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农民集体土地所有权的权能


发布时间:2015年1月4日 韩松 点击次数:3540

[摘 要]:
土地所有权的性质不具有唯一性,其权能结构与其性质相适应,不能将以私有制为基础的土地所有权的权能结构硬套在我国农民集体土地所有权之上。农民集体土地所有权的公有制基础、集体成员的集体共有权、集体土地的社会保障性、集体土地的资源性等特殊性质,决定了应当在公私兼顾的基础上,从民法上的财产私权性与社会法上的土地社会保障属性以及土地管理法上对社会公共利益的兼顾等多维度完善农民集体土地所有权权能,赋予农民集体土地所有权经济功能实现的权能、社会保障功能实现的权能以及因公共利益使其权能受到限制的利益补救权能,通过多项权能的体系化实现农民集体土地所有权的目的。
[关键词]:
集体土地所有权;权能;集体共有;社会保障;利益补救

    党的十八届三中全会《决定》明确提出要“坚持农村土地的集体所有权,依法维护农民土地承包经营权,发展壮大集体经济”。可见,坚持农村土地的集体所有权一直是党在推进农村改革中毫不动摇的政策。但在理论研究中是否坚持和如何坚持农民集体土地所有权,一直是法学、经济学、政治学、社会学等学科研究的热点。在这些研究中,当论及农民集体土地所有权存在的问题时,莫不以“主体不明、权能不全”大加批评,权能不全似乎是农民集体土地所有权的最大缺陷。为此,人们要么提出私有化的改革方案,要么提出补全权能的完善建议,但最终都未能解决农民集体土地所有权的理论和实践问题。值得反思的是:为什么集体土地所有权的权能不全,判断集体土地所有权的权能是否齐全的标准是什么,集体土地所有权的权能能否齐全,集体土地所有权的权能应当有哪些。本文拟通过对土地所有权性质与权能关系的历史分析和对集体土地所有权性质的多维分析回答这些问题,以期为集体土地所有权权能体系的完善提供理论支持,也从权能角度对是否坚持和如何坚持农民集体土地所有权的问题予以回应。

 

    一、从土地所有权的历史发展认识集体土地所有权权能

 

    所有权的性质与所有权的权能有密切的关系,不同性质的所有权有不同的权能构造。从历史上看,所有权的性质无非有两种:一是社会团体本位的所有权,二是私有个人本位的所有权。社会团体本位的所有权强调所有物为社会团体的全体人共有,共享其利益,排除为团体内的私人所有,限制对所有物的自由处分。私有的个人自由主义的所有权则以个人为所有权主体,确认所有物归属于个人私有,由个人自由处分其物,个人享有利益,排除其他个人或者团体、国家对其所有权的干涉。这两种所有权的差别主要体现在土地所有权上,对于动产所有权则没有这样区分的必要,动产不论为个人还是由集体(团体)享有所有权,都是自由处分的所有权。为了认识农民集体土地所有权的权能的本质,构造完善的权能体系,可对土地所有权权能的历史发展加以考察,从土地所有权发展的历史分析中认识农民集体土地所有权权能的本质。

 

  (一) 罗马法土地所有权的权能

 

  在罗马城邦建立及以后的很长时间里,土地实行氏族的集体所有。氏族土地由部落和库利亚分配,相对于国家所有的共同土地,它属于私有土地。马克思指出:“在这里,公社制度的基础,既在于它的成员是由劳动的土地所有者即拥有小块土地的农民所组成的,也在于拥有小块土地的农民的独立性是由他们作为公社成员的相互关系来维持的,是由确保公有地以满足共同的需要和共同的荣誉等等来维持的。公社成员的身份在这里依旧是占有土地的前提,但作为公社成员,每一个单个的人又是私有者。”[1]但应当注意,“在这里,私有土地的分配,只是组织社会有序生活的手段,而不是形成一种绝对排他使用的权利——这种私有土地的分配,并没有形成真正的私所有权”。[2]在奎里蒂法时期,贵族家庭的“家父除世袭产业外,不享有土地所有权,因为土地不是家族、而是氏族的财产,家族对之除了享有使用权外,不享有别的权利”。[3]到共和国末期,建立起来平民与贵族平等的、个人主义的罗马城邦后,个人所有权才有了形成的条件。“真正的个人所有权在法律上和在社会上都仅仅产生于这一时期:那些原始群体的进程又在古典家庭中重演,并且该家庭的单个成员在财产方面成为独立的主体”,这一演变直到优士丁尼法中最终完成,从此“个人所有权被完全确立并适用于一切关系”。[4]个人土地所有权由此产生。但是,罗马法上并没有关于所有权的定义,更没有关于所有权权能的界定,而是物与权利不分, “确切地讲, 罗马法所有权的概念只是对事实上个人所有权的经验性确认”,[5]“所有权的结果被表述为可以合法地使用、获取孳息、拥有和占有,但这不是科学的定义”。[6]因此,虽然我们可以历史性地将这些描述理解为当时的所有权的权能,但它与近代定义的所有权概念和权能是不同的,与其说是土地所有权的权能,还不如说是当时的土地产权。但可以看出,当时的氏族土地是一种集体所有,实质上是对土地的使用和收益的分配,不以交易为原则发生,所以没有处分权能。个人土地所有权形成后,所有权才具有绝对性、排他性和永续性,所有权的权能包括使用权、收益权和处分权。

 

  (二) 日耳曼法土地所有权的权能

 

  日耳曼社会的土地所有制度与其社会发展阶段相适应,有不同的特点。当其处于牧畜为主、农业次要的经济阶段,“当时的土地制度是氏族共同占有,共同耕种,产品分配给各个家庭,还没有进到家庭单独占有和使用土地,距土地私有制就更远了”。[7]到了氏族社会的末期,氏族制度日益解体,日耳曼民族居有定所,开始从事农业,土地不再由氏族共同占有、使用,而是定期分配给各个家庭单独耕种,产品归家庭私有。“由于定居之结果, 住民均将房屋围以墙垣,以区别村地与宅地,对于后者,户主有其专属的、排他的、支配权,而属于户主私有。……住民对于由村中分配之耕地之个别利用权,当时亦非绝对独立的权利,仅为对宅地之私有权之从权利,而为户主房屋内之支配权之扩张而已。故在实行耕地轮流调换耕作时期,土地属于村民全体总有,村落以住民全体之资格,对土地具有管理处分之权能,住民只以其有之住民资格,对村地有其个别利用之权能而已。当时对土地之所有关系,分为住民总有体之村落之管理处分权能,与团员之村住民之利用权能。而两权能再加以组织的结合,乃形成对土地之所有关系。”[8]此后日耳曼人的氏族逐渐解体,到民族大迁徙前夕,各部族先后按地域组成农村公社,称为马尔克公社。马尔克公社的土地所有制可以说是自由农民(公社社员)的土地占有制。在这种制度下,“分配给各个家庭的土地已经固定下来,不再像塔西陀所记载的那样定期分配,但各家庭只有使用、收益权,而管理权、处分权仍属公社,例如,由于普遍实行‘二圃制’ 或‘三圃制’,每户社员都必须服从公社关于休耕地、现耕地的安排。公社对土地的管理和处分也应在公社民众大会上得到全体社员的同意”。[9]随着时代的进化,“至十五世纪左右,耕地大体皆已成为私有。而不分割地之牧场森林等则仍为村民全体所总有,与个人之私有相对立。自中世纪村民对自己的私有土地,仍不能转让于村民以外之人,纵有之,亦必先经村内全体村民之同意,或继承人及一定的亲族所有之先买权、同意权与挽回权之通过,村之住民死亡如无继承人时,其所有之土地仍须归还其居住之村落,村落对外部并实行封锁等等事实加以推断,均足证明,古代村落对耕地具有所有权的存在”。[10]可见古代日耳曼社会的土地所有权是村落或者公社的集体公有制的土地所有制度,在这一土地所有关系中,村落全体住民集体享有对村落土地的所有权,村落集体享有对土地的管理处分权能,村内集体成员家庭享有对土地的使用、收益权能。村落集体对土地的处分权能也主要是对土地的调整和分配,并不是买卖土地的处分权能。

