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国家治理能力现代化与法治化问题研究


发布时间:2015年11月27日 吴汉东 点击次数:3043

[摘 要]:
在政治学和法学语境中,国家治理是政治文明进步和法治文明发展的重要问题。从现代国家制度建设要求出发,国家治理包含着治理体系和治理能力两个政治维度,表现出现代化与法治化两个政治向度;现代国家的成长必须依靠国家的制度化、法治化,国家治理能力的核心是法律制度供给与实施的能力;在当下中国,国家治理能力的建设目标,旨在寻求各主体执政能力、行政能力、参政能力和自治能力的协同均衡。
[关键词]:
治理体系与治理能力;现代化与法治化;制度供给与实施;主体构造;治理能力建设

  由传统国家走向现代国家,是人类政治文明发展的必然选择。与现代国家的发源地欧美等国的政治发展逻辑不同,中国本土的国家治理现代化道路,存在着中国问题的特殊性:一是“超大型崛起”。作为有世界影响的发展中大国,超大型的人口规模、产业规模、经济规模以及社会规模的中国崛起是史无前例的。“超大型崛起”本身不仅蕴藏着巨大的发展力量,更会产生“超大型治理”所带来的巨大问题和困难。实现中国国家治理现代化,必然是对以往大国崛起模式的超越,而不可能是简单的复制和模仿。二是“非均衡化发展”。在制度文明转型的过程中,诸如国家工业化、市场化以及社会组织的自主性等现代化要素的有效整合是现代国家生成的基本条件。而中国作为一个后发国家,存在着经济与社会发展不平衡的突出问题,其城乡差距、中西部差距、行业差距、贫富差距等,容易导致社会的裂变和分化,因而在国家治理现代化的进程和路径方面出现“非均衡化”现象并产生矛盾;三是“跨越式转型”。国家治理的现代化,是一个现代制度体系的成长与成熟的长期过程。中国承载着许多非现代化的历史负担,缺乏治理体系理性化的积累和治理方式民主化、法治化的传统。实现国家治理的现代化转型,就是一场历史跨越的社会变革。因此,现代国家制度建设的中国问题研究,首先要探索制度文明发展规律,坚定政治发展目标和信念,即推进国家治理现代化、法治化的目的,在于完善和发展中国特色社会主义制度;其次要厘清国家治理现代化与法治化的关系,构建现代国家治理的法律制度基础,即现代国家的成长必须依靠国家的制度化、法治化;最后要讨论国家治理能力的现代化构成与法治化要求,即在中国本土环境下寻求各主体执政能力、行政能力和参政能力、自治能力的协同均衡,以改造、提升国家治理能力。
 
  一、国家治理方式的政治维度与向度
 
  国家治理问题是当代世界最重要、最核心的问题之一。国家治理能力的低下和弱化已然成为许多严重社会问题(从贫困、艾滋病、毒品到恐怖主义)的根源,所谓“国家失败”或“政府失灵”,不仅是一些发达国家不断重演的政治乱象,更是拉美国家和亚非发展中国家普遍存在的政治困境。[1]自上世纪90年代以来,世界上许多国家开始尝试重新配置公共权力,实现治理权能的分化和转移,以此提高国家管理的弹性和韧性。这股潮流被学术界总结为由“统治”向“治理”的转变。在“国家构建”(state-building)的理论范畴中,国家治理是对旧式“统治”风格的一种根本性重构,[2]是一项具有系统性特征的现代化制度建设工程。有基于此,围绕着国家权力所展开的制度安排、体制机制设置以及达致的目标,产生了一个政治维度上的视角研究和向度上的趋势分析问题。[3]
 
  现代国家的制度文明建设,首先涉及的是国家治理的两个维度,即治理体系和治理能力问题。所谓国家治理体系是一种制度体系,包含了国家治理活动的一整套制度安排、组织形态和治理体制、机制所构成的制度系统。国家治理体系在本体上就是国家制度体系。制度体系作为现代化国家治理的基础性要素,包括以宪政体制为核心的基础制度,涵盖经济、政治、社会、文化、生态文明等各个领域的基本制度,以及涉及体制机制的具体制度和非正式约束(如习俗、行规等)的行为规则。其中,政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的组成部分。因此,作为国家治理体系的制度体系,分别包括国家的行政体制、经济体制和社会体制。[4]所谓国家治理能力,可理解为一种国家行为能力或国家制度能力,是国家治理活动中所具有的制度供给和创新、制度管理和实施等各方面能力的整体表现。美国著名学者福山将国家治理能力解析为“制定和实施政策及制定法律的能力、高效管理的能力、控制渎职、腐败和行贿的能力、保持政府高度透明和诚信的能力以及最重要的执法能力”。[5]我国政治学专家俞可平则将国家治理能力概称为“一个国家的制度执行能力”。[6]治理能力是国家健康、有序、高效地进行治理活动的重要保障,是治理主体通过制度创建和执行,进而实现治理目标的主观条件,涉及到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理的两个维度即治理体系与治理能力是一个相辅相存的有机整体:两者共同作用于国家治理活动,服务于国家治理目标。其中,治理体系是治理能力的依据和基础。制度、体制等创设的合理性、科学性,程序、机制等设计的可执行性、可操作性对后者具有指导和规范作用;而治理能力是治理体系得以落实、保障的条件。治理能力并非简单表现为旧式统治的国家强制力,它通过治理主体的多元化、治理方式的民主化、治理手段的文明化以及治理技术的现代化,去实现治理体系的制度理性目标。
 
