员企业处理涉及企业间的契约履行问题(Rubin,1997)。另外,俄罗斯还有几个私人仲裁法院来解决契约纠纷,如:莫斯科仲裁法院和由100人组成的仲裁组织斥资,组建于1993年的莫斯科商业法院等。这些私人仲裁组织与一般的宗教、种族团体不同,后者甚至与黑帮有千丝万缕的联系,并且多具有排外倾向,契约履行机制仅存在于团体成员之间;而前者则建立在共同的商业利益基础之上,便于俄罗斯的法定商业规则的普及和被交易者所尊重,因此是一种相对成本较低的仲裁方式,其发展的最终结果将提高俄罗斯公共法律的信誉,增进俄罗斯居民对公共法律的需求,以及引导俄罗斯当局对公共法律的供给(它们有可能形成游说集团对俄罗斯的立法走向产生影响)。所以,俄罗斯政府一般默许甚至鼓励这一类私人组织的成立和发展,如《俄罗斯商法典》(第50款)规定,允许商业协会之类组织成立,这意味着俄罗斯一些私人仲裁组织的合法性。

  另一种契约实施的仲裁形式是黑帮实施。黑帮控制和有组织犯罪是俄罗斯转轨中的一大社会问题。“1993年有一份报告指出,莫斯科成千上万家小商亭每家都要交纳约为5%——10%的保护费。俄罗斯政府的社会和经济政策分析中心1994年1月17日的报告单里指出,黑帮拥有和控制了大约40000家企业,包括在国有部门的2000家企业。1994年2月19日,《经济学家》杂志引用这篇报告说3/4的私人企业被迫向犯罪集团交纳私人收入的10%——20%,150个这样的集团控制了约40000家私有或国有企业以及全国1800家商业银行中的大多数。1995年,科学研究院社会学所所长指出,政府认为全国的犯罪组织目前控制了50%以上的经济实体。该所报告指出,那时40%的企业家和60%的商业组织与犯罪集团有联系。黑帮已控制了35000家经济实体,包括400家银行、47家货币交易所、1500家国有部门的器乐企业”(布拉西等,1999:124)。黑帮还被用于收取债务或帮助实施一些法律,当然其成本非常高昂。当黑帮实施成为俄罗斯普遍流行的契约实施方式时,各经济实体常常要付出很高的代价来保护自己的财产。黑帮实施契约机制中所使用的解决冲突的私人规则常常不能给其他人一个明确的预期,使整个社会交易成本非常高昂。在黑帮的频繁骚扰下,新企业的组建和运营非常艰难。

  4. 转轨中秩序治理的意识形态混乱

  在俄罗斯乃至前苏联改革过程中一直存在着保守派和改革派的斗争,民众对改革的意见也首鼠两端。而这又会影响到改革过程的公正性、合法性和合理性的理解,而正是这种理解又影响着法律改革进程的稳定性。这需要领导人或政府决策者拥有很强的民间意见沟通能力和驾驭能力。实际上,俄罗斯意识形态的混乱从某种程度上可以说是戈尔巴乔夫在前苏联进行激进政治改革(包括政治自由化)的政治遗产,而叶利钦的独裁专制、一意孤行又给这种混乱雪上加霜。

  1990年12月17日至27日,苏联第四次人民代表大会投票表决,赞成苏联作为主权、平等的共和国联邦继续存在,并决定通过全民公决确定是否保留苏维埃社会主义共和国联盟。3月17日的全民公决中占拥有投票权的公民的80%的投票者中,76.4%的人作了肯定回答,但是4月23日,戈尔巴乔夫则通过“9+1”方案抛弃了全民公决的结果(张文洲、李艺,1996:795—798)。此后的叶利钦对于民间社会的意见的拒斥更是有过之而无不及,既缺乏倾听和沟通的耐心,又缺乏整合、驾驭主流社会意见的能力,造成俄罗斯转轨过程中政局动荡、经济混乱、犯罪率猛升。在这种局面下,即使存在法律,也缺乏民意支持,失去“合法性”依据。

  二、俄罗斯法律改革与秩序治理结构转型的经济学分析

  1. 观察和比较“休克疗法”的绩效:为什么要进行法律改革?