 

    (三) 欧洲中世纪时期土地分割所有权的权能

 

    随着西罗马帝国的灭亡,欧洲进入中世纪时期。这一时期的特点是来自东方的游牧民族不断入侵和占领罗马统治地区,于是形成了入侵者诸侯保护受到迫害而聚居在城堡周围的平民的社会秩序:诸侯为平民提供保护,平民为诸侯及其军队提供给养。诸侯对其入侵所占领的土地拥有所有权,而将土地的耕种交由臣服于他们的百姓,使百姓拥有对土地的使用权。这样土地权利被一分为二:“法律上的土地权利属于诸侯,他们才是唯一的支配者,但实质上的权利则发展成几个层级。因为诸侯们都有自己的臣属;这些臣属本身亦有自己的陪臣,而陪臣都有自己的下属。就这样一级一级地下降,最下层便是耕种土地的人。”[11]在这样的层级结构中,诸侯的所有权渐渐变成了一种抽象的所有权,他们只能收取封臣的给付,如交付产出、支付租金等。而具体的支配权则逐步落入臣属的手中,这些臣属拥有土地的实质权力。发展到一定阶段,法学家借鉴罗马法上被视为一种他物权的永佃权制度,将土地所有权发展为“一种容许在一物之上存在双重所有权的制度:其一是直接支配或表面支配,即原来属单一所有权人所行使的支配;其二是使用支配或永佃权支配,即土地使用人所行使的支配”。[12]中世纪封建土地所有权是形成封建统治秩序的手段,“土地所有权不是给予个人权利和自由,而是将个人束缚在某个个人或共同体之下;这种所有权主要不是实现社会范围内资源配置和交换,而是在一个共同体内部。因此,所有权分割后仍然不妨碍社会的正常运营,而分割所有又把人们固定在一起。”[13]可见这种双重土地所有权的权能结构重在使用和收益,自由处分的权能缺失或许并不重要。 

 

    (四) 近代资本主义社会土地所有权的权能

 

    近代民法的所有权是个人所有权、私有权。其形成的基础是市民社会经济成为市场经济,市民社会中的每个人成为独立的生产者和所有者,都能自由地进入市场参与交换。18世纪的资产阶级革命废除了土地所有的封建等级特权,摧毁财产权利上的身份束缚,使土地私有化,成为可以自由交易的财产。法国民法典第544条规定:“所有权是对于物有绝对无限制地使用、收益和处分的权利,但法令所禁止的使用不在此限。”第545条规定:“任何人不得被强制出让其所有权;但因公用,且受公正并事前的补偿时,不在此限。”其后的“民法典大都体现了一种非农地化的现代支配制度;又或者说将原有的农地转化为新的工商用地以迎合资本主义竞争环境,但却保持了支配作为一种完全的对物权利的概念。因此,资本主义虽然接受定限物权的存在,但主要还是着重物的所有权绝对这个概念”。[14]在个人自由主义的绝对所有权的概念下,土地被抽象为一般的物,与其他抽象的财产一样都是个人自由支配的财产,土地所有权人对土地可以绝对地支配。土地所有人对土地享有占有、使用、收益、处分等能够完全支配的各项权能。土地所有权人的权利可以上达无限天空, 下及无穷地底,国家一般不加干涉。

 

    (五)20世纪以后资本主义社会土地所有权的权能

 

    进入20世纪以后,随着资本主义的发展,对以个人主义为本位的绝对所有权观念进行了必要的矫正,所有权立法的社会本位思想代替了个人主义的思想,开始强调所有权的社会性。德国魏玛宪法第153条第3款规定:“所有权负有义务,其行使应同时有益于公共福利。”第155条规定:“开拓利用土地为土地所有人对于公共所负有之义务。”法国民法典中关于土地所有人的权利上至天空下至地底的无限延伸的所有权观念,在德国民法典中得到限制。德国民法典第905条规定:“土地所有权人的权利扩及于地面上的空间和地面下的地层。但所有权人不得禁止他人在与所有权人无利害关系的高空和地层中所进行的干涉。”德国基本法第15条规定:“为了达到社会化的目的,土地、自然资源和生产资料可以转化为人类共同财产或集体经济的其他形式。”随着对所有权的社会义务的强调和国家对经济生活的干预,出现了“区分各种类型的所有权分别加以规定的趋势。这种专门的法律法规不再是纯私法的性质,而是公法和私法的融合,而且多体现了国家的意志——运用法律(所有权规范)实现既定的社会目的”。[15]其中最为重要的就是将土地从抽象的财产中分离出来,按照不同的性质和用途分类规范。例如,土地被划分为资源性土地、城市土地和农地,针对其不同的社会功能,赋予其不同的权能。例如,对资源性的土地,由于其蕴藏矿产、水源等资源,因而其不仅是私人财产,而且涉及公共利益,不仅受私法调整,也要受到公法的调整。农地必须用于农业用途,不得转用于其他用途。城市土地的利用必须符合城市规划。现代国家对土地使用的管制愈来愈严厉且复杂,其限制理由包括维护不动产价值、稳定周围环境、同质化区域管理、便捷交通、规范竞争、限制人口密度、增加税基、促进道德、保留农业用地、保护自然环境、保护文化艺术等等,而且在各先进国家普遍实行。[16]可见,西方国家的土地所有权特别是农地所有权,在20世纪初就已经与一般财产所有权的性质与权能相区别,趋向社会化。

 

    (六)小结

 