  制度文明建设意义上的国家治理有两个向度,即实现国家治理体系、治理能力的现代化和法治化。所谓现代化,常被用来描述现代发生的社会和文化变迁的现象。从历史上讲,它主要是指人类社会从工业革命以来所经历的一场涉及社会生活诸领域的深刻的变革过程,这一过程以某些既定特征的出现作为完结的标志,表明社会实现了从传统走向现代的转变。从社会文化变迁和制度变革的角度出发,国家治理的现代化特征,主要表现为以下四个方面:(1)民主之治。人本主义是现代国家治理的最高价值。所谓人本主义即是21世纪的人文主义,是以人权保障为最高理念,体现以人为本位,以权力为本位的价值观念。[7]与传统国家治理着力追求统治秩序不同,现代国家治理的核心理念应该是坚持以人为本,维护人的主体地位,保护人的正当利益,以促进人的全面发展。对于现代政治体制而言,人民群众不再是公共治理的客体,而应成为治理主体并实现治理主体的“自我统治”,这即是说主权在民是国家治理之根本,民主政治是国家治理之基础。概言之,体现人本主义的民主之治是国家治理现代化的基础要件;(2)科学之治。“善治”可以被看做是国家治理科学化的衡量标准和目标取向。从语义上说,“善治”就是良好的治理。达致“善治”目标的国家治理,是一种达成和服务于某种良好目标模式的现代国家建构过程和方式。“善治”的本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系。实现国家“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程,其基本内容是重构传统政治体制下的公共权力,即治理结构的权力配置必须科学合理、协调高效。具言之,致力于建立适合本国历史、国情、民意、自然条件、地理环境和经济状况的政治法治体制,使之既体现传统政治理想状态,也蕴含现代民主政治的大多数要素,同时达致“效率、稳定、公正、严谨”的科学治理状态。简言之,科学之治意义上的“善治”是国家治理现代化的目标指向;(3)文明之治。文明是标识人类的进步程度的状态。[8]现代化本身就具有丰富的文明内涵和属性。文明、民主、法治及其一体化关系,不仅成为时代发展潮流,而且体现了国家治理体系的制度特征和治理能力的时代精神。“现代国家治理手段的选择不仅要考虑其有效性,而且要考虑其正当性和文明性。[9]与传统国家治理手段所采用的人治、礼治或权势术之治不同,现代国家的文明治理强调制度规范的外在强制和道德规制的内在约束相结合。在精神文明建设中,塑造人的精神信仰,培育人的公民素质,可以为现代政治制度发展提供内源动力。质言之,以“礼法合治”为核心的文明之治是国家治理现代化的重要方面。(4)规范之治。现代国家的治理,要求制度与规范,强调程序与秩序。规范之治以法治化为基本准绳,法治与国家治理、法治建设与国家治理现代化表现了某种内在的联系。现代国家的重要特征是法治国家,现代国家的基本治理方式是规范化意义上的法治。张文显教授在总结“法治是治国基本方略,法治是执政基本方式,运用法治思维和法治方式治国理政”的中国法治经验的基础上,将国家治理的法治化概括为治理体系“法制化”和治理能力“法治化”两个基本面向。[10]进言之,以法治为基本方式的规范之治是国家治理现代化的必由之路。
 
  国家治理的另一向度是法治化。国家治理的现代化,在某种意义上即是国家法治的现代化。这是因为,国家治理与法律运用有着同样的治理方式,法治化不仅是国家治理现代化的核心内容,也是国家治理民主化、科学化、文明化的重要保障。法治的核心和基石作用表现为以下几个方面:(1)民主政治与法治。人民民主与社会主义法治不可分离,民治与法治相结合的政治法治体制是最坚固、最长久、最先进的国家治理体制,是人类社会政治开明、法治文明的制度典范。没有民主之治的法治,会演变成传统统治风格的专制。从人民民主的政治逻辑来看,法治的实质就是体现人民的利益和意志,从而得到人民认可的“规范之治”;反言之,民主必须受制于法治,民主“只有在以‘法的统治’作为先导的价值系统的社会组织获得理性统治状态”。[11]没有法治规制的民主,将是混乱无序的民主。法治为民主之治设置轨道;(2)科学管理与法治。科学之治意义上的“善治”就是良好的治理。“善治”目标的国家治理,是一种达成和服务于某种良好目标模式的现代国家建构过程和方式。“善治”需要“良法”,政治学强调“善治需要优良的制度作保障”,[12]法学则主张“法治是良法之治”。无论是“优良的制度”还是“良法”都是公共理性的产物,具有科学规范的内涵和属性。科学之治实为良法善治,表现为一种配合适当、协调有序的法治理想动态。法治为科学之治提供保障;(3)文明教化与法治。文明教化的基础是人类精神的自律,或者说,道德是人们的法律意识、法治观念和在法律范围内活动的基础。[13]在当前道德评价失范、价值取向紊乱、精神生活不甚理想的状态下,文明教化有必要引入法治的硬约束机制,即通过法治的手段,提高社会组织和社会实践的文明程度和道德水准。在精神文明建设中,法治的动能表现为:“规范——强化”作用,即通过立法手段选择和推动一定道德规范的普及;“监督——保障”作用,即通过法律机制保护文明道德行为;“教育——推动”作用,即运用社会正义、权利本位、契约自由的现代法精神去培育社会主义的义利观,形成健康有序的社会生活规范。法治是文明教化的权力支柱。
 
