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我国非营利组织统一立法的实证调研


发布时间:2014年12月13日 伍治良 点击次数:4349

[摘 要]:
对非营利组织功能、性质、内涵、外延、分类、财产归属、运行、监管、政府支持等问题的问卷调查结果显示,我国非营利组织制度供给严重滞后于社会建设需要。建议我国未来采取非营利组织统一立法模式,明确非营利组织的社会治理功能,将非营利性和非政府性界定为非营利组织的根本性质及非营利组织外延的判定标准,将非营利组织分为法人型与非法人型、人合型与财合型、公益型与互益型,厘清法人型与非法人型非营利组织、公益型与互益型社会团体的财产归属差异,区分社会团体与捐助团体的治理结构,构建非营利组织的政府监管、社会监督与行业自律机制,强化非营利组织的税收优惠及政府购买公共服务等政府支持制度。
[关键词]:
非营利组织 性质 财产归属 治理结构 监管 立法模式

    随着社会文明的发展进步,社会结构分化为政治、市场、社会、文化与环境等领域,社会建设日益重要,而社会组织正是社会建设的主体力量。当前,我国改革已步人攻坚期和深水区,易发和突发的诸多社会矛盾难以及时消解的重要原因之一就是我国的社会建设滞后于社会发展的步伐,社会组织制度[1]管控色彩较浓以及社会组织培育制度供给不足抑制了非营利组织的发育成长,导致社会组织活力不够。“社会组织”乃我国官方政策用语,涵盖基金会、社会团体及民办非企业单位,其对应的法律语词为“非营利组织”。[2]作为公民、法人或其他组织设立的非营利性、非政府性的组织,建立健全充分发挥非营利组织社会功能的法律制度是激发社会组织活力的关键。党的十八大报告及十二届全国人大一次会议表决通过的《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》提出建立政社分开、权责明晰、依法自治的现代社会组织体制,(中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调激发社会组织活力,《国务院办公厅关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》(国办发[2013]22号)提出2017年基本形成现代社会组织体制,体现了我国加强社会组织制度建设的顶层政策导向。因此,建立科学合理的非营利组织法律制度迫在眉睫。
 
    近年来,我国学界及实务界多主张对非营利组织采统一立法模式,放弃小修小补的改良模式,但一直缺乏系统实证调研数据的支持。有鉴于此,本文特选取26个非营利组织作为调查样本,[3]且这些调查对象保证了实证调研数据的普遍性和代表性。首先,调查对象覆盖非营利组织的主要类型,其中社会团体占38.64% ,民办非企业单位、民间组织、自发的兼职社会青年发起的民间组织占46.15%,民办学校和基金会分别占11.54%和3.84% (详见表1)。其次,调查对象所涉地域代表性强,26个非营利组织遍及北京、湖北、广东、四川、重庆、宁夏、河南、江苏等8个省、市、自治区,涵盖我国东部、中部、西部、南部、北部地区及经济发达与欠发达地区。本次问卷调查共发放问卷26份,收回有效问卷26份。调查问卷内容分为7个部分,设计了75个调查问题,调查内容主要包括非营利组织的基本信息、功能及性质、分类、财产归属、运行、外部监管与政府支持,涵盖了非营利组织设立至终止的全过程,覆盖了非营利组织运行的诸环节。这些调研有助于我们全面了解非营利组织的发展现状,分析存在的问题,为统一立法提供实证支持。

 
    一、非营利组织的功能及性质
 
    被调查的26家非营利组织的活动领域涵盖行业服务、社区服务、社会救助、就业服务、民办教育、职业教育、体育健身娱乐、环境保护、防灾救灾、社工服务、心理咨询、文化艺术、康复医疗、调查研究、政策咨询、法律服务、志愿服务、国际交流等。在被问及“您认为非营利组织的基本功能是什么?”问题时,92. 31% ,84. 62% ,76. 92%的被调查者分别回答“弥补政府提供公共服务的不足”、“动员社会资源”、“加强社会自我治理”是非营利组织的功能,只有46.15%的被调查者回答“架构政府与社会沟通的桥梁”属非营利组织的功能(详见表2)。

 
    在被调查的26家非营利组织中,由自然人创办的有12个,占46. 15%,政府有关部门发起及企业与政府部门共同发起的有7个,占26.92%,企业创办的有3个,占11.54% (详见表3);其活动资金主要来源于政府(包括直接拨款、委托项目购买服务等)、国内非营利组织、组织成员内部募集、企业赞助、社会公众捐赠、会费或服务收费及组织开展的业务活动收人,分别占总数的比例为65. 38% ,26. 92%、11.54% ,34.62% ,30.77%、19. 23% ,38.46% (详见表4);在法定代表人的来源分布中,来自企业的占15.38%,来自事业单位的占11.54%,来自其他社会组织的占19.23%,来自个人的占34.62%,来自退休人员的占7.69% (详见表5)。

