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立法权与立法的民主化[上]


发布时间:2004年5月17日 李林 点击次数:2493

一、什么是立法权

立法权(Legislative Power)是古今中外法学家和政治学家们经常使用的概念。
但是,这个概念在今天究竟具有什么样的含义,人们似乎并未进行深究。例如,中国有的学者认为,立法权是指"国家通过立法机关制定、修改和废止法律的权力。" 这种理解,在立法权的主体上,将之规定为"立法机关", 实际上排除了行政机关、司法机关和其他组织或者个人(如君主、皇帝等)作为立法权主体的可能性和现实性;在立法权的内容上,将之规定为"制定、修改和废止"三个方面,进而排除了立法主体进行的具有立法性质的其他活动方式,如"认可"、"补充"、"解释"等。
又如,有的学者认为,"立法权是指特定国家机关依法享有的产生与变更法的一种国家权力。" 有的学者认为,"立法权是由特定国家机关行使的,在国家权力体系中占据特殊地位的,用来制定、认可和变动法的综合性权力体系。" 这类理解,在立法权的主体上,突破了第一种观点的局限,认为立法权非由立法机关专有,只要"特定国家机关"有法律依据(特别是宪法依据),均可成为立法权的主体。据此解释,行政机关制定行政法规的权力属于"立法权",司法机关(主要是英美法系的法官)创设判例的权力,也可称为"立法权"。
还有的学者认为,以上各类对于立法权的理解,过于简括,没有能够揭示立法权的实质意义。事实上,立法权概念是一个内容丰富的整体,具有多样的规定性;立法权是国家最高的、相对独立的、完整的权力,是体现人民共同意志和整体利益的"普遍物"。 该作者在论述中,从立法权与其他国家权力(行政权、司法权)的相互关系看,认为立法权是相对独立的权力;从立法权的本质看,认为立法权是人民享有的最高国家权力;从立法权的实体性、程序性及其权源看,认为立法权是整体权力。这种理解,在一定程度上回答了立法权的实质,并从多维角度阐释了立法权概念的内涵和外延,但是也有某些不足:在论证方法上,这种理解忽视了对立法权概念的结构主义和功能主义分析方法的运用;在主体上,回避了立法权的主体问题;在内容上,绕开了认可、制定、修改、补充、解释和废止等活动方式。此外,这种理解还主要以中国现行立法体制为参照系,把立法权视为"最高国家权力",而没有顾及在典型的实行分权制的国家中,立法权与行政权、司法权平行并列的情况。
俄罗斯学者认为,立法权是代表权,是在选举的基础上,人民把自己的权力转交给自己的代表,并以这样的方式授权代表机构实施国家政权。即是说,立法权是人民授予自己代表的国家权力,它通过颁布立法法令以及主要在财政领域中对行政机关的观察和监督来集体行使。立法权是最高的权力,但不是立法机关无限的权力,对立法权也有实质上的和政治法律上的限制。 俄罗斯学者关于立法权的理解,更接近于现代民主宪政体制中立法权的本质,强调了人民与立法权的内在联系,使立法权更具有民主的合法性。
立法权问题,既简单,也复杂。说其简单,是因为其创立之初,为了区别政府的不同功能--法律的创制、法律的执行和法律的适用(裁决)--而把创制法律的权力称为"立法权"。立法权概念的正式确立,是以政府职能区分的需要及其现实运作为前提的。在专制集权的政体下,君主实际上集国家的立法、行政、司法和任免等权力于一身,国家职能没有明晰分工,国家权力无需明确分立,因此,"立法权"概念就没有产生的现实基础。
"政府有立法、行政和司法三种职能,这一现代观点是在许多世纪间慢慢衍发起来的。"这些职能范畴今天构成了我们思考政府结构及其运作的基础;这些观念首先是在17世纪英格兰被人们明晰地领悟,而今天仍然在形成的过程中。 维尔教授认为,古希腊的亚里士多德曾经将政治科学分为立法科学和政治学或者政策,但这不是权力分立的理论。在17世纪的英国,国王与议会之间的激烈斗争,使立法和执行"权力"之间的区别更明确地提出来了,随着政府的基本司法职能的再划分,人们看见了这两种权力。 布丹、哈林顿、洛克 、孟德斯鸠、汉弥尔顿等人,都对分权理论的提出、发展和完善做出了贡献。
在国外的政治学、立法学甚至宪法学中,对于立法权的理解,首先是着眼于对它的结构主义解释,即在分权学说意义上的解释:在实行分权制的国家政体结构中,立法权是与行政权、司法权相对应的一种国家权力。中国孙中山先生创立的"五权宪法理论"则认为,立法权是与行政权、司法权、考试权和监察权相对应的权力。 按照结构主义的观点,立法权主要是一种政体结构、政府职能划分的结果,它与"立法机关"表达着基本相同的含义。当人们使用立法权概念时,往往是指代作为立法机关的议会。例如,巴林宪法分别用立法权、行政权和司法权作为各章的标题,表示立法机关、行政机关和司法机关及其职权。在结构主义看来,立法是立法机关的职能,立法权是立法机关的职权,因此,只有由立法机关行使的权力,才是"立法权";尽管行政机关、司法机关或者其他主体也担负某些立法职能,但它们行使的权力只能是"行政权"、"司法权"或者"自治权

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