  总之,国家治理的两个向度,即现代化与法治化是相互关联的:现代化的核心和
基础是法治化,而法治化是一个理性化、文明化的发展过程,其本身也有一个现代化的问题。正如学者所言,在国家治理中,现代化必然法治化,而法治化本身又需要现代化。[14]
 
  二、国家治理能力现代化的制度基础
 
  党的十八届三中全会文件《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,设定全面深化改革的总目标为“改善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,旨在通过经济、政治、文化、社会、生态文明和党的制度建设等六大方面的体制机制改革、法律制度安排,“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”,逐步实现国家治理体系和治理能力的现代化。与此相联系,四中全会文件《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出全面推进依法治国的总目标为“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”,旨在通过“法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系”等五大体系建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理治理能力的法治化。就制度文明建设而言,上述两个重大决定是为姊妹篇。我们可以认为,全面深化改革的途径在于制度建设,制度建设的重心在于法治体系建设,通过上述制度改革和法治建设,最终达到“完善和发展中国特色社会主义制度”的总目标。
 
  世界现代化发展的历史进程表明,实现国家治理现代化,关键在于推进现代化国家制度建设。其中重要的任务是,加强法治建设,为国家治理能力现代化匹配制度条件。国家制度是一个完整的法律规范体系,国家制度建设是一项统筹的法治系统工程。就一般意义而言,制度结构及其法律表现形式可以分为以下三类:
 
  一是以宪政体制为核心的基础制度。基础制度具有长久性、权威性的法治效力。宪法是国家的政治原则宣言和法律制度核心,它规定全面的重大的国家事务和社会事务,是政党、政府、社会组织和全体人民的根本行为准则。宪法还表征了执政者执政的合法性。因此,一个国家的长治久安、主要政党的长期执政,必须依靠宪政基础制度。可以认为,宪法之治在国家治理现代化中具有核心地位,是法治体系建设的首要任务。就中国而言,党领导下管理国家的基础制度体系,是国之根本;而国家治理能力的现代化,是以完善和发展中国特色社会主义制度为最终目的。国家基础制度与国家治理方式的关系,即是政治学所论及的“政道”与“治[15]“政道”相对于政权而言,是一种政治形态和政治体制;“治道”相对于治权而言,涉及到治国方略和手段。我们应把握好国家基础制度与治理方式一体化的关系,推动“政道”与“治道”协同变革的改革总目标,但不能脱离国家基础制度单独地强调治理现代化,更不能偏离国家基础制度的方向去推行治理方式变革。
 
  二是以行政体制、经济体制和社会体制为主体的基本制度。基本制度具有稳定性、全面性的法治特点。现代国家的基本制度安排,主要包括:(1)法治化的行政体制。行政体制是国家治理体制的重要环节,政府是国家治理的主要组织者和实施者。美国思想家潘恩说:“我们不是天使,所以我们需要政府,但政府也不是天使,对待政府的权力需要时时警惕。”[16]应该看到,政府在社会公共生活中是必要的,没有了政府这一制度安排,人类社会可能面临政治秩序崩溃、市场机制失灵、公共事业衰败。但与此同时,要依法规范行政行为,着力解决行政不作为或滥作为的问题。以法治化为目标的行政体制改革,旨在建立法治政府,使政府的各项权力都在法治的轨道上运行,集阳光政府、有限政府、诚信政府、责任政府于一身;(2)市场化的经济体制。经济运行体制与市场运作环境的治理,是现代国家治理的当然内容。市场经济本质上是法治经济,建立健全市场经济法律制度,首先应发挥市场配置资源的决定性作用,其基本规则是“保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争”;同时应规范政府的经济治理行为,其基本规则是“适当调控、有限参与、有效监管”。[17](3)民主化的社会运行体制。一个民主自治的社会领域是法治国家的根基,现代社会治理的一个显著特征就是公民参与。建立健全公民参与国家事务和社会事务管理活动的法律制度,是推进国家治理现代化的重要前提。在法律制度的框架下,公民有序的政治参与和广泛的社会事务管理,是法治国家人民主体地位的具体表现。它不仅意味着主体化的公民对国家治理权力的行使,而且还可以起到制约和监督行政权力的重要作用,这是厘清和构建现代治理体系中国家与社会、政治权力与公民权利关系的重要途径。
 