 
    在被问及“您清楚什么是非营利组织吗?”问题时,80.77%的被调査者表示“清楚”,19.23%的被调査者表示“知道一些”(详见表6)。在被问及“您认为我国法律应将您所在组织名称定性为以下哪种称谓更为合理?”这一问题时,38.46%的被调査者表示应称为“非营利组织”,34.62%的被调査者表示应称为“社会组织”,19.23%的被调査者表示应称为“非政府组织”,11.54%的被调查者表示应称为“民间组织”。在被问及“您认为非营利组织的根本性质是什么?”问题时,赞同“组织独立运作,不受政府干预”(即非营利组织的自治性)的占69.23%,赞同“组织财产及利润不得分配给组织成员或出资”(即非营利组织的非营利性)的占61.54%,赞同“不是由国家设立的”(即非营利组织的非政府性)占57.69%,赞同“不以组建政党为目的”(即非政治性)的占50% ,赞同“非宗教性”的占23.08% (详见表7)。

    在被问及“我国《民办教育促进法》将民办学校定性为非营利组织,同时允许其取得一定的合理回报,您认为此类民办学校是否属于非营利组织?”问题时,46%的被调查者回答“是” ,54%的被调查者则回答“不是”。在被问及“您认为哪些组织是非营利组织范围?”问题时,57. 69%的被调査者认为参加人民政协的八大人民团体是非营利组织,42. 31%的被调查者则回答不是;57. 69%的被调查者认为由国家设立、经费由财政提供且纳人参照公务员管理的组织属非营利组织,34.62%的被调查者则回答不是;肯定与否定宗教组织属非营利组织的被调査者各占50% ;42.31% ,46.15% ,61. 54%的被调查者分别认为村委会、居委会、小区业主委员会是非营利组织,否定的比例分别为57. 69%、53. 85%、38.46% ;65. 38%的被调查者认为大学设立的学生社团及研究机构是非营利组织,34. 62%的被调查者则表示不是;38.46%的被调查者认为群众兴趣性互益性组织开展活动,事先须经登记许可或备案,61. 54%的被调査者则认为无须事先登记许可或备案;53. 85%的被调查者认为未经登记或备案的群众兴趣性互益性组织是非营利组织,46.15%的被调查者则表示不是(详见表8)。