  在90年代,东欧国家先后进行激进的私有化和自由化经济改革,其中俄罗斯和波兰都采取了相似的改革方案,即所谓“休克疗法”。到90年代中期,两国改革绩效已明显不同。波兰经济恢复并迅速增长,而俄罗斯经济增长则明显乏力;波兰已拥有5万家小型私人企业,而俄罗斯则只有1万家,且企业人数是波兰小私人企业的4倍(Frye and Shleifer, 1997)。波兰的这些小私人企业是其经济增长的主要来源,那么为什么如此相似的改革路径,企业成长的表现大不一样呢?

  1996年Frye 和Shleifer 为此考察了莫斯科的55家小商店和波兰的沃索(Wersaw)的50家小商店,结果表明,是两个城市的小商店生长的法律环境和政府规制环境的不同影响了企业的形成和发展。他们首先区分出政府和企业关系的三种典型(或理想)类型:①“看不见的手”模式;②“助手”模式(helping-hand model);③“掠夺之手”模式。这三种模式分别代表了三种不同的法律和规制环境,其基本情况可参见表1:



表1 转轨过程中国家的经济地位
  Frye 和Shleifer(1997)认为,这三种类型仅仅是一种理想的划分,现实中的政府类型往往是这三种类型特征在不同程度上的混合。他们通过调查发现,波兰的地方政府和企业的 关系更接近于“看不见的手”模式;俄罗斯情况则更接近于“掠夺的手”模式;中国被认为是接近于“助手”的模式。调查数据显示,波兰的地方政府比俄罗斯的地方政府更加支持企业的发展,也就是说企业在波兰的生长环境要好于俄罗斯。因此,尽管两国改革战略相似,但经济绩效却不同。据此,他们认为,法律环境是决定经济转轨绩效的关键。在另一篇文章中,Hay 和Shleifer(1998)认为法律改革是改善法律环境、使转轨经济国家走出“法律失败”困境的重要手段。“法律失败”阻碍了小企业的形成、外商投资以及企业重组,影响经济效率。

  2. 创造法律需求:私有化为什么是第一步?

  在计划经济或“人治”环境下,很可能只需求极少量的法律,如刑法、婚姻法等。对于向市场经济转轨的国家来说,有关市场经济的法律要想从字面上死的法条转化为“行动中”的“活法”,就必须创造民众对法律的需求,也就是说只有通过笔者所称的“法治外生性的内生性转化”机制,才能使“法治秩序”成为可能。这就要求首先进行经济改革,首先创造需求主体,使这些利益需求主体在交易中产生对“秩序”的渴求,进而产生对法律资源的渴求。Hay 、Shleifer和Vishny等人(1996)为私有化辩护,他们设想在俄罗斯通过私有化产生出产权明晰的财产主体,这些产权所有者会拥护新的法律,产生对法律改革的需求,进而形成一种对法律改革的政治压力。他们不同意私有化之前引进法律制度,认为那时产权归国家所有,没有清晰界定,也就不会对新法律制度有需求。

  这里也有一个问题值得注意,急剧的私有化伴随着激烈的利益冲突,对于这种利益冲突,政府如果没有足够的能力驾驭局势,甚至没有能力提供法律及其它相关公共物品的服务,或提供较差的法律服务,仍会使法律成为劣质品,而被其它秩序治理方式所替代。民众对秩序的强烈渴求会抬高其它秩序治理手段的价格,进而不惜以高额保护费的方式高成本地购买“黑帮仲裁程序”,而这些正是俄罗斯秩序治理的现实。

  3.法律规避:为什么私人(私人团体)需求法律而不使用法律?