  三是以规章、行规、习俗为表现形式的具体制度。这些非正式约束的规则,具有适应性、应对性的法治补充功能。诸如市民公约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中具有积极作用:一方面,社会规范是社会治理的重要工具。法治并不是狭义法律之治,它需要多层次、多领域的依法治理。上述社会规范具有贴近基层、贴近群众、贴近生活等特点,是一种社会治理的自治规范,更容易为人们所接受,为人们所自觉遵守;另一方面,社会规范是法律规范的必要补充。发挥社会自治规范在国家法治中的作用,是我国坚持依法治国和以德治国相结合的应有之义。法律不可能面面俱到,社会生活中的很多具体问题,比如行业内部关系、家庭关系、邻里关系等,都需要社会自治规范的补充调整。总而言之,我们必须在法治运行的框架下发挥社会规范的基本功能,在尊重法治思维和法治方式解决社会问题的前提下补充适用上述自治规范。
 
  传统国家向现代化国家转型,必须建构“自我实施式均衡的三个支柱,即制度、行为和信念”。[18]就国家治理说来,制度是“游戏规则”,它提供了人们相互影响和作用的法则、规范、程序的框架;行为是受意识支配而表现出来的制度行为,包括了制度供给、调适、创新、实施等活动;而信念则是按照所确信的观点、原则和理论去行动的个性倾向,它引导并影响制度行为及其后果。在上述治理构成中,法律制度是作用与形塑国家治理能力的基础性要素,它在本原目的上就是为国家治理行为及信念意识提供内容规范和法律保障,换言之,治理能力的现代化需要在法律制度的规范下有序推进。法律制度对治理能力包括行为及信念的影响主要表现在以下几个方面:
 
  首先,凝聚法治价值共信。在社会多元化的条件下,寻求社会共识,可以汇聚改革力量,形成法治建设合力。所谓社会共识,是指社会成员对社会事务大体一致或接近的看法。寻求社会共识,即是强调所有社会成员的共同价值追求。[19]法治国家应有其共信的核心价值理念,这种核心价值理念是对“关键重要性”的确信,意味着这一信念影响着人们“在不同情况下决定什么是好的或有价值的,或者什么应当做”[20]的行为选择。凝聚法治价值共信,是一个法治信仰问题。法治信仰是一切法律中最重要的一种,“这种法律不是铭刻在大理石上,也不是铭刻在铜表上,而是铭刻在公民的内心里,它形成了国家的真正宪法”。[21]在法治国家建设中,需要在全社会建立共同的法律认知取向、法律评价取向、法律权威取向,以普遍的法律信仰即共信的法治核心价值理念构建现代化法治的文化基石。在当下中国,法治共信或者说法律认知,最重要的就是“宪法共识”。“宪法共识是最根本的国家共识”,[22]基于宪法至上的理念、宪治为先的原则等所形成的法治理念是根本性的法治共信,可以说是现代法治国家范围内的民族共识、公民共识和社会共识。以“宪法共识”为核心的法治价值共信,是国家治理能力包括治理形式、治理技术最重要的思想基础。
 
  其次,养成法治思维定式。在现代法治国家,作为公共事务的管理者,必须在法治思维方面有所养成。思维方式是人们的理性认识方式。在哲学认识论上,思维方式作为人脑的“固有属性”或“存在方式”的思维运动,是主体把握客体、通向客体的途径和方法。而就法治思维而言,就是将法治的诸种要求运用于观察、认识、分析、解决问题的思维方式,是一种以法律规范为基准所形成的模式化、程式化的“心理结构”。法治思维与法律信仰同属于精神方面的法治文化要素。相对于法治信仰这一普适性要求而言,法治思维更多是对特定治理主体的意识能力要求,即是将法治观念上升为治理活动的思维习惯和定式。对于国家工作人员而言,法治思维就是“规则思维”、“权利义务思维”、“程序性思维”、“权衡思维”、“建设性思维”。[23]法治思维是一种治国理政的思维方式,不同于传统国家治理下的“统治思维”、“人治思维”、“专制思维”、“群众运动思维”等。法治思维在不同问题和领域的运用,表现为不同层次:关于认识判断层次,是普通社会成员在不同程度应该具备的;关于逻辑思维推理层次,是法律职业人员必须具备的;关于综合决策和制度建构层次则是治理活动的领导者所要求具备的。[24]总之,法治思维方式养成,主要是对特定治理主体的治理能力要求。
 
  再次,形塑法治行为方式。在人们的社会实践活动中,思维方式与行为方式是一个内在和外在的关系。行为方式是受思想支配而表现出来的外部活动,进言之,法治方式就是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。善用法治方式治国理政,就是要坚定法治信仰、弘扬法治精神、秉持法治思维,将法律制度贯穿于经济治理、政治治理、社会治理、文化治理、生态治理等国家治理实践之中,逐步形成法治国家要求的“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的行为模式。善用法治方式的核心问题就是制度运用问题,集中地表现为运用法律创设的规范、机制和程序解决问题、处理纠纷;在法律规定的权限范围内管事、办事和干事。总之,法治方式是现代国家治理的重要行为方式。
 