    通过对土地所有权演变历史的简略分析可以看出,土地所有权经历了集体土地所有权到个人绝对自由的所有权再到个人所有权兼顾社会利益的历史演化。集体所有实质上是对土地的使用和收益,是由分配产生的,不以交易为原则发生,所以没有通过交易进行处分的权能或者处分权能受到限制。只有个人主义的土地所有权才强调个人对土地的自由处分权能。在近代资本主义社会,土地所有权人对土地可以绝对地支配。土地所有人对土地享有占有、使用、收益、处分等能够完全支配的各项权能,土地自由交易,处分权能是土地所有权的核心。在现代民法上,随着所有权社会功能理论的兴起,过度强调所有权个人主义的绝对观念得以矫正,使现代民法由个人主义的本位趋向于兼顾社会本位,土地所有权的权能行使受到限制。可以得出结论,土地所有权的性质不具有唯一性,其权能结构与其性质和一定的社会发展阶段相适应,我们不能用某一种所有权概念和权能结构分析土地所有权,更不能不顾其性质差异,误将一种性质的所有权权能结构套用在不同性质的所有权上。尤其不能将以私有制为基础的土地所有权的权能作为标准,指责我国农民集体土地所有权权能不全,并将其以私有权改造之。

 

    二、集体土地所有权的权能体现集体所有权的本质

 

    (一)集体土地所有权的权能应当体现集体土地所有权的集体私权性质

   

    传统民法中规定的所有权一般都是私有权。集体土地所有权是各个集体的成员集体对属于本集体所有的土地的所有权,它所体现的财产利益是本集体的成员的集体利益,是其集体的独立自我利益,相对于国家利益、其他集体、私人的利益而言,特定集体的利益是该集体的私利。各个集体土地所有权主体都是平等的、独立的民事主体,都有各自独立的经济利益,每个集体所有权的主体所享有的土地所有权应是该集体的“私有权”。即使集体组织之间存在上下级领导或指导关系,也不影响他们之间平等的民事主体地位。例如,乡农民集体与村农民集体以及村民小组集体之间都是平等的民事主体,他们各自所享有的集体土地所有权都是各自集体独立利益的反映,作为各自所有权客体的土地的边界范围是清晰的,不重合的。村民委员会是村农民集体所有权的行使代表,对村民小组有自治领导和指导权,但在所有权关系上是平等的,村农民集体与村民小组农民集体是各自独立的所有权主体。属于村民小组集体所有的土地并不是村农民集体土地所有权的客体;已经属于村农民集体所有的土地,就不再是村民小组集体所有的土地。集体所有权是本集体全体成员共同意志和利益的体现,同集体成员的个人意志和利益有密切联系,不可能脱离集体成员的个人利益而空洞抽象地存在。但集体利益毕竟不同于集体成员的个人利益,集体利益是集体成员个人利益的集合利益,不同于单个集体成员个人的独立利益,集体所有权主体与集体成员作为所有权的主体都是各自独立平等的民事主体,集体所有权应当是区别于集体成员个人所有权的集体“私有权”。集体所有权的“私有权”特点,表明它与其他民事主体的民事权利在本质上是一致的,与民法的个人权利本位的精神是一致的。各个集体所有权主体作为一个“独立”的民事主体,其所有权应受到民法的规定和保护。集体土地所有权的权能要反映和实现集体土地所有权的私法属性,就是要在集体土地所有权的内容法定的基础上,充分实现集体成员对集体土地所有权权能行使的民主参与,实行集体土地所有权的私法自治,保障集体成员集体意志自由和利益的实现,集体能够享有为本集体成员利益占有、使用、收益、管理和保有土地等权能。

 

    (二)集体土地所有权的权能应当体现集体成员的公有利益

    集体土地所有权是集体的私权利,但又不同于一般的私权利。私权利一般是反映私有者个人利益的权利,而集体土地所有权是反映集体公有利益的私权利。集体土地所有权表明集体土地归属于一定的集体,属于本集体的全体成员共同所有,体现着集体成员的共同利益,它区别于集体成员的个人所有权和个人利益。虽说集体所有权主体是由全体成员组成的集体,离不开成员个人,但组成集体的成员个人在参与集体所有权的行使时,并不以孤立的具体个人身份行使,而是以集体化的个人身份行使,集体成员只能为着集体利益参与集体土地所有权的行使,离开了集体就无法享有集体土地所有者的利益。因此集体土地所有权是集体成员公有利益的体现。这种公有利益是就一个具体的集体范围而言的。在一特定的集体内部,集体利益区别于成员的个人利益,是全体成员人人有份但又不具体分割给个人的整体利益,因而是一种公有利益。集体所有权的特性在于集体所有权体现集体公有利益,因此在主体组织形式、客体范围、权能限制等方面都有特殊问题需要回答。比如,众多的集体成员怎样组成集体所有权主体;哪些财产可以成为集体所有权的客体,哪些不能成为集体所有权的客体,特别是农村土地除了已经依法属于国家所有的以外为什么只能属于农民集体所有,而不能为私人所有;集体所有权主体行使所有权的权能应受到哪些限制。民法在对集体所有权作出规定时,除适用所有权的一般通则外,还对这些特殊问题作出了规定。规定的目的有的是维护公共利益,有的也是维护集体利益。但法律对这些特殊问题的规定并不改变集体所有权的私法性质,并不意味着集体所有权与其他所有权有什么不平等,而是为了更好地确保集体所有权与其他所有权的平等,确保集体所有权主体在与各类民事主体平等交往中发展壮大,更好地实现集体利益。

 

    正确认识集体所有权的特质性,并建立符合其特质要求的法律制度,是我国民法的新课题。集体所有权的特殊性主要体现在集体土地所有权上,集体土地所有权的权能就是要实现集体所有权的集体利益目的。不能因为集体所有权要维护集体成员的公有利益,就以私人所有为基础的民法制度上一般没有集体所有权的规定,置集体所有权的现实存在于不顾,将集体所有权排除于民法制度之外。也不能因为将集体所有权纳入民法作为私权规定,强调其与私人所有权的平等保护,就看不到集体所有权要维护集体公有制、实现集体成员的公有利益的特质性,以私人所有权来处理集体所有权的特殊问题,将集体所有权化公为私。当前关于集体所有权问题的许多讨论,都是在回避集体所有权的本质属性的情况下,以私人所有权来评论集体所有权。例如,批评集体所有权主体不明的论者认为,集体所有权的主体是集体,集体不是自然人,不是法人,也不是非法人团体,因而集体不能成为民事主体。[17]实际上,自然人个人只能是私人所有权的主体,集体所有权的主体是本集体的成员集体,具有集合性和抽象性,这是集体所有权的公有性的必然反映。再比如,有观点批评集体所有权不允许集体成员对集体财产有明确的应有份,不允许集体成员处分其应有份,在成员欲退出集体时,不能带走,也不能变卖,因而束缚了成员,没有成员的退出机制。[18]对集体所有权的这种评论完全是以私有权的理念进行的。集体所有权最本质的就是对土地等生产资料不可分割地共同占有,其客体是在集体范围公有化的财产,如果允许集体成员划分应有份额,带走或者转让、继承应有份额,也就是将集体所有权私有化了,集体所有权担当的由集体社会为成员提供基本社会保障的功能也就不能实现。集体土地所有权与集体成员个人的联系只以成员权体现出来,只要具备集体成员资格就可享有集体利益,在集体利益上实现个人利益。因此集体成员以其成员身份为前提,在集体土地所有权上享有的以实现个人利益为目的的权利不可与绝对的私有权相提并论,其应当以不损害集体土地所有权这个基础为限度。在目前的集体所有权研究中存在着把集体成员在集体所有权上享有的个人权利绝对私有化,以至将集体土地所有权的权能弱化到名存实亡的倾向,如承包经营权的永久化、自由转让、继承等主张,完全违背集体土地所有权的本质。