  创造法律需求实际上是创造一种私人从法律制度中获取收益的激励机制。私人(或私人团体)是否消费法律则取决于其成本——收益比较。如果私人(团体)能在法律框架下行使权利、承担责任或能获取他人承担责任的有关信息以及在其他支持性制度的实施中获得大于成本的收益,那么他们就会有一种激励去守法或使用法律武器来保护自己的权利。否则,规避法律就是一种理性选择。从俄罗斯的现实来看,其法律使用成本是高昂的。表现在:第一,法律服务质量差,法官素质低,不熟悉业务,法官腐败,法院和警察缺乏执行能力,并且还常常和“黑帮”串通在一起;第二,存在大量坏法、不完全法律或过时的法律,与商业实践相脱节;第三,税制不完善,私人团体不愿意使用法律以使自己暴露于法律制度之下,尤其是俄罗斯存在大量非官方经济(超过40%),这些企业实际上违反了官方税制,使用官方法律明显对他们不利(Hay and Shleifer, 1998);第四,法律不确定性强且规则复杂,私人(团体)无所适从。这些法律使用的高成本使法律在俄罗斯失效,私人不使用官方机制而是使用非官方机制如:社会规范、压力、仲裁、有组织犯罪、私人组织(黑帮)来解决争端(Hay and Shleifer, 1998)。

  4.“从混乱到有序”?

  俄罗斯经历的政治自由化、经济私有化过程中,各种利益主体在缺乏秩序的制度框架下寻求其****化收益,各方博弈的稳定均衡制度结果尚未出现,政府没有能力也没有激励去供给公共法律制度,因此在私有化之后,私人规则的私人实施成为一种首先流行的低水平制度均衡解。

  这种私人规则的私人实施有很多弊端。私人规则有时是强者制定,并使用强制力使争端双方接受,有时其中一方则根本不愿意接受。有时它们“强权即公理”的“正义观”会侵蚀交易行为的道德基础,使重复交易难以发生。Hay等人(1998)举了一个例子来说明这种模式的弊端:如果A向B借钱并且不还,A的保护者会考虑一个适当规则以拖延A向B的支付;而B的保护者则试图想出一个杀掉A的规则;一旦A被杀,没有人会知道这个公共教训,潜在的向B借钱的后来者就不会知道A到底违反了什么规则以及A被杀的原因。由此可见,私人团体很难依靠这种私人规则来交易业务。因此,私人规则的私人实施会侵蚀一个国家的“德治”基础和“法治”基础,而使该国家陷入“比坏式”低水平非合作博弈均衡陷阱。

  一般来说,按传统经济学家的观点,法律规则应该由公共部门来供给和实施,但是这需要一个高效率的公共部门,对俄罗斯来说就意味着要加强警察、法院和政府有关部门的力量,培训法官、警察等及改革政府、法院和公安系统,这是一个成本非常高的改革程序。适应俄罗斯的现实,要想使俄罗斯尽快从私人规则私人实施的混乱局面中挣脱出来,一个相对低成本的局部最优选择是先由政府供给简单明了的法律规则,仍借用先前的司法队伍,鼓励公共法律的私人实施,等公共法律慢慢地取得信誉之后,再加强和改革司法等执行系统,过渡到公共法律的公共实施阶段(Hay等,1998)。如此,则法治秩序慢慢建立,合作秩序会拓展生产边界,使政府税源增加,并使政府有能力和有激励去进一步改革政府体制,走上国家治理结构的最优均衡。

  从上面分析可以看出,法律改革是俄罗斯走出“私人规则私人实施”困境的必要手段,而公共法律的私人实施则是一个近期战略和近期目标。按照Hay 和Shleifer的分析,在上面所举的例子中,如果引入公共法律,则会激励借款者A的保护者和贷款者B的保护者都使用公共法律来解决争端。因为,如果这个公共规则不利于贷款者B,B的保护者可能会因为实施广为人知和被众人接受的公共规则而获得声誉;而如果使用他们各自的规则,则难以被人理解并影响其声誉进而阻碍他人对他们的“保护”服务的需求,所以A和B的保护者都有激励使用公共规则,长此以往法律就会获得信誉(Hay and Shleifer, 1998)。当然这种公共法律必须是“良法”,而且在俄罗斯现阶段必须简单明了,容易被使用者所理解,被第三方所验证。这种“良法”的来源可以从本土文化中挖掘,也可以借鉴国外发达市场经济国家法律而进行移植。