  最后,指引法治评估的要素构成。运用法治评估办法,描述、衡量和评估法治的运行状况,是现代国家推行治理法治化的有益做法。从我国治理体系和治理能力的改革目标出发,我们可以将法治评估设计为“治理体系指标、治理能力指标、治理效果指标”三大构成。法治评估实现了法治绩效的“有尺可量”,它将庞大繁琐的法律制度规定和运作机制,变成了可以量化并能测定、具有可操作性的指标,其法治测度代表了各种法律规范的“制度约束”;[25]同时,法治评估表现了治理主体的“法治自觉”,它将其欲求达到法治理想的社会效果与法治工程构建之后实际运行的现实条件结合起来,以“建构主义的思维通过国家公权力的力量来设计和推进法治”。[26]我们可以认为,由制度创新和实施所指引的法治评估,是对现代国家治理行为及其效果评价的重要途径。
 
  三、国家治理能力的主体构造及其法治要求
 
  国家治理能力的塑造和提升,涉及到治理主体系统构造、治理主体能力要求和治理能力建设目标等三大问题。
 
  现代治理的本质特性在于治理主体的多元化。[27]传统国家的“统治”范式,严格将法律秩序建构在国家与社会二元分离的基础之上,国家是秩序建构或者说“统治”的唯一主体并对作为客体的社会及其构成社会成员的个人和法人予以规范化调整。这是一种单向度的统治方式。从“国家统治”走向“国家治理”,意味着从国家的“一元之治”向国家与社会的“多元共治”的变革。正是在这个意义上,有学者将国家治理概括为“在一个既定范围内维持秩序运转的所有公共部门、私人部门的正式和非正式的制度安排、组织形态和治理机制,以及它们之间的互动过程”。[28]重构公共治理系统,形成多元治理主体之间的网络治理模式,表现了国家治理的现代化特性。推进中国国家治理现代化,意味着公共权力向市场和社会的开放,是对执政党和政府为唯一管控主体模式的改变,同时蕴意着政府治理、市场治理和社会治理等公共秩序的重构以及多元治理主体体系的形成。在中国,就是要实现“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与”的国家治理机制,形成四者之间良性互动、有机合作基础上网络治理结构。具体而言,我国的国家治理主体包括以下几个方面:一是以全心全意为人民服务为宗旨,致力于民族复兴和国家崛起的政治目标,善于运用法治思维和法治方式治国理政的执政党;二是廉洁高效,兼具可问责性和回应性的法治型、服务型的现代政府;三是具有“协同治理”功能、依法自治能力,以市场主体、社会主体身份存在的社会组织和具有民主品格、法治精神、参政能力、自治能力,并以人民主体地位为依归的现代公民。总之,先进的执政党组织,有效的法治政府,成熟的社会组织和主体化的现代公民,构成了现代国家治理的主体范畴。其中,执政党是国家治理主体的核心力量,中国共产党是中国的执政党,基于中国基本国情和“党建国家”的政治逻辑,中国共产党一直是整合国家治理资源,确保有效治理的轴心力量和领导力量,其政治地位、政治能量和政治现实决定了党在国家治理中的统帅作用和决定性影响;政府是国家治理主体的主干力量。政府作为国家机器运行的主体,在国家治理机构中规模最大、公职人员最多、职权最为广泛、公民与其联系最为普遍和直接。可以认为,政府的民主法治意识、管理水平和行政能力,直接决定国家治理的状况;社会组织和公民大众是国家治理主体的基础力量。在国家治理系统中,公民社会是一个介于个人与国家之间,具有相对自治能力的社会生活领域,其核心组成要素包括社会组织和公民大众。上述主体对公共治理的广泛参与、对社会领域的高度自治,构成了国家现代化治理最深厚的基础和最持久的动力。总之,诸主体共同生成于国家治理体系之中,各自并协调地发挥着治理作用。
 
  治理主体能力即制度能力的核心是法治实践能力。现代国家的治理过程是政府——市场——社会的互动协调的过程,具言之,即是政治行为主体(如政党和政府等)、经济行为主体(如企业、公司等)、社会行为主体(如公民、民间组织、社会团体等),“在各自目标偏好的引导下采取不同的行为策略,进而互动博弈的过程”。[29]诸如执政党、政府机构、社会组织、公民等行为主体,需要按照现代治理的制度规则,平衡相互间的利益关系,规范各自的行为方式。在制度经济学看来,主要是采取制度化的方式来解决治理结构和治理方式问题,即形成一种有效的约束和激励机制,规范或缓解各种机会主义行为,克服个体理性与集体理性的悖论。而就法治理论说来,制度化方式的核心是法治。法治是现代国家治理制度理性化的集中体现。“制度理性化是民族国家成长的动力与关键,是现代国家确立的基本步骤”。[30]
 