    上述数据表明:第一,对非营利组织的社会功能缺乏全面认知。非营利组织对自身功能的全面认知是其功能充分发挥的必备前提。调查结果显示,尽管被调査的26家非营利组织活动领域广泛,几乎遍及非营利组织所有的功能范围,被调查者亦充分认识到非营利组织动员社会资源、补充提供公共服务及促进社会自我调节之功能,但对其“架构政府与社会沟通的桥梁”之功能认知不足,只占46.15%。这在一定程度上反映出我国当前社会对非营利组织社会功能缺乏全面认识,忽视非营利组织之缓冲政府与民众间冲突、有效预防和化解社会矛盾的功能,尤其是非营利组织不了解其媒介政社互动功能,难以自觉发挥其反映民众诉求和反馈政府意见的促进政社良性互动功能,导致民众直接绕开非营利组织寻求上访救济,致使涉法、涉诉上访居高不下,突发、易发的社会矛盾难以及时消解。第二,对非营利组织的基本性质缺乏清晰认知。非营利组织的基本功能决定其非营利性、非政府性、非政治性、自治性、组织性和私法主体性,非营利性和非政府性乃是其基本性质。首先,非营利组织区别于营利性组织的根本特征是其非营利性,即非营利组织不以营利为目的且收入和利润不得分配给其成员或出资人。基于非营利性组织从事公益事业的特点,国家往往给予其所得税免除及公益捐赠税前抵扣等税收优惠来促进非营利组织的发展。依据我国《民办教育促进法》及相关法律规定,民办学校可登记为非营利组织并享受公益性非营利组织的税收优惠待遇,民办学校出资人可以取得合理回报的规定明显违背非营利组织非营利性之属性,背离了公益性非营利组织的公益性宗旨。调查显示,六成多的被调查者不仅认识到非营利性系非营利组织的基本性质,且认为《民办教育促进法》规定的出资人可以取得合理回报的民办学校不属非营利组织,这表明非营利组织的非营利性特征已大体上被社会所接受,但仍有近四成的被调査者认为非营利性并非是非营利组织的基本性质,即非营利组织的收入和利润可以分配给其成员或出资人,这表明非营利组织的非营利性特征未被社会清晰认知。其次,非营利组织的设立初衷旨在弥补政府失灵的缺陷,非营利组织与政府组织在社会建设中的基本功能及运行规则不同,非政府性乃非营利组织的另一基本性质。调査结果显示,在26个被调查对象中,有7家是由政府有关部门发起以及企业与政府部门共同发起设立的,占26. 92% ,有17家的活动资金来源于政府,有3家法定代表人来自事业单位。有三四成被调查者亦认为政府性、非自治的组织也是非营利组织。这表明我国非营利组织对政府的依附性较强,非政府性不足,非营利组织的非政府性特征未被社会清晰认知,这在一定程度上阻碍了非营利组织的发育成长和制度健全。第三,企业和社会团体创办的非营利组织比例偏低。公民通过自主行使各项权利,民主表达诉求,参与社会公共事务,推进社会发展进程,而非营利组织是公民通过结社自由实现自身非物质性需求的组织形式。但公民个人能力及财力毕竟有限,创办的非营利组织往往难以充分调动社会资源,因而发展空间受限,难以与企业和社会团体创办的非营利组织相比,所以企业和社会团体应成为非营利组织创办的主力军。调查数据显示,在被调查的26家非营利组织中,自然人创办的有12家,占46.15%,企业和社会团体创办的仅为6家,占23.08%。这表明自然人成为非营利组织创办者的主流,公民民主意识和社会公共意识较强,但企业和社会团体创办非营利组织的动力不足,比例偏低。第四,对非营利组织的民法治理缺乏足够认知。我国官方政策层面对非营利性组织曾使用过“非政府组织”、“民间组织”、“社会组织”等语词,但这些语词并非法律语言,无法融入民事主体体系。组织称谓的选择事关非营利组织纳人民事主体体系的立法技术设计,我国现行民法及域外一些大陆法系民法均将民事主体体系中的组织体划分为营利组织与非营利组织。尽管38.46%的被调査者认为应称为“非营利组织”,但还有34. 62% ,19.23% ,11.54%的被调査者分别认为应称为“社会组织”、“非政府组织”和“民间组织”。这表明大多数被调查者并不完全了解民法调整非营利组织的功能,因而对我国民事主体类型化体系中的营利组织与非营利组织之组织体类型化体系缺乏了解,这可能与我国目前调整非营利组织的基本法主要为国务院颁布的三部行政法规(即《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》)而非《民法通则》有关。第五,对非营利组织的外延范围缺乏准确认知。不少被调査者对非营利组织外延范围的认识较为模糊,原因在于对非营利组织的非政府性认识错误。小部分被调查者将参加人民政协的八大人民团体、由国家设立且经费由财政提供并纳人参照公务员管理的各级法学会与计生协会等组织纳人非营利组织范围,系不当扩大了非营利组织的外延范围,将国家设立的以公共服务为目的的这些公法人纳人非营利组织范围,实质上否定了非营利组织的非政府性特征;大部分被调査者否定村委会和居委会之非政府性特征,进而将其排除在非营利组织范围之外;半数意见认为宗教组织不应纳入非营利组织范围,这均表明不少被调查者对非营利组织的非政府性理解缺乏合理认识。第六,对无权利能力团体地位缺乏基本认知。无权利能力团体是指不具有民事主体资格但可以依法开展活动的组织,德国、日本、意大利、法国、荷兰、瑞士、韩国及我国台湾地区等民法均对其作了规定,但我国民法未予规定,且将其作为非法组织对待。从鼓励公民结社与维护社会稳定之利益平衡角度考量,我国应允许无害于社会公共利益的非政治性组织无须登记或备案即可开展活动。调査显示,大部分被调査者赞同群众兴趣性互益性组织开展活动,无须事先登记许可或备案,这体现了社会要求国家不应对公民结社自由限制过多的呼声。但诸多被调査者认为大学设立的学生社团及研究机构、未经登记或备案的群众兴趣性互益性组织属非营利组织,系混淆了非营利组织与无权利能力团体之闾的区别,原因在于对无权利能力团体地位缺乏基本认知,无权利能力团体属于不具有民事主体资格但可开展活动的组织体,而非营利组织则享有民事主体资格。
 
    二、非营利组织的分类
 
    在26家被调査对象中具有法人资格的有22家,占84.62%,余下4家为非法人型。在被问及“我国现行立法将非营利组织划分为社会团体、民办非企业单位和基金会,您认为是否合理?”问题时,77%的被调查者认为“有待改进”,仅19%的被调查者认为“很合理”(详见表9)。在被问及“您认为通过立法明确划分非营利组织的类型,是否意义重大?”问题时,54%的被调查者认为“意义重大”,38%的被调查者认为“有意义”,8%的被调查者认为“无所谓”。在被问及“将非营利组织分为法人型非营利组织(包括公益性社会团体法人、互益性社会团体法人和捐助法人[4])和非法人型非营利组织(包括公益性非法人社会团体、互益性非法人社会团体和非法人捐助团体),您认为是否合理?”问题时,30. 77%的被调查者认为很合理,仅7. 69%的被调查者认为不合理(详见表10)。