  这种“公共法律的私人实施模型”作为俄罗斯私有化之后的法律改革模式,其政策含义是:规则的供给应被法律改革优先考虑,一些支持性制度安排如:司法制度和政府体制,可以略滞后于规则的供给。在规则供给方面应注意规则的简单性和标准性,特别是那些便于商业交易和合同签订的计量性准则(如会计准则)应被优先考虑。这些规则一旦取得“声誉”,则会对“黑帮”实施模式产生“挤出效应”,当国家最后取得规则的垄断性供给和实施之后,法律运作就会取得“规模经济效应”,“法治”秩序就会最终实现。

  三、 俄罗斯改革的整体评论及其法律经济学含义

  从总体上来看,无论是俄罗斯的政治改革、经济改革还是法律改革,都体现出俄罗斯改革者的一种鲜明的自由主义和新古典主义倾向,包含着对私人秩序自治的信奉和推崇。其中的逻辑是:只要放松政治控制实行政治自由化和经济私有化(产权界定),私人交易将会导致有效率的秩序治理,而且将保证资源配置效率;当政治自由化和经济私有化导致了经济衰退和秩序混乱之后,俄罗斯从1994年开始注意到法律的作用并着手进行法律改革方面的制度设计,但秩序治理的绩效并无多大改观:一方面表现在政府没有激励也没有能力供给和执行“良法”,另一方面私人团体也并不使用这些法律,也就是说存在着“法律失败”现象。尽管Shleifer等人对俄罗斯的秩序治理勾划了一个乐观的蓝图:通过公共法律的私人实施将“黑帮”挤出实施系统,最终实现法律的公共实施。但是这种理想究竟能否实现、在多大程度和多长时间内实现仍然是一个问题,因为在政局动荡、意识形态混乱、“黑帮”盛行的情况下,私人团体(包括一些商业协会等私人组织)的法律实施意愿和能力都是值得怀疑的。因此并不能排除俄罗斯的秩序治理由于“路径依赖”而长时期被锁定在(lock-in)一个“低水平制度均衡陷阱”之中。

  可见, Shleifer等人虽然试图以建构主义的视野从法律改革入手治理俄罗斯混乱的社会秩序,但是由于他们仅仅在法律需求方面做文章或仅仅将政府的政治行为视为外生变量来考察法律的供给,政治市场上的效率和意识形态的重要性被大大地忽略了,这导致他们即使注意到了在俄罗斯存在的“法律失败”现象,也不能对其产生的深层次原因作出有效解释。

  俄罗斯激进改革案例说明:正是政治市场上的无效率和意识形态的混乱,使俄罗斯在改革过程中存在“法律失败”和秩序治理效率的低下现象。基于此,我们可以对科斯定理作一个拓展性分析和讨论。

  1.政治市场上的“科斯定理”。诺斯(1994)曾指出,如果政治交易成本很低,并且政客有准确的模式来指导其行动,那么将会产生有效率的产权;如果政治市场交易成本很高,则有可能导致无效产权的产生。Bhaskar Vira(1997)将诺斯的这一思想总结成所谓“政治的科斯定理”——给定政治权力分配,诸如投票权、院外游说权等。在既定宪法框架下,如果没有政治的交易成本,则会得到最优制度结果,并且这个结果不依赖于政治权力分配。这仍是一个实证意义上的“科斯定理”,仍然有循环论证的迹象,不过是将政治权力结构引入到分析模型中来,从而使产权结构作为政治结构影响的结果而成为内生变量,进而深化了制度变迁的经济分析。在俄罗斯的现实条件下,一个稳定的宪法框架远没有形成,而是政权斗争十分激烈,政治交易成本高昂。在这种条件下,我们可得出政治市场上的第二科斯定理:在存在政治交易成本的情况下,宪法就会通过影响政权结构而影响产权配置结果,进而影响资源配置效率。对俄罗斯现状来说,笔者认为该定理比第一定理要重要得多。因为它指出了俄罗斯目前正在进行的秩序治理结构改革的重要内容。但是问题的关键在于,俄罗斯如何才能从混乱走向法治秩序。这就意味着我们需要将视角转向秩序治理问题,也就是从建构主义的视角出发寻找秩序治理的最优结构。在这里,笔者经历了这样一个思路转换的过程:不仅要知道“这里的规律是什么”,还要知道“这里在发生什么”,更重要的还在于要探寻“有没有更好的解决问题的方案”,其中包含的问题意识主要有:①对于现实中存在的经济外部性、正交易费用等问题,不仅仅指出法律的重要性,更重要的是要指出现实中法律过程是如何运行的(即法律如何起作用),其约束条件是什么;如何根据现实条件修改法律以适应变化中的经济现实;在现实中法律为什么会失败。②在将“法律失败”的原因的探讨引入政治过程时,不仅仅指出政治过程具有外部性,存在交易成本的现实,更要指出宪法规则为什么重要,如何才能降低政治谈判的成本,达成宪法契约;宪法秩序为什么迟迟不能建立;如何才能从“低水平制度均衡陷阱”中挣脱出来。通过这样一种“问题意识”引导下的探索将会使研究者摆脱“秩序是自然生成并内生于市场过程”的自然主义理念,从而找到问题的关键所在和问题本身的解决方法。