  关于国家治理能力构成,学者们有着不同的认识:有的将其概分为制度建构能力、科学发展能力和深化改革能力;或是解析为合法化能力、规范能力、一体化能力、危机响应和管控能力;或是细分为制度形成能力、制度实施能力、制度调适能力、制度学习能力和制度创新能力。[31]上述理论描述了国家治理能力的内容构成,且多是从国家职能角度来说明制度能力要素。从中国现实出发,推进国家治理能力建设,应在不同主体范畴有着不同的现代化构成和法治化要求。下面试分述之。
 
  1.党的执政能力建设
 
  法治的制度理性表现为一种顺应社会进步与发展的制度文明,主张社会公正与防止偏私的制度正义,约束公共权力与界定行为方式的制度规则,在国家治理活动中具有权威统制和有效规制的作用。由此可以认为,实现国家治理的制度理性,关键在于塑造治理主体的制度能力,说到底就是提升治理主体的法治实践能力。
 
  在国家和社会的转型发展过程中,执政党需要一种凝结国民、改造社会,从而实现制度建设现代化的政治组织手段或者说国家治理技术。这种领导方式和执政方式与以往的管控方式不同,它具有现代化内容和法治化要求,这即是习近平总书记所强调的:“必须适应国家现代化总进程,提高科学执政、民主执政、依法执政水平。”[32]党的“执政”和“治国理政”活动,都属于“国家治理”的范畴。[33]法治是党领导人民治理国家的基本方略,依法执政意味着中国共产党执政方式的历史性变革,它是对“要人治不要法治”传统统治方式的彻底扬弃,也是对“在宪法法律范围内活动”一般要求的重大超越,实现党既要严格守法,又领导立法、保证执法和司法的有机统一。以完善和发展中国特色社会主义制度为目标,当下执政党面临着自身先进性建设和执政能力建设两大任务,这即是依规治党和依法执政的问题。依规治党,体现了依法执政理念下党务管理和治理的目标状态,即治党管党的法治化要求;依法执政,表现了法治国家建设背景下党的领导方式、执政方式的基本样态,即治国理政的法治化要求。加强党的执政能力建设,其核心是处理好党的能力建设与法治建设的关系,在此必须秉持以下法治精神和法治原则:(1)权由法定。在我国政治环境和政权架构中,根据宪法授权,中国共产党享有执政党的领导地位。执政党的领导权可以概括地分为政治权力和执政权力。党的领导主要是政治、思想和组织领导,通过制定大政方针,提出立法建议,推荐主要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,坚持依法执政,实现党对国家和社会的领导。党的部分政治权力,例如政治思想和意识形态的领导,主要依靠宣传、说服、示范等政治组织方式来实施,而其他政治权力和执政权力的行使概括为“治国理政”活动,属于“国家治理”的范畴,[34]该类权力具有公共权力即国家权力的基本属性。“权由法定”的原则,不仅表现了中国共产党执政的合宪意义,而且彰显了对于这一领导权一体遵行的法律强制力。但是,“权由法定”的原则针对公共权力具有权源正当、法外无权的本质涵义,即法无授权即禁止,于法无据不可为。因此,“中国共产党不仅必须在宪法和法律的范围内活动”,而且还必须遵守“在没有宪法和法律明文规定的前提下,无权行使公共权力的宪法原则”。[35](2)权依法行。执政党治国理政包括政治权力和执政权力的领导权,要依照宪法和法律的规定行使、运行和实施。“权依法行”的原则有两个基本含义:第一,以法限权。即党的机构和人员作为执政党代表进入和掌控国家权力机关,其以国家名义行使公共权力,应受到宪法和法律的制约和监督;第二,依法用权。即党的机构和人员的领导方式、执政方式应符合现代法治要求,即是按照法治思维和法治方式来治国理政。(3)权责一致。任何组织和个人在公共权力的行使中如果违反法律的规定,应当承担相应的责任。实行“权责一致”的原则,即对党的机构和人员的执政活动建立责任追究制度。建立现代法治的责任追究制度,才称得上是严格意义上的依法执政。党的机构和人员因违反党的法规而受到党纪处分,自不待言;但是,党的机构或主要负责人在现实中存在“法律责任的豁免权”现象,却有悖法治原则。通常认为,党的机构只决定大政方针,不直接行使管理权和执行权,从而形成“党委拍板,政府担责”的问题。根据现代法治原则,党的机构和主要负责人作出与宪法法律相抵触的政策决策。应视同抽象行政行为承担法律责任。[36]这即是说,执政党的外部执政或领导行为应纳入法律调整范围之内,并适用责任追究制度。
 