 

    (三) 集体土地所有权的权能体现集体所有权多受公法管理的属性

    公法与私法的划分并不是绝对的“井水不犯河水”,两者相互协调地作用于所要调整的社会关系。集体所有权是公有制的反映,体现集体的公有利益,它不仅关系到现有的集体成员,也关系到未来的或者潜在的集体成员的利益,关系到集体成员对集体公有利益的公平享有,因此,对其管理和行使较之私人财产所有权就多有公法的干预。同时,作为集体所有权主要客体的土地是稀缺的自然资源,与社会的公共利益密切相关,耕地的保护关系到国家的粮食安全和生态环境安全。因此,国家为了保护公共利益也需要对集体所有权的行使作出限制。宪法明确规定农村的土地除了依法属于国家所有的以外,属于农民集体所有,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对集体土地征收或者征用并给予补偿。禁止任何单位和个人以任何方式非法转让土地的所有权,土地使用权也只能依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。土地管理法规定的土地规划制度、耕地保护制度、基本农田保护制度、农地用途转用审批制度、土地征收征用制度等,都对农民集体土地所有权的行使作出了限制。正是因为集体土地所有权是集体公有制的反映,集体土地所有权与公共利益密切相关,所以集体土地所有权虽然也是集体的私权利,但不是一般的私权利,不能完全等同于私人的所有权,而是多受公法的管理和干预,具有受公法管理的属性。法律对农民集体土地所有权的权能规制就是对集体自治自由的保护和限制。

 

    (四) 集体土地所有权的权能体现集体土地所有权的社会法属性

 

    社会法具有公法私法兼顾的属性,被认为是在公私法基础上兴起的第三法域。20世纪在欧洲各国出现的农地法就是作为社会法的一个部门出现的。“农地法是一个兼具公法私法性质,或者像在墨西哥等欧美国家那样,将农地法作为新的法律类型社会法的一个部门法。它强调农地的生产性和社会性,希望通过农地权利安排,不仅达到组织农业生产的目的,而且达到组织和平衡发展农业社会共同体的目的。”[19]西班牙法学家哈尔盖对农地所有权的定义就揭示了农地所有权的社会法属性他指出: “农地所有权是对可耕土地拥有的自治性的支配权,在所有权主体和社会共同体共同受益过程中,起到生产、稳定和发展的社会功能。”[20]我国农民集体土地所有权以土地公有制为基础,更应体现其社会功能属性。集体的利益是本集体成员的集体利益,每个成员个人在集体利益上实现个人利益,都是以承认本集体中其他成员的利益实现为条件的,谁也不得将集体利益完全地转化为自己私人的利益,而排除其他成员利益,因而不是彻底的个人的私权。集体成员作为平等的群体、作为谁也不得剥削谁的群体、作为还必须依赖土地作为其生存保障的弱势群体,其集体所有权注重对其群体权益的保护,通过保护群体的利益以实现群体中个人的利益。它负担着保障集体成员生存和集体福利的重任,其着眼点不是单个的私人而是人的集体,集体的成员不仅仅是具体的现实的个人,而且包括潜在的、未来的成员。这样就将集体所有权由私法中的私权引向了社会法,成为集体的私权,这才是集体所有权最本质的特性。因此,集体土地所有权制度具有明显的社会法属性,集体土地不仅具有财产属性,更具有社会保障的功能。集体土地所有权的权能如何实现集体土地的社会保障功能是值得研究的。集体土地由集体成员集体享有所有权,不得处分,就是为了永久地保有土地,对土地的保有和对处分权的限制是土地所有权社会保障功能在其权能上的体现。

 

    如果认识不到集体土地所有权是集体成员集体的私权利,看不到它对集体成员作为弱势群体的集体保护的社会保障属性,就会以私人所有权作为衡量集体所有权的标准,认为集体所有权主体不明、权能不全,主张对集体所有权进行私有化改造;在对集体土地所有权的征收中,只注重对集体土地的财产属性的补偿,而忽视对集体土地所有权的社会保障功能的补偿。因此,对集体土地所有权的性质应当作全面的认识,它是集体公有制基础上的私权,不可将其混同为私有制为基础的私权,它应当是公私法兼顾的社会法属性的所有权。集体土地所有权的权能要能够全面实现集体土地所有权的私法属性、受公法管理的属性和社会法属性。

 

    三、集体土地所有权多重属性对集体土地所有权权能的决定关系

 

    (一) 集体土地所有权的公有性与集体土地所有权的权能

    

    集体土地所有制不是通过土地的交易产生的,而是通过社会的政治活动,通过土地改革和对土地的社会主义改造活动产生的。土地改革是民主革命任务的完成,而对土地私有制的社会主义改造是社会主义革命任务的完成。这就决定了集体土地所有权的权能要能够使本社区的成员集体保有对集体土地的所有权,并实现集体成员个人的利益,从而达到对革命成果的巩固。因此,与一般所有权比较,集体土地所有权当然应当具有对集体土地占有、使用、收益的权能,但不能拥有对集体土地自由处分的权能。对土地所有权的处分主要是通过交易行为转让土地所有权。私人土地所有权当然可以在不同的主体之间通过交易行为转让,但集体土地所有权则不得转让,如果集体将本集体的土地所有权转让给本集体以外的主体,就会导致本集体成员的集体土地所有权的消灭,集体土地公有制就不复存在了。另外,集体公有制决定了现在的集体成员也不得处分潜在的、未来的集体成员的土地保障利益。可见,如果集体土地所有权具有自由处分权能,就与集体土地的公有制性质相矛盾。处分权能本是决定所有权命运的核心权能,所有权随着处分权能的行使而消灭,是极为正常的事情,但为什么集体土地所有权就不应当允许集体以处分权能的行使令其消灭呢?因为集体土地所有制作为一种集体的、社会的所有制,是为一定的集体范围的人的利益稳定存在的,是社会主义制度的政治历史选择,是集体成员生存保障的根本利益所在。也就是说,它不仅仅是一种财产权利,也是一种政治的社会制度安排,是社会主义制度安排下的财产权利。因此,集体土地的公有性质决定了集体土地所有权不能具有自由处分的权能,或者说其处分权能受到严格限制,对土地所有权的处分以不损害集体土地公有制的存在为前提。自由处分权能是以私有制为基础的所有权的核心权能,决定所有权的命运;而对于以公有制为基础的集体土地所有权而言,其权能的核心则是保持集体成员对集体土地的公有,避免化公为私。于是,农民集体土地所有权之处分权能的欠缺或者受到限制,正是集体土地公有制的内在要求,是集体土地所有权的特征,并不是农民集体土地所有权的缺陷。我国宪法第10条第4款规定:“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”这就明确禁止了农民集体土地所有权主体以买卖等交易方式处分土地所有权,即农民集体不享有对集体土地所有权的自由处分权能。