  2.宪法规则是内生的还是外生的?宪法规则作为“制定规则的规则”,宪法规则与一般法律规则的不同在于,它是一个国家的最高规则,并且在其之上不再有第三方仲裁者,因此对于一个法治国家来说,从理论上不可能再从宪法规则之外寻找到一个外生变量来说明其形成及运作过程。但是对于一个正在走向“法治”的后发国家来说,中央政府仍可作为外生变量起作用,比如可以低成本地强行移植西方发达国家的宪法规则。一些转型国家和其他拉美一些国家都曾作出这种努力,但是效果并不理想,甚至引起混乱。俄罗斯在宪政建设方面也曾一味模仿英美模式,但是到目前为止,其宪政秩序仍远远没有建立。由此可见,宪法规则除了在立法技术等方面具有某些外生性外,其内生性是很强的。它实际上是政治舞台上意识形态和政权博弈的结果,内生于一国的政治、经济和文化结构之中。当然其深层客观原因可从经济层面上去寻找,但从建构主义的角度来看,在短期内最能影响宪法规则的形成和运作的还是意识形态因素。对这一因素的分析也是新制度经济学的最薄弱、最困难也最有前途的领域(诺斯,199 4 )。

  2. “意识形态的科斯定理”。意识形态实际上就是一种社会意见或社会全体成员的世界观。我们假定存在着这样一个利益共同体,全体成员的社会意见是一致的或个人意见与社会意见具有激励相容性,那么对于这个利益共同体来说,秩序治理是无成本地自动完成的,意识形态的投资为零;即使存在一个秩序治理者(统治者),那么这个统治者的统治权配置给谁都不会影响该共同体的合作效率。我们可以将这一原理称为“意识形态的实证的科斯定理”。理想中的原始社会就接近于这个模型描述的情况。波斯纳(Posner,1980)认为,从保险角度可以很好地分析原始社会的某些制度特征。在原始社会,由于人类生存能力十分低下,复杂多变甚至凶险的自然环境是原始人面临的共同的敌人。保险就成为一种相对昂贵的“稀缺品”,无论是个人还是共同体都会对保险赋予极高的评价。这使得原始社会的任何一个单个成员脱离这个共同体的代价非常高昂。在保险这一点上,个人意见和社会意见是一致的,因此无须意识形态投资就很容易形成一种合作的秩序。

  但是在现实情况下,有关意识形态的信息并非均匀分布,意识形态相近的团体和另一意识形态相近的团体之间常常会发生利益冲突,个人意见和社会意见也往往不一致,也就是说意识形态具有外部性,意识形态的整合也就不会是无成本地进行,那么这时意识形态的投资或其投资方式就会对秩序治理激励产生影响。