    上述数据表明:第一,现行非营利组织类型划分不合理,需要立法改进。我国《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》将现行非营利组织划分为社会团体、民办非企业单位和基金会,这种非营利组织类型化模式缺乏逻辑严谨的体系化分类标准:一是将性质本属相同、均以财产聚合为设立基础的民办非企业单位与基金会人为区分,模糊了捐助法人的本质属性,且导致设置了不合非营利组织非营利性特征的民办非企业单位之“个体”及“合伙”形式。二是未区分社会团体的公益型与互益型,忽视了二者在财产归属及责任承担等方面的差异。因此,仅19%的被调查者认为现行非营利组织分类很合理,表明现行非营利组织三分法模式的社会接受度较低;92%的被调查者认为通过立法明确划分非营利组织类型“意义重大”、“有意义”,表明现行非营利组织类型划分需要立法完善。第二,本文提出的非营利组织创新分类的社会接受度高于现行非营利组织分类。以私法主体之法人组织与非法人组织的区分为基本划分标准,同时考量非营利组织的设立基础与设立宗旨不同,将非营利组织分为公益性社会团体法人、互益性社会团体法人、捐助法人、公益性非法人社会团体、互益性非法人社会团体以及非法人捐助团体,覆盖了所有非营利组织类型且比现行非营利组织类型划分更为科学。调查数据显示,30. 77%、46.15%的被调查者分别认为该创新分类“很合理”、“有待改进”,这表明该创新分类的社会接受度高于现行非营利组织划分,我国未来非营利组织立法采用该创新分类具有一定的现实基础。
 
    三、非营利组织的财产归属
 
    财产是非营利组织正常运作和承担民事责任的物质基础。在被问及“您所在的组织对《民法通则》相关规定的了解程度?”问题时,7.69%的被调查者回答“不了解”,30.77%的被调查者回答"不太了解”,19.23%的被调査者回答“一般了解”。在被问及“您认为您所在的组织的财产归属明确吗?”问题时,76.93%的被调査者回答“明确”,7.69%的被调查者回答“不明确”,15.38%的被调査者回答“存在争议”(详见表11)。在被问及“您认为有必要通过立法来明确非营利组织的财产归属问题吗?”问题时,84.62%的被调查者回答“有必要”,7. 69%的被调查者回答“无所谓”,7.69%的被调查者回答“没必要”(详见表12)。

    本文分别对公益性社会团体法人、互益性社会团体法人、捐助法人、公益性非法人社会团体、互益性非法人社会团体、非法人捐助团体等六类非营利组织存续期间及解散时的财产归属予以调査,归属主体的选项设计主要包括:发起人、出资人、受益人、组织自身、捐助人、同类性质的其他组织、组织与发起人、出资人、受益人共有以及允许章程约定,调查的具体数据见表13和表14。

    上述数据表明:第一,对非营利法人的财产归属认知明显不当。依据我国《民法通则》,法人享有独立的财产权,非营利法人亦不例外。调查显示,认为公益性社会团体法人、互益性社会团体法人和捐助法人存续期间的财产归属于该法人自身所有的比例分别为7. 69%、3. 85% ,11. 54%,认为属于该组织与发起人、出资人、受益人共有的比例竟分别高达53. 85%、61. 54%、57. 69%。这表明,大多数被调查者对非营利法人财产归属认识错误,显属对法人财产归属制度缺乏基本把握。第二,对非营利组织的财产归属整体认识模糊,混淆了法人型与非法人型非营利组织、公益型与互益型社会团体之间的财产归属差异。基于非营利组织与营利组织的功能区别及公益性与互益性社会团体的宗旨差异,法人型与非法人型非营利组织、公益型与互益型社会团体之间的财产归属存在明显差异:法人型非营利组织存续期间的名下财产归法人自身所有,非法人型非营利组织存续期间的名下财产归其设立人单独所有或共同共有;公益性社会团体法人和捐助法人解散时的财产须移交给相同或类似宗旨的其他组织,互益性社会团体法人解散时的财产可分配给团体成员且允许章程约定归属。
 