  2.政府行政能力建设
 
  在传统国家治理模式中,政府本是一个高踞市场和社会之上的公共治理主体。国家治理现代化意味着一系列社会公共机构、市场组织和公民大众开始承担治理职责,政府不再是国家的唯一管理主体,而是与市场、公民社会一起成为国家治理网络的组成部分。在这里,政府能力建设涉及的主要问题是如何对待和行使公共权力、如何与市场和公民社会协调互动的问题。美国著名政治学者塞缪尔·亨廷顿曾指出:“各国之间最重要的政治分野,不在于它们政府的形式,而在于它们政府的有效程度”。[37]这里所说的“政府有效程度”,我们可以理解为政府能力,即是从政府职能的角度,将政府能力或者说政府行政能力解读为行政主体依法行使国家权力,有效完成管理社会公共事务的能力。从现代国家治理的角度来看,政府能力建设意味着作为国家主要治理主体的政府对其治理体制的重构和治理能力的再造。在当下中国政治体制改革的语境下,“政府治理”或曰“政府再造”被称为是国家治理的核心问题和中心任务。所谓“政府再造”就是现代意义上的政府改革,即是在国家与社会、政府与市场、政府与公众、政府与企业等诸多关系层面对政府治理理念、组织结构、运行方式的变革性调整。[38]“政府再造”的目标即是实现政府治理的现代化和法治化,其根本任务在于“深入推进依法行政,加快建立法治政府”。建立法治政府或者说实现政府转型,即是将深化行政体制改革作为提高政府行政能力的根本途径。当前重点要实现从全能政府向有限政府转变,从权力政府向责任政府转变,从管控政府向民本政府转变,从任意政府向守法政府转变。[39]法治政府科学行政、民主行政、依法行政、严格执法的能力,构成了政府行政能力建设的完整内容及其目标取向。现代法治政府的运行,要求公开透明、科学高效、廉洁规范。从其内部而言,表现为坚持民主科学决策、全面推进政务公开、严格规范行政行为;从其外部而言,表现为强化和完善行政执法监督制约机制,包括权力机关制约(如人大监督、司法监督等)和社会力量制约(如人民监督、社会组织监督、新闻监督等)。在国家治理活动中,对于市场和社会而言,政府是一只“看得见的手”。如何克服政治家的有限理性,避免官僚机构效率低下,防范腐败分子的寻租自利,是现代国家治理活动中必须解决的重点问题。总之,约束政府的“掠夺之手”,彰显政府的“扶持之手”,摆脱“政府失灵”和服务市场与社会[40]是政府行政能力建设的关键所在。
 
  3.公民和社会组织的“共治”、“自治”能力建设
 
  公民社会是现代国家的形成的基础。传统国家向现代国家的转型,表现为一个建立在精英基础之上的社会转型为一个建立在公民
大众基础之上的社会。现代国家治理关系和治理机制的重构,其本质是治理方式的民主化重构,公民和社会组织不再简单是公共治理客体,而应成为治理主体即“共治”和“自治”的主体。这在现代国家治理活动中是必要的。“一个丰富的、多样化的群体与组织网络,不仅有助于人们检视政府的活动,还能提供一个使容忍、参与以及公民道德等个人价值得到滋养的环境”。[41]公民与社会组织参与国家治理活动表现在两个方面:一是“协同治理”。在现代社会中,公共政策的制定和执行越来越依赖于国家与社会领域中多元主体之间的双向互动。政府对公共权力的开放,并通过外部参与渠道的制度安排,使得“社会成员成为各种公共物品与服务供给系统的必要组成部分”,“政府能力得以不断维持并扩充”,[42]即实现现代治理的核心特质——“多元共治”;二是“自我统治”。一个平等、自由和协商的社会领域是国家治理的根基所在。公民和社会组织对国家治理活动的参与是国家治理有效性的重要措施,而公民与社会组织自行进行社会治理活动则是国家治理民主化过程的基本表征。社会主体的自我协商、自我约束、自我管理,并将社会治理融入国家治理体系之中,即实行现代治理的制度创新——“社会自治”。上述治理方式,是以宪法法律为规范前提,以法治秩序为目标取向,包括参与、协商、合作、服务、契约、劝告、疏导、自律等,与执法、司法等相结合,共同筑建起新的国家治理的方法系统。
 
  法治社会是建设法治国家的基础性条件。社会成员包括公民和社会组织,无论是“协同治理”还是“自我统治”,只有在以“法的统治”作为主导的价值系统中才能获得“理性统治形态”。[43]在国家治理模式中,法律和其他规则为公民社会的有序运行提供了基本的制度环境。正如有的学者所言,没有政治与法律这一坚固“外壳”的保护,公民社会也会成为利益集团俘获政府的工具,也会成为“恶性社会资本”滋生的“温床”。[44]当下中国,推进依法治理和依法自治必须围绕制度建设和制度能力建设来进行:一是以法律的形式重构现代治理体系和治理关系,明确公民和社会组织“协同治理”在国家治理中的地位和作用,通过宪法法律的有效实施以保障公民和社会组织参与国家治理的权力得以实现;二是发挥社会规范在社会治理中的积极作用,建立制度化、规范化、科学化的社会自治体系,鼓励公民和社会组织依法自治,以自治助益法治;三是提高社会成员的政治参与能力和自我管理能力。对任何一个现代政治体制而言,公民和社会组织构成了政治文明发展的内源动力。因此,塑造具有自治能力的现代社会、培育具有民主品格和法治精神的现代公民及其社会组织,亦是国家治理的现代化构成和法治化目标。
 
 
 