  我们可将此思想称为“规范的意识形态的科斯定理”。至于秩序治理者具体采用何种治理方式或治理结构,取决于交易成本的大小,如:是采取人治(行政治理)、法治、神治(神权统治或宗教治理)还是德治(礼治),要根据社会条件、经济条件所引致的个人意见和社会意见的分布,尽量采取低成本的与主流社会意见识相一致的意识形态投资方式(如:宗教教义传播、法律教育和宣传、道德说教、个人魅力宣传与塑造等),以与具体的秩序治理结构相匹配。对于秩序治理者来说,在进行制度改革时,要取得一种“合法性”支持,就必须注意一方面供给与主流社会意见相容的制度变迁方案,另一方面必须加大意识形态投资、加强舆论宣传,使社会意见分布得更为均匀。在这一方面,现代信息社会可以提供先进的传媒技术手段通过影响公众信息存量,进而影响制度变革的速率。这也意味着,作为现代社会中“第四种权力”的传媒机构必须引起秩序治理者的注意,信息技术的发展使信息传播效率提高,从而降低了学习的成本,学习的绩效也有所提高,使从前需要漫长积累经历多次重复博弈才能获得的秩序,在如今以很短的时间内完成。在上述论述基础上,笔者得出一个很重要的关于意识形态投资的科斯定理的一个推论是:信息传播能够影响意识形态投资的成本和绩效,进而影响制度变革的速率和方向。这一推论的政策含义是:秩序治理者可利用现代传媒技术,通过舆论宣传,改变意识形态存量和流量,来实现高效率秩序治理绩效。

  以上所分析的关于建构主义的科斯定理对俄罗斯改革来说,其政策含义是:政府应通过意识形态投资来获取公众的信任。而要取得这样的结果,就必须使秩序治理者与民间意见相沟通,其政策导向应与主流社会意见相一致。

  在目前来说,俄罗斯当权者的几项值得去做的意识形态投资是:①反腐败;②与“黑帮”或有组织犯罪作斗争,将私人规则挤出仲裁市场;③保护私人财产安全;④完善和改革税制,给私人企业一个良好发展的环境;⑤通过镇压叛乱的战争,以爱国主义和民族主义等舆论导向代替自由主义倾向,唤起民众合作的热情。俄罗斯新一代领导人普京实际上在其施政纲领中已经体现出这些意识形态投资的导向,如果能坚持,则可预期取得较好秩序治理绩效。

  四、结论

  俄罗斯由于在改革的路径选择上采取了萨克斯、Shliefer等具有新古典主义倾向的西方主流经济学家的建议,结果导致政治秩序混乱和意识形态纷争。各利益集团争斗的结果导致政治的交易成本陡然上升,政治市场的效率低下,政治均衡难以达成。在政治交易成本很高的情况下,一些有利于经济发展或符合民意的政策和法律难以出台,即使出台也难以实施;政府由于被特殊利益集团所“俘获”,出台了一些“坏法”(“特殊政策”、“特殊法”),这又反过来导致民众对政府的不信任,进而规避这些政策和法律,最终导致“政策失败”或“法律失败”。由于政府缺乏对其所判定的公共政策和公共法律的实施能力,“公共政策和法律的私人实施”与“私人规则的私人实施”就成为较为普遍的现象,“腐败”、“黑帮”、“有组织犯罪”中隐藏的恶性关系规则就开始成为民间秩序的主要治理资源。在政治秩序和民间秩序混乱的情况下,民众很难形成稳定的预期,良性社会资本(如道德、信任等)耗散,长期投资所需的“声誉机制”就很难建立。私人之间的合作秩序无法形成,经济发展停滞,于是整个国家步入“低水平制度均衡陷阱”。俄罗斯改革失败的案例是一部反面教材,它证明了新古典主义倾向的公共政策和法律决策在改革问题上具有误导性,也从反面证明了政治市场上的效率和政治过程对法律改革和秩序治理绩效的重要性,其法律经济学含义是,主流法律经济学不考虑政治的交易成本是有缺陷的;在法律改革和政治改革方面,作为现实主义的法律经济学必须要考虑公共政策和法律决策在“政治上的可行性”。这就要求在进行法律改革时,必须将“科斯定理”拓展到政治市场、意识形态市场上去讨论,并且正交易成本应该成为公共政策和法律决策时所必须考虑的前提。

  【参考文献】

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  诺斯,1994:《制度、制度变迁和经济绩效》,上海三联书店,1994年版。

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