    在调查中,尽管有76.93%的被调查者认为本组织的财产归属明确,但实际上对各类非营利组织财产的应然归属认知并不清晰。调查显示,分别仅有7.69%、3.85%、11.54%的被调查者认为公益性社会团体法人、互益性社会团体法人、捐助法人存续期间的财产属于该法人所有,多数被调查者认为社会团体法人和捐助法人与非法人社会团体和非法人捐助团体存续期间的财产为社会团体法人与发起人、出资人、受益人共有;分别仅有19.23%、15.38%、7.69%的被调查者认为,公益性非法人社会团体、互益性非法人社会团体、非法人捐助团体存续期间的财产属其设立人[5]所有,多数被调查者认为,社会团体法人和捐助法人与非法人社会团体和非法人捐助团体解散时的财产为社会团体法人与发起人、出资人、受益人共有;分别仅有15.38%、23.08%的被调查者认为,公益性社会团体法人、捐助法人解散时的剩余财产应移交类似目的的其他组织,仅42.31%的被调查者认为,互益性社会团体法人解散时的剩余财产属于成员共同共有且允许章程约定归属;分别仅有19.23%、11.54%、11.54%的被调查者认为公益性非法人社会团体、互益性非法人社会团体、非法人捐助团体解散时的剩余财产应移交给其设立人,42.31%的被调查者认为公益性非法人社会团体财产允许章程约定其归属,38. 46%的被调查者则认为互益性非法人社会团体财产允许章程约定其归属。84.62%的被调查者表示有必要通过立法来明确非营利组织的财产归属。这表明被调查者总体上对非营利组织的财产归属存在认识上的模糊:一是多数调查者将法人型与非法人型非营利组织的财产归属性质等同,混淆了法人型与非法人型非营利组织的财产归属差异,且错将非营利法人存续期间的财产归属权界定为该组织与发起人、出资人、受益人的共同所有权;二是混淆了公益型与互益型社会团体之间的财产归属差异,允许章程约定公益性非法人社会团体的财产归属,背离了其公益宗旨,且不合民法机理。调查对象对非营利组织财产归属整体认识模糊的原因可能在于:一是现行立法对非营利组织性质缺乏界定,亦未系统规定非营利组织存续期间及解散时的财产归属问题,更未区分公益性与互益性社会团体的财产归属,致使被调查者对各类非营利组织财产归属的认识模糊不清;二是并未真正理解非营利组织的非营利性特征——收入和利润不得分配给其成员或发起人,亦未分辨公益性与互益性社会团体。
 
    四、非营利组织的运行
 
    26家被调查者在民政部门登记的有22家,在工商部门登记的有1家,在其他部门登记的有1家,2家未作答。这26家的人事来源状况分别是:20家聘用了专职人员,占76.92%,2家未聘用,占7.69% ;16家聘用了志愿者,占61.54%,3家未聘用,占11. 54% ;18家聘用了大学毕业生,占69.23% ,4家未聘用,占15. 38%;10家聘用了其他单位兼职人员,占38.46%,8家未聘用,占30.77% ;2家聘用了政府退休干部;10家表示人员流动性大、工作人员待遇稳定且积极性高,分别占38.46%,9家则表示否,分别占34.62% (详见表15)。

 
    在被问及“您认为您所在组织的总体运行状况如何?”问题时,11.54%的被调查者认为“很好”,61.54%的被调查者认为“较好”,19.23%的被调查者认为“一般”,3. 85%的被调查者认为“较差”。在被问及运行情况时,86.92%的被调查者表示有正式的、书面的组织章程,91.3%的被调查者表示开具了独立的银行账户,91.3%的被调查者表示按年度对财务状况进行了审计,63.64%的被调査者表示为政府举办或是在政府支持下建立。在被问及内部治理状况时,50%的被调查者回答设置了理事会,42.31%的被调査者回答设置了监事会,仅19.23%的被调查者回答设立了内部监督部门,7.69%的被调查者表示未严格按照组织章程运作(详见表16)。

    在被问及“制约非营利组织发展的主要因素”问题时,73.08%的被调査者回答“缺乏资金”及“缺乏专业化管理人才”,53.85%的被调查者回答“政府扶持不够”,50%的被调查者回答"政社不分”,42.31%的被调査者回答“社会公众认同不够”,30.77%的被调査者回答"内部管理混乱”,26.92%的被调查者回答“行政监管不到位”(详见表17)。