 

    农民集体土地所有权的公有制要求农民集体保有对土地的集体所有权,法律不仅限制集体的土地所有权的处分权能,而且赋予集体对抗国家、其他集体、私人取得其土地所有权的权利。“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”,一方面禁止农民集体土地所有权主体享有对集体土地所有权的自由处分权能,另一方面也禁止任何组织和个人受让集体土地,使得集体土地所有权主体对土地所有权的自由处分权能没有存在的可能,同时也为集体所有权主体保有其土地所有权,对抗国家、其他集体以及任何组织和个人取得对集体土地的所有权提供了依据。这可以说是集体土地所有权主体的消极权能,即所有权不受剥夺和非法干涉的权能。国家只有为了公共利益的需要才可以对农民集体所有的土地予以征收,除此,集体土地所有权不受非法剥夺。

 

    (二)集体土地所有权的集体共有性与集体土地所有权的权能

 

    集体土地所有权在法律性质上是集体成员直接享有的所有权,是多数人的共同所有权。其共同所有不同于私人的按份共有,也不同于私人的共同共有,而是集体公有制基础上的成员集体共有。这种集体共有性质决定了集体成员对集体土地永远没有应有份的分割请求权。它既不像按份共有,其共有人随时可以请求分割共有物为单独所有,也不像共同共有,在共同共有的基础关系解除时由共有人分割为单独所有。也就是说,集体土地所有权的集体共有性决定了集体土地所有权主体不享有分割集体土地为单独所有的处分权。

 

    作为集体土地所有权主体的集体没有以分割方式处分集体土地所有权的权能,但对于集体土地的占有、使用、收益等利益实现,则享有以民主方式管理的权利,由此决定了集体所有权具有管理权能。权能就是主体依据其享有的权利实施各种外部行为的可能性。主体依据权利实施的行为都属于权能的范畴。理论上对于权利之权能的揭示,其价值就在于使主体明确如何实现对于客体的利益,也使义务主体尊重权利主体为实现其利益所实施的各种权能行为。管理显然是权利主体为实现其利益所采取的行为,当属权能的范畴。只是因为人们一般是从个人所有权认识其权能的,个人对其所有物的管理是自我管理,没有将管理列为权能的必要。但一旦进入共有,管理权能就突显出来,没有管理,共有人的所有权无从实现。集体成员的集体共有要求集体成员对集体所有权的民主管理,而集体成员的自然人多数性,则要求通过一定的组织机制及其代表实现其民主管理。集体所有权的管理权能与成员的民主管理权有联系但明显不同。二者的联系在于集体成员参与集体所有权行使的民主管理是集体所有权管理权能的一个层次或者方面,但不是全部。除了集体成员的民主参与管理外,集体所有权还有管理机构和管理者的管理,例如村集体经济组织或者村民委员会的管理。从其成员权观察,集体成员的民主管理也仅仅是参与的权利、发表意见的权利或者一人一票,不能将此等同于集体所有权的管理权能。集体所有权的管理权能远比此丰富得多。只有在集体所有权管理权能的行使中,才有集体成员的民主参与的权利。因此,集体土地所有权的管理权能就包括集体成员的民主管理和集体组织为实现集体成员的民主管理而进行的执行管理和监督管理。由于集体土地的集体共有要求集体成员在对集体土地不可分割地共同所有的基础上最终实现集体成员的个人利益,因此,如何将集体土地的各种利益实现于集体成员是集体所有权的管理权能行使的核心。没有管理权能,集体成员对于集体土地的利益无从实现。

 

    (三)集体土地所有权的社会保障性与集体土地所有权的权能

 

    集体土地所有权不是单纯的财产权,它是在社会主义制度安排下对集体成员的社会保障权,不是单纯的私法权利,而是公私法兼顾的社会法性质的权利。因此,在权能安排上不能单纯地从私法本位出发规定成员的私人权利,而应当从社会本位、团体本位出发,重点规定集体成员的集体权利。所谓社会法本位,就是从社会公平出发对社会弱势群体给予社会帮助、救济,保障其生存和发展。社会法侧重对社会中弱势群体的集体利益的保障,而不是对特定的私人的个体利益的保障,尽管最终保障利益为个体所享有,但保障的原则是按照公平原则对弱势群体团体中的每个成员的保护,是对集体的保护。所谓集体成员的集体权利,就是每个集体成员对集体土地都平等享有的权利。这里的平等享有是指在对集体土地所有权的行使中集体成员的资格平等。农民作为弱势的社会成员,土地保障是其根本的保障。如果实行土地私有制,就会造成非农社会成员拥有土地,而农民没有土地或者少有土地;一部分农民有土地成为地主,而有的农民没有土地或者少有土地沦为雇农。由此决定了集体所有权的权能必须能够使集体成员平等地享有集体土地的社会保障利益,而不仅仅是一种个人的财产利益。为了使集体成员能够享有集体土地的社会保障利益,就要对集体土地所有权的处分权能作出限制,同时规定成员集体对集体土地的管理、占有、使用、收益以及成员个人在集体所有土地上的受益权能。受益权能就是集体成员从集体所有的土地上实现个人利益的权能。例如,集体成员对集体土地享有承包经营的权利,就是成员对集体土地的受益权,就是对集体成员耕者有其田的基本保障。集体成员对集体土地享有宅基地使用权,也是其受益权能的体现,是保障集体成员居者有其屋的权利。随着集体经济的有效实现,集体成员的受益权还可以表现为享有集体福利保障。只有通过集体所有权保有集体土地,才能为集体成员提供基本的生产资料,提供基本的社会保障。集体土地所有权的享有目的并不是通过市场的交易实现货币价值的最大化,而是通过土地保有不断地实现其使用价值和收益价值,保障集体成员的生存和发展。因此,通过社会的制度安排保护农民集体土地所有权的存续,是农民的根本利益之所在。限制农民集体对本集体土地的自由处分,正是对农民集体的长远利益和根本利益的保护,也是对国家粮食安全和农业生态环境等社会公共利益的保护。允许农民集体自由流转土地并不是农民集体的根本利益和长远利益,可能仅仅是某个农民集体的现有成员的当前利益、一时利益和局部利益。

 

    (四) 集体土地所有权的资源性与集体土地所有权的权能

 