 
【参考文献】:
[1]参见魏治勋:《“善治”视野中的国家治理能力及其现代化》,载《法学论坛》2014年第3期。
[2]李放:《现代国家制度建设:中国国家治理能力现代化的战略选择》,载《新疆师范大学学报》(哲学社会科学版)2014年第4期。
[3]在政治学理论中,政治维度是从政治的特征、形式、体制以及经济、法律、道德等社会现象关系不同层次、视角的阐述;而政治向度则是对上述社会现象关系的发展趋势的观察。
[4]俞可平:《推进国家治理体系和治理能力现代化》,载《前线》2014年第1期。
[5][美]弗朗西斯·福山:《国家构建:21世纪的国家治理与世界秩序》,黄胜强等译,中国社会科学出版社2007年版,第9页。
[6]俞可平:《衡量国家治理体系现代化的基本标准》,载《北京日报》2013年12月9日版。
[7]参见屈茂辉:《中国民法典的基本理念》,载《求索》2002年第5期。
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[10]张文显:《法治与国家治理现代化》,载《中国法学》2014年第4期。
[11][日]佐藤庆幸:《官僚制社会学》,朴玉等译,《生活·读书·新知三联书店》2009年版,第61页。
[12]燕继莱:《现代国家治理与制度建设》,载《中国行政管理》2014年第5期。
[13]吴汉东:《法律的道德化与道德的法律化》,载《法商研究》1998年第2期。
[14]胡建淼:《国家治理的现代化与法治化》,载《行政管理改革》2014年第9期。
[15]参见虞崇胜:《制度建设是国家治理现代化的题中应有之义》,载《福建论坛·人文社会科学版》2014年第2期。
[16]转引自刘海涛等:《宪政的现实主义与理想主义》,载《南昌大学学报(人社版)》2013年第6期。
[17]顾功耘:《经济法治战略思维》,载《法治与经济发展》2014年第5期。
[18]叶本乾:《路径—制度—能力:现代国家建构维度和建构有限国家研究》,载《中共四川省委省级机关党校学报》2014年第2期。
[19]周光辉:《推进国家治理现代化需要寻求和凝聚社会共识》,载《法制与社会发展》2014年第5期。
[20][加拿大]查尔斯·泰勒:《自我的根源:现代认同的形成》,韩震等译,《译林出版社》2001年版,第37页。
[21][法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,北京商务印书馆2003年版,第46页。
[22]秦前红:《中国共产党未来长期执政之基》,载《人民论坛》2013年第15期。
[23]汪永清:《法治思维及其养成》,载《求是》2014年第12期。
[24]参见张立伟:《什么是法治思维和法治方式》,载《学习时报》2014年3月31日版。
[25]钱弘道等:《法治评估及其中国应用》,载《中国社会科学》2012年第4期。
[26]姚建宗:《法治指数设计的思想维度》,载《光明日报》2013年4月9日第11版。
[27]李放:《现代国家制度建设:中国国家治理能力现代化的战略选择》,载《新疆师范大学学报》(哲学社会科学版)2014年第4期。
[28]张慧君、景维民:《国家治理模式构建及应注意的若干问题》,载《社会科学》2009年第10期。
[29]同上注。
[30]唐皇凤:《中国国家治理体系现代化的路径选择》,载《福建论坛(人文社会科学版)》2014年第2期。
[31]参见张贤明:《推进国家治理能力现代化》,载《人民日报》2014年1月5日版;戴花征:《中国国家治理体系与治理能力建设初探》,载《中国行政管理》2014年第1期;魏治勋:《“善治”视野中的国家治理能力及其现代化》,载《法学论坛》2014年第3期。
[32]习近平:《完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化》,载《人民日报》2014年2月18日版。
[33]同上注。
[34]莫纪宏:《国家治理体系和治理能力现代化和法治化》,载《法学杂志》2014年第4期。
[35]周叶中:《“依法执政”考辩》,载《法学杂志》2013年第7期。
[36]黄文艺:《论依法执政基本内涵的更新》,载《法制与社会发展》2014年第5期。
[37][美]S·亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》,王冠华等译,三联书店1989年版,第1页。
[38]参见前注[1],魏治勋文。
[39]马凯将法治政府概括为合法政府、有限政府、规范政府、守法政府和责任政府。参见马凯:《加快建设中国特色社会主义法治政府》,载《求是》2012年第1期。
[40]叶本乾:《路径—制度—能力:现代国家建构维度和建构有限国家研究》,载《中共四川省委省级机关党校学报》2014年第2期。
[41][美]道格拉斯·C·诺斯等:《暴力与社会秩序——诠释有文字记载的人类历史的一个概念性框架》,杭行译,上海格致出版社、上海人民出版社2013年版,第13页。
[42][美]罗伯特·阿格拉诺夫、迈克尔·麦圭尔:《协作性公共管理:地方政府新战略》,李玲玲等译,北京大学出版社2007年版,第4-5页。
[43]前注[11],[日]佐藤庆幸书,第61页。
[44]前注[28],张慧君、景维民文。

来源:《法学评论》2015年第5期

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责任编辑:曹春燕

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