    上述数据表明:第一,非营利组织设立登记制度亟待完善。依据现行法律,非营利组织的设立须在民政部门办理登记手续,公司、合伙企业等营利性组织的设立则在工商部门办理登记手续。调查结果显示,91.67%的被调查对象均在民政部门办理设立登记手续,但仍有少数非营利组织是在工商部门或其他部门进行登记。这表明少数非营利组织不愿或无法在民政部门办理登记。究其根源,乃因我国非营利组织设立登记的双重管理体制弊端及准入门槛过高所致。第二,非营利组织内部治理不到位。任何组织均需要内部治理结构保障其健康运行,科学合理的治理结构是非营利组织良性运作的必要前提,理事会与监事会是非营利组织最为重要的两个治理机构。调查显示,仅50%的被调查者设有理事会、42.31%的被调查者设有监事会、19.23%的被调查者设有内部监督部门,且7.69%的被调査者表示未严格按照组织章程运作;19.23%的被调查者认为总体运行状况“一般”,3.85%的被调查者认为总体运行状况“较差”,30.77%的被调査者认为“内部管理混乱”。这表明一些非营利组织的治理机构设置不到位,有的即使设置了全部治理机构,亦未能真正发挥其功能。第三,资金及专业管理人才缺乏是制约非营利组织发展的主要因素。调查显示,制约非营利组织发展的主要因素包括缺乏资金、缺乏专业化管理人才、政府扶持不够、政社不分、社会公众认同不够、内部管理混乱、行政监管不到位等。政府扶持不够与资金缺乏有关,社会公众认同不够、内部管理混乱及行政监管不到位与专业化管理人才缺乏相关,因而制约非营利组织发展的主要因素实为资金及专业化管理人才的缺乏。因缺乏专业管理人才,非营利组织兼职人员及志愿者的聘用比例不低,工作人员待遇不稳定、积极性不高,38.46%的被调查者表示其人员流动性大。非营利组织资金及专业化管理人才缺乏的根源在于制度供给不足,遗产税制度及社会劝募师制度的缺失致使捐赠及募捐的动力不足是非营利组织资金来源匮乏的主要原因,社会工作专业人员专业技术岗位设置、职业晋升及薪酬制度的缺失是非营利组织专业化管理人才缺乏的主要原因。
 
    五、非营利组织的外部监督
 
    非营利组织的健康发展离不开合理的外部监督——政府监督和社会监督。在被问及“您所在组织与主管部门或登记管理部门的关系?”及“您所在组织与当地政府的关系?”问题时,46.15% ,42.31%的被调查者分别认为应为独立、平行关系,34. 62%、23. 08%的被调查者分别认为实际关系为领导与被领导关系(详见表18)。

    在被问及“您认为您所属组织与政府当前的关系利弊?”问题时,50%的被调査者回答“利大于弊”,7. 69%的被调查者回答“弊大于利”,11.54%的被调査者回答“没任何坏处”,23.08%的被调査者回答“说不清楚”。但在被问及“业务主管部门和(或)登记管理部门对您所在组织财政方面的影响?”问题时,15. 38%的被调查者回答“很大”,23.08%的被调查者回答“较大”;在被问及“业务主管部门和(或)登记管理部门对您所在组织人事方面的影响?”问题时,11. 54%的被调查者回答“很大”,34. 62%的被调查者回答“较大”;在被问及“当地政府对您所在组织人事方面的影响?”问题时,3. 8%的被调査者回答“很大”,19.23%的被调查者回答“较大”(详见表19)。

    在财政税务监管方面,被问及“税务部门对您所在组织是否进行税务检查?”、“财政部门对您所在组织是否进行财政检查? ”时,26.92%的被调査者表示税务部门未对其进行检查,38.46%的被调查者表示财政部门未对其进行检查(详见表20);在被问及“您所在组织财务是否经历审计?”时,38.46%的被调查者回答接受过独立的会计/审计事务所审计,11.54%的被调查者回答接受过政府审计(详见表21)。在信息披露方面,被问及“您所在组织财务收支情况有没有公开披露?”时,23.08%的被调查者回答向组织内部所有其他成员公开,仅15.38%的被调查者回答通过网站、媒体等方式向社会公开,7.69%的被调查者回答仅向管理层公开,7.69%的被调査者回答未进行信息披露(详见表22)。
 

    上述数据表明:第一,政府未能严格履行监管非营利组织职能。政府监管是非营利组织外部监督的重要组成部分。调查结果表明,政府部门未能正确履行其监管职能:一方面,政府部门对非营利组织监管过度。被调査者认识到政府与非营利组织之间的独立、平行的监督与被监督关系,但实际上政府对非营利组织过度监管,甚至是居于领导地位,侵蚀了非营利组织的非政府性及自治性。调查显示,34.62%、15.38%的被调查者认为主管部门(或登记管理部门)、当地政府与其实际关系是领导与被领导关系,46.12%、38.46%的被调查者分别认为业务主管部门或登记管理部门对其人事、财政影响过大,24.03%的当地政府对其组织人事方面影响过大。另一方面,少数政府部门对非营利组织监管乏力。调查显示,税务部门常规监管缺失,26.92%的被调查者表示税务部门未对其进行检查;财政部门监管不足,38.46%的被调查者表示财政部门未对其进行检查;审计部门监管薄弱,仅11.54%的被调查者接受过政府审计。第二,非营利组织的信息披露滞后于社会监督需要。非营利组织的社会监督方式主要包括第三方评估、舆论监督和利益相关者监督,非营利组织的信息披露则为社会监督作用发挥的前提和基础。调查显示,非营利组织向外部披露信息的比例明显偏低,仅15.38%的被调查者向全社会公开披露信息,即使在非营利组织内部,也仅有23.08%、7.69%的被调査者分别向内部成员、管理者披露信息。非营利组织信息披露不够,无法满足社会监督非营利组织的需要,导致公众知情权的丧失,使舆论监督和利益相关者监督功能无法发挥。
 