    集体土地所有权的资源性,是指作为集体土地所有权客体的土地不是一般的财产,而是一种自然资源,集体土地所有权是对土地自然资源的所有权。土地是财富之母,是关乎人们衣食来源的生产资料,是人们居有其屋的生活资料,是工业和其他社会事业的基础要素材料,具有极端的重要性。同时土地是不可再生的、有限的、稀缺的自然资源。土地资源作为人类生存的衣食资源和环境要素,决定了国家对土地权利制度的设计要维护每个人利用土地的公平性和可持续发展。为此,我国作为社会主义国家,设计了农村土地必须为农民集体所有的制度,以解决对农民集体成员的生存保障,由此也就决定了集体土地所有权的集体公有性、共有性和社会保障性。但土地资源性关系公共利益,不仅对集体成员而且对社会公共具有重大利益,由此决定了土地所有权的社会化和国家干预。农民集体的土地所有权的权能要受到限制,不仅其处分土地的权能要受到限制,而且其占有、使用、收益的权能也要受到限制。因此,集体土地所有权的权能不全也是由其客体性质决定的。对集体土地所有权的限制,主要由土地管理法规定,关键就是从土地资源保护出发,平衡好集体土地所有权人的利益和社会公共利益。

 

    总之,农村土地的自然资源性和财产性的统一,决定了实行农村土地的农民集体公有制,由农村一定社区的集体成员集体共同享有集体所有权,实现对集体成员的社会保障,同时兼顾土地的社会公共利益。这是决定农民集体土地所有权权能的基础。

 

    四、对农民集体土地所有权权能存在问题的重新认识

 

    对于农民集体土地所有权的权能问题的分析,不能仅仅看权能形式的多少,而要从权能的本质上考虑。权能是权利人实现其利益的意志自由的体现,因此法律赋予集体土地所有权主体的权能就是法律所允许的集体土地所有权主体实现土地利益的自由限度。由此观察,从我国农民集体土地所有权的特殊性质出发,分析我国农民集体土地所有权的权能现状,可以得出如下认识: 

 

    第一,对农民集体土地所有权的处分权能的严格限制以至处分权能缺位并不是农民集体土地所有权的缺陷,而正是农民集体土地所有权的特点。所有权制度因赖以建立的社会政治基本原则的不同而有不同的权能结构。我国农民集体土地所有权建立在土地生产资料社会主义公有制的基础之上,因而其权能结构不同于以私有制为基础的所有权权能结构,其最大的区别在于农民集体土地所有权的处分权能受到严格限制,宪法和土地管理法都禁止土地买卖。而私人所有权以处分权能为核心权能。

 

    第二,对农民集体土地所有权的权能限制是必要的。限制本身不是问题,问题在于是否把握好限制的度和利益平衡。对我国农民集体土地所有权的占有、使用、收益权能给予限制是必要的,这是由土地的资源属性决定的,是维护社会公共利益所必须的。但是有些限制过于绝对,没有体现出应有的灵活性,不利于集体土地所有权的目的实现。例如,农村土地承包法第3条规定:“国家实行农村土地承包经营制度。”物权法第124条规定:“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地,依法实行土地承包经营制度。”依据这样的绝对规定,集体用于农业的土地都要实行承包制,都要由承包农户占有使用,集体占有就不可能,似乎哪个集体的农业土地不实行承包制而由集体占有就违法了。现实农村经济生活中也有一些农民集体实行集体统一经营土地的模式,但其在法律上缺少依据。[21]又如,土地管理法第43条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。”但是在符合土地利用总体规划的前提下,由国家征收后出让建设用地还是由农民集体直接使用或者出让建设用地,都已经与耕地保护没有关系了,为什么不能使用集体土地,而必须由国家将农民集体土地征收为国有土地才能作为建设用地?[22]然而,如果经批准土地被转为建设用地的集体可以获得巨大的土地发展收益或者由国家征收后获得巨额的征地补偿款,就会在该集体与保持土地农业用途的集体之间形成巨大的利益反差,产生利益的不平衡。如果国家为了公共利益征收集体土地而征地补偿标准过低,国家给予农民的征收补偿款与国家将建设用地使用权出让给建设用地者获得的出让金以及受让者的建设用地收入之间也存在着巨大的利益反差。因此,应当予以利益平衡。平衡的办法就是权能的体系化实现,例如在限制农民集体土地使用权能的同时,要使农民集体通过收益权能获得利益的补偿,以平衡利益。[23]

 

    第三,农民集体土地所有权的管理权能不明确、不完善。所有权本质上是所有人依法实现对自己物的利益的意志自由。个人所有权直接按照个人的意志实现其上的利益。两个以上的所有人共有所有权的,则通过各个共有人之间的协力形成共同意志实现共有人的利益。而农民集体土地所有权的主体是本集体成员的集体,具有群体性,多数人的群体如何形成共同意志,并实现集体成员利益,是农民集体土地所有权的权能必须解决的问题。对此,虽然物权法第59条规定了农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有,土地承包方案以及向集体外发包土地、承包地的个别调整、土地补偿费的使用分配、集体出资企业所有权变动以及法律规定的其他事项应当依照法定程序经本集体成员决定,但是在现实的农村生活中,许多集体不召开集体成员会议,而由集体组织的管理者按照自己意志行使所有权的权能,集体成员不能参与集体事务的民主管理,一些集体组织的干部趁机以权谋私,损害集体利益。因此,在集体所有权的权能行使中如何体现集体成员的意志,是集体所有权权能的行使所要解决的重要问题,需要从健全集体土地所有权的管理权能的实现机制和保障集体成员的民主管理权两个方面对集体所有权制度加以完善。

 

    第四,集体成员的受益权能不明确。集体土地所有权的最终目的是实现集体成员的社会保障利益。集体所有权的权能要能够使集体成员从集体土地及其收益中享受社会保障利益,包括集体提供的基本社会保障和集体福利。因此应当赋予集体所有权使集体成员对体土地受益的权能。明确这一权能的意义在于集体能够把利益实现于集体成员,例如能够为集体成员发包承包地、为没有承包地的成员调整承包地。我国法律虽然规定了集体成员的一些受益权利,例如对集体土地的承包经营权、对集体土地申请取得宅基地的权利等,但是并没有从集体所有权的权能角度对集体成员的受益权作类型化规定。成员受益权既是成员的权利,也是集体所有权的权能,是一个问题的两个方面。如果集体所有权没有使成员受益的权能,不向成员分配利益,集体成员在集体所有权上的利益目的就不能实现。集体土地所有权最终要实现集体成员的利益。集体成员作为集体土地所有权主体的构成分子,平等地从集体土地所有权享受利益,无论共享利益还是分享利益,都是集体土地所有权权能行使的一个层次。集体成员集体行使受益权能的结果使每个集体成员从集体土地所有权实现个人利益,例如对集体公共物品的享用、对集体分配利益取得个人的所有权等,从这一意义上,集体成员的受益权是集体成员的成员权。但不能因此否认集体成员的受益权是集体所有的权能,必须辩证地认识二者的关系。从集体所有权上享受利益是集体成员的成员权。集体所有权为了实现这一目的就要有相应的手段(权能),否则成员权就无法实现。只讲成员权,不讲集体所有权有使集体成员受益的权能,成员权就缺少了实现的基础。集体使集体成员受益、向集体成员分配利益,集体成员享受利益时其成员受益权得以实现, 集体所有权的目的也就得以实现。