    六、非营利组织的政府支持
 
    非营利组织系社会建设的主体力量,其非营利性及非政府性特征决定政府必须对非营利组织给予税收优惠、财政补贴、行政奖励及购买公共服务等政策支持。
 
    在被问及“您是否了解组织相关税收优惠政策?”问题时,13.04%的被调查者表示“很了解”,56.52%的被调查者表示“知道一点、不是很了解”,30.43的被调查者表示“不太清楚”;在被问及“您所在组织是否享受到了税收优惠?”问题时,21.74%的被调查者表示“享受到了”,39.13%的被调查者表示“没有享受”,39.13%的被调查者表示“不太清楚”;在被问及“您对目前的非营利组织税收优惠情况是否满意?”问题时,23. 08%的被调查者表示“满意”,而46.15%的被调查者表示“不满意”;在被问及“您认为哪些类型非营利组织应该享受税收优惠?”问题时,69.23% 、46.15%、65. 38%、23.08% 、50%、38.46%的被调查者分别认为公益性社会团体法人、互益性社会团体法人、公益性非法人社会团体、互益性非法人社会团体、捐助法人、非法人捐助团体应享受税收优惠(详见表23);在被问及“您所在组织是否享有公益捐赠税前扣除资格?”问题时,42. 31%的被调查者回答“享有”,26.92%的被调查者回答“不享有”;在被问及“您认为非营利组织税收优惠政策及实施存在哪些不足?”问题时,57.69%的被调查者认为非营利组织税收优惠规定抽象、优惠税种范围不明确且优惠力度不大,34.62%的被调查者认为税收优惠认定过严、透明度不高,7.69%的被调查者认为存在其他不足(详见表24)。
 
    在被问及“您所在组织是否受到政府财政补贴或财政奖励?”问题时,50%的被调查者表示“接受了”,34- 62%的被调查者表示“没有”;在被问及“您所在组织是否承接过政府购买公共服务业务?”问题时,50%的被调查者回答“承接了”,26.92%的被调查者回答“没有”;在被问及“您认为我国政府购买非营利组织公共服务制度存在哪些问题?”时,42.31%的被调査者认为缺乏相应法律制度,19.23%的被调查者认为购买非营利组织公共服务业务范围有限,15.38%的被调查者认为购买非营利组织公共服务税收优惠不足,3.85%的被调查者认为存在其他问题(详见表25)。在被问及“您所在组织设立受到政府哪些支持?”问题时,46.15%的被调查者表示受到资金支持,30.77%的被调查者表示接受了场所支持,34.62%的被调査者表示政府帮助解决了业务主管单位,11.54%的被调査者表示享受到了登记程序简化的政府支持,7.69%的被调查者表示没有受到政府的任何支持(详见表26)。
 
    在被问及“您所在组织需要政府提供哪些支持?”问题时,76.92%的被调査者表示“需要财政及项目经费支持”,57.69%的被调査者表示“需要政府加强宣传普及”,50%的被调査者表示“需要政府提供组织能力培训”,50%的被调査者表示“需要政府建立非营利组织人才队伍和薪酬体系”,42.31%的被调査者表示“需要政府制定激励措施、提供必要设备和物资、建立和完善非营利组织活动评估和表彰体系”(详见表27)。
上述数据表明:第一,非营利组织的税收优惠制度有待完善。调查显示,我国现行非营利组织税收优惠制度诸多方面亟待完善:一是享受税收优惠待遇的非营利组织范围较窄,未能遍及所有非营利组织,仅21.74%的被调查者表示享受到了免磁优惠,仅42.31%的被调查者享有公益捐赠税前扣除资格。尤其是立法应否给予互益性社会团体法人以税收优惠待遇,存有争议。调査显示,仅46.15%的被调查者认为互益性社会团体法人应享受税收优惠,23.08%的被调查者认为互益性非法人社会团体应享受税收优惠。二是非营利组织税收优惠规定抽象,税收优惠税种范围不明确,税收优惠力度有限。三是税收优惠资格的实际认定过严,透明度较低,缺乏有效的税收优惠监督机制。第二,政府购买公共服务、财政补贴、行政奖励、孵化非营利组织等政府支持措施有待加强。尽管50%的被调查者表示曾接受政府财政补贴或奖励、承接政府购买公共服务业务,但政府支持非营利组织措施仍有待加强。具体而言:一是政府购买非营利组织公共服务制度有待健全,42.31%、19.23% ,15.38%的被调査者分别认为政府购买公共服务缺乏相应法律制度支撑,政府购买公共服务范围有限且税收优惠不足。二是财政补贴、行政奖励、孵化非营利组织等政府支持措施仍须加强。虽然有46.15%的被调查者表示曾接受政府资金支持,但仍有76.92%和42.31%的被调查者分别表示需要政府提供财政支持和项目经费支持、提供必需的设备和物资,50%的被调查者要求政府建立社会组织人才队伍和薪酬体系、提供组织能力培训,46.15%的被调查者要求政府提供场所支持,42.31%的被调査者要求政府制定行政奖励等激励措施,42. 31%的被调查者要求政府建立和完善社会组织活动评估和表彰体系。
 