 

    第五,农民集体土地所有权的消极权能弱化。所有权的消极权能就是所有权人能够排除其他任何人对所有权非法干涉的权能。它不需要所有权人积极行使,只要义务主体不干涉,其权能就能实现。对集体土地所有权的消极权能应当从两个方面考虑,一是一般所有权都具有的排除他人干涉的权利,二是农民集体对土地的保有权。这两个方面都比较弱化。一方面,农民集体由于其群体性特点不能有效地排除他人对集体土地所有权的侵害,特别是公权力对集体土地所有权的侵害;另一方面,对集体土地保有权没有明确的规定。农民集体土地所有权的最终目的是实现集体成员的社会保障利益。限制或者不赋予集体土地所有权的处分权能就是为了农民集体能够保有土地,实现集体土地对本集体成员的社会保障功能。虽然我国在宪法上限制了集体土地所有权的交易,但在民法上把农民集体土地所有权作为一般的财产所有权对待,且没有在社会法层面明确规定农地的社会保障功能以及集体土地所有权的社会保障权能。集体土地所有权的社会保障权能就是集体保有集体土地实现集体成员社会保障利益的权能。集体土地被征收或者以其他方式消灭的,必须为集体成员建立其他社会保障措施;未建立社会保障措施者,不得剥夺集体土地所有权。现实中存在非法流转农民集体土地,征收农民集体土地时对集体补偿过低,导致大量失地农民失去土地社会保障的问题。从农民集体土地所有权的社会保障性来认识,法律对土地保有权没有明确规定应当是农民集体土地所有权权能制度的一个缺陷。

 

    第六,对集体土地所有权的权能实现的保障和对集体土地所有权权能限制的管理呈现双向弱化的态势。法律规定了集体土地所有权的权能,但在一些集体,土地所有权的权能难以实现,法律没有保障措施。例如,集体土地所有权行使中的重大事项应当经过集体成员大会民主决定,这是集体土地所有权管理权能的重要方面,但是现实生活中大量存在集体不召开集体成员会议即处置集体土地的事例,使得集体土地所有权的民主管理权能不能实现,并且在法律上也缺少保障其实现的具体制度。再如,对于集体所有的土地,只有国家为了公共利益用途,依照法定的权限和程序,并给予农民集体足额补偿和安置才能征收;由此,非出于公共利益用途、非依法定权限和程序、没有给予农民集体足额补偿的土地征收,农民集体有权对抗之,这是农民集体土地所有权的消极权能。但是,在现实生活中,非出于公共利益用途的违法土地征收事件大量存在,农民集体土地所有权的主体根本对抗不了,法律上也没有保障农民集体土地所有权权能实现的手段。另一方面,法律对集体土地所有权的权能作出了限制,主要是为了执行严格的耕地保护制度,但是现实生活中集体所有权主体违法行使集体土地所有权的问题也是十分严重的,政府管理并没有采取严格的执法措施确保对集体土地所有权权能限制的法律规定的实施,使得对集体土地所有权权能限制的法律规定流于形式。例如,集体不得未经审批将土地用于建设,但是大量存在集体擅自将土地用于商品房开发的情况,“小产权房”开发在全国已经形成蔓延之势。这就表现出对集体土地所有权权能限制的管理弱化,呈现出国家强征农民集体土地、集体土地所有权权能实现弱化和农民集体违法行使权能、国家对集体土地所有权权能限制管理弱化的双重态势。这一问题的存在,也与对农民集体土地所有权的性质认识不清有关。由于不能正确认识农民集体土地所有权的性质,就不能从社会公共利益和集体所有者利益公私兼顾的思路,对农民集体土地所有权处理好权能赋权与维权和限权与管理的关系。

 

    五、农民集体土地所有权权能的体系化实现

 

    特定的农民集体对于归属于本集体的土地依法独立享有所有权,通过集体所有权权能的行使实现其财产利益,此即集体土地所有权的经济功能。这就要求落实集体土地所有权的私权性质,赋予集体土地所有权充分的实现其经济功能的权能。同时,集体土地担负着为本集体成员提供社会保障的功能,其社会法属性决定了农民集体土地所有权作为所有权的一个类型所具有的特殊性。这里的特殊性与所有权的平等性并不矛盾,因为这里的特殊并非特权,而是特征、特点。其特征就体现在其主体是农村一定社区结为集体的农民群体,是以群体为本位对其主体给予社会保障的。在民法上一个特定的农民集体就是一个所有权的单元主体,由集体享有一个土地所有权。而从社会法本位和理念看,本集体内的每个成员都平等地享有集体土地的保障,即集体社会为集体成员公平提供社会保障,这就实现了集体土地所有权主体与集体土地社会保障对象的统一。这也是笔者主张集体土地所有权为集体成员集体共有权的一个理由。集体土地对集体成员的社会保障功能是以土地的自然资源功能和财产功能为基础的,而集体土地的自然资源功能和财产功能也就是集体土地所有权的经济功能。集体土地的经济功能要靠集体土地所有权中实现经济功能的权能来实现。因此,集体土地的经济功能的实现与集体土地所有权社会保障功能的实现具有内在的关联性。但是经济功能只是为保障功能的实现提供了条件,其本身并不直接实现对集体成员的社会保障,有时可能还会出现集体土地的经济功能与社会保障功能的矛盾。因此,集体土地所有权的利益实现必须由经济权能和社会保障权能综合实现。例如,集体对本集体土地的占有、使用、收益等权能就是实现集体土地所有权经济功能的权能,而这些权能只有在管理权能的管理下才能发挥作用。而经济权能如何实现社会保障的功能,需由管理权能的分配权能实现。一般有三种情况:一是经由管理权能将集体土地所有权的占有、使用、收益权能分配于集体成员,集体成员由此获得社会保障。例如,通过土地承包经营权的发包,由集体成员取得对本集体土地的承包经营权。另一种是由集体管理集体土地的占有、使用、收益,将取得的经济利益分配于集体成员,集体成员也就实现了社会保障利益。还有一种情况是集体土地被征收后社会保障利益的补偿和分配。因此,配置好集体土地所有权经济功能实现的权能与社会保障功能实现的权能,才能实现集体土地所有权的目的。

 

    一般情况下,集体土地所有权的经济功能的实现与社会保障功能的实现是一致的,实现经济功能也就实现了对集体成员的社会保障。但是,集体土地所有权的经济功能与社会保障功能也有不一致的情况。这是因为集体土地的经济功能追求经济利益即财产利益的最大化,而社会保障功能追求对集体成员保障的合理需要性、长期性和公平性。例如,单从经济利益的最大化考虑,现有集体成员决定将集体土地处分变卖,每人能够分得十几万甚或几十万的卖地款,实现经济利益的最大化。但是,从集体土地的社会保障利益考虑,失去了土地,农民集体成员就会失去从事农业生产的基本生产资料,也就失去了土地的社会保障,当其分得的土地补偿款花费殆尽的时候就陷入了生活的困境。现有的集体成员卖地分款实现其经济利益,剥夺了未来集体成员的土地社保利益。土地的社会保障功能首要的是通过土地的自然资源效用为集体成员解决其生存资料问题,这是土地保障的合理需要性的体现。其合理需要并不是分多少款,而是对土地需要的满足。因此,只要社区集体存在,集体成员要依赖社区土地生存和发展,就要长期保有集体土地,这是土地保障功能的长期性问题。土地的社会保障利益是成员的集体利益和集体权利,是由集体中的每个成员公平享有的,部分成员不得剥夺另一部分成员的利益。例如,多数成员不得决定剥夺个别成员的土地保障利益,现有成员也不得处分未来成员的保障利益。当集体土地的社保功能与集体土地所有权实现的经济功能、眼前利益发生冲突的时候,就需要通过公法干预实现。因此,就要由公法性质的法律条款对集体土地所有权的社会保障权能作出规定,并对集体土地所有权的经济权能强化充实或者限制,以保障集体土地所有权的社会保障利益的实现。

 

    集体土地所有权既具有民法属性,也具有社会法的属性,不是纯粹的民事私权利,而是具有社会保障属性的权利,决定了须依据社会法对集体土地所有权加以调整,以实现集体土地所有权的经济利益和社会保障利益。这些都是从集体土地所有权所要实现的所有者的集体利益考虑的。另一方面,集体土地的自然资源属性决定了集体土地关涉公共利益,集体土地所有权的权能行使不得妨害社会公共利益。为了保护社会公共利益,就必须对集体土地所有权的权能作出限制。这是从宪法和行政法层面的限制,不同于社会法。社会法保障的仍然是社会弱势群体的集体利益,而不是社会的公共利益。为了社会公共利益牺牲特定的农民集体的利益,必然是不公平的。为了平衡特定集体的利益和社会利益,当公法对农民集体土地所有权权能的限制使特定的农民集体利益不能实现或者受到损失的,就应当通过补救性权能的赋予补救其利益的实现。例如,国家为了公共利益的需要,依照法定程序和权限征收特定农民集体的土地,就强制性地剥夺了该集体对土地的保有权,不仅该集体失去了土地财产利益,而且集体成员失去了社会保障利益。应当赋予农民集体所有权主体财产利益补偿和社会保障利益补偿的权能,通过补偿权能的行使,以足额的财产补偿和社会保障利益补偿实现集体成员的财产利益和社会保障利益。又例如,为了公共利益的国家粮食安全,必须保护耕地,限制农民集体土地非农化使用,农民集体就会失去集体土地非农化使用的级差地租收益。土地被规划为非农化使用的农民集体会因土地用途的变更获得巨大收益而暴富,而为国家粮食安全保护耕地的农民集体就相对贫穷。为了公平,当进行利益平衡,赋予农民集体土地发展权能,使其因土地使用权能受限制失去的利益通过发展权能实现。例如,通过耕地保护补偿机制对保护耕地的农民集体给予利益补偿,就是这样的制度。这样,农民集体因土地所有权的某一权能受限制而失去的利益通过另一权能得以实现,体现了集体土地所有权权能的体系化实现。

 

    结语

 

    在分析我国农民集体土地所有权的权能问题时,要从我国农民集体所有权的性质出发,认识集体土地所有权权能的本质,不能将西方国家的以私有制为基础的土地所有权的权能结构硬套在我国农民集体土地所有权上。应当从我国农民集体土地所有权的公有制基础、集体成员的集体共有权、集体土地社会保障性、集体土地资源性等特殊性质来认识农民集体土地所有权的权能,重新构造农民集体土地所有权的权能体系。对于农民集体土地所有权问题的认识和解决,不宜单纯地强调其私权性,强调向私权的回归,而应当在公私兼顾的基础上,从民法上的财产私权性与社会法上的土地社会保障属性以及土地管理法上对社会公共利益的兼顾等多维度,完善农民集体土地所有权权能,赋予农民集体土地所有权经济功能实现的权能、社会保障功能实现的权能以及因公共利益使其权能受到限制的利益补救权能,通过多项权能的体系化实现农民集体土地所有权的目的。这样才能全面充分地体现出农民集体土地所有权的制度价值。片面地以“主体不明、权能不全”对集体土地所有权加以否定,或者在权能上做虚集体所有权,私化、强化承包经营权,使集体土地所有权名存实亡,都是不可取的。

 

 

 

 

 

【参考文献】:

[1]《马克思恩格斯全集》第46卷上,人民出版社1979年版,第476页。

[2]高富平:《土地使用权和用益物权——我国不动产物权体系研究》,法律出版社2001年版,第320页。

[3]徐国栋:《罗马法与现代意识形态》,北京大学出版社2008年版,第77页。

[4][意]彼德罗·彭梵得:《罗马法教科书》,黄风译,中国政法大学出版社1992年版,第197页。

[5]王利明主编:《物权法专题研究》上册,吉林人民出版社2002年版,第189页。

[6][意]桑德罗·斯巴尼奇编:《物与物权》,范怀俊译,中国政法大学出版社1993年版,第2页。

[7]由嵘:《日耳曼法简介》,法律出版社1987年版,第49页。

[8][日]石田文次郎:《土地总有史论》,印斗如译,“中国地政研究所” 台湾土地银行研究处印行,1981年再版,第24页。

[9]前引[7],由嵘书,第50页。

[10]前引[8],石田文次郎书,第25页。

[11][葡]马光华:《物权支配制度的发展》,唐晓晴译,蔡耀忠主编:《中国房地产法研究》第2卷,法律出版社2003年版,第186页。

[12]同上书,第189页。

[13]前引[2],高富平书,第328页。

[14]前引[11],马光华文,第196页。

[15]前引[2],高富平书,第337页。

[16]参见谢哲胜:《土地使用管制法律之研究》,《国立中正大学法学期刊》1990年第5期,第97页以下

[17]参见孙宪忠:《论物权法》,法律出版社2001年版,第492页。

[18]参见韩俊:《土地农民集体所有应界定为按份共有制》,《政策瞭望》2003年第12期,第37页。

[19]前引[2],高富平书,第348页。

[20]转引自上引高富平书,第350页。

[21]党的十八届三中全会《决定》已经提出,坚持家庭经营在农业中的基础地位,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式的创新。这为集体对土地的占有经营提供了依据。

[22]党的十八届三中全会《决定》已经提出,建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市,同权同价。

[23]党的十八届三中全会《决定》已经提出,缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。并且提出要保障农民公平分享土地增值收益,健全农业支持保护体系,改革农业补贴制度,完善粮食主产区利益补偿机制。

 

来源:《法学研究》2014年第6期

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