    七、几点初步的对策建议
 
    非营利组织发育不足是制约我国社会建设的瓶颈问题,非营利组织培育与管理的法律制度供给不足是其根本原因。我国宪法在宏观上鼓励非营利组织的发展,而法律、法规、规章及规范性文件在微观上管控非营利组织较多。从本文的实证调研情况看,非营利组织的社会功能及基本性质并未被社会所全面认知,现行法律制度对非营利组织的基本性质、外延范围、类型体系、财产归属、治理结构、政府监督、社会监督、自律监督、税收优惠、财政支持等关涉非营利组织发育成长的基本问题缺乏供给或供给严重不足。问题解构固然重要,制度建构更为重要,中央及国家顶层决策已启动加快现代社会组织体制建设的步伐。我国现行非营利组织法律制度极为分散,缺乏基本法律的统帅规制,因此必须尽快出台统一_的非营利组织法。结合本文的实证调研成果,拟对我国非营利组织统一立法初步提出如下建议。
 
    1.明确非营利组织的功能及性质。非营利组织的基本功能决定其主体的法律性质定位。非营利组织的基本功能不能厘定,则其主体性质就无法确定;非营利组织主体性质不能确定,则无法在民事主体体系中确立其合理位置,进而无法将非营利组织纳人现行民事主体体系之中。因此,立法明确非营利组织的基本功能及主体性质是非营利组织统一立法的首要前提。非营利组织的产生和发展是基于弥补社会建设领域中政府和市场失灵缺陷的需要,组织目标、组织结构及运行逻辑亦明显不同于政府和市场,[6]其基本功能在于促进社会自我调节、补充提供公共服务、动员社会资源、媒介政社良性互动。非营利组织的基本功能决定非营利性和非政府性乃是非营利组织的基本性质,非营利性强调禁止非营利组织的收入和利润分配给其成员或发起人(互益性社会团体除外),非政府性强调非营利组织的人、财、物独立于政府。
 
    2.厘清非营利组织的内涵与外延。厘清概念的内涵及外延是规则、原则和制度建构的首要任务。非营利组织内涵与外延的界定是非营利组织制度研究的起点,亦为非营利组织统一立法的基石。非营利组织的性质是对其内涵根本属性的揭示,故非营利组织是指公民、法人或其他组织设立的非营利性、非政府性的组织。非营利组织的非政府性亦体现了非营利组织的私法主体性,由此决定了非营利组织的外延范围。因而,国家设立的以公共服务为宗旨的组织,如人民团体、群众团体、事业单位等官办组织,应不属于非营利组织范围;行业协会、商会、村民或居民自治组织、宗教组织应纳人非营利组织范围;基于结社自由与社会公益冲突之衡平考量,应赋予无害于社会公益、不具有民事主体资格的组织即无权利能力团体(如未经登记的草根组织、课题组、编委会、大学下属科研机构、教研室等)可以开展活动的法律地位,但不将其纳人非营利组织范畴。
 
    3.合理厘定非营利组织的类型体系。现实中的非营利组织类型多样,性质各异,既有法人型组织,也有非法人型组织,既有人合型组织,也有财产聚合型组织,既有公益型组织,也有互益性组织。法乃实质理性与形式理性的统一,既要求法律制度设计满足社会发展需要,也强调法律制度体系的内在和谐。非营利组织的私法主体性及法的实质理性与形式理性统一要求,非营利组织立法不仅需要规制不同类型的非营利组织,还要将不同类型的非营利组织嵌入民事主体体系之中,保障非营利组织的类型体系与民事主体体系相容。我国现行非营利组织三分法模式缺乏合理的分类标准,难以融人科学的民事主体体系之中,导致社会可接受度较低,必须要予以改进。因此,可将私法主体分为营利组织与非营利组织,再区分法人型组织与非法人型组织、人合组织与财合组织、公益组织与互益组织,将非营利组织分为六类,即公益性社会团体法人、互益性社会团体法人、公益性非法人社会团体、互益性非法人社会团体、捐助法人和非法人捐助团体。
 
    4.明晰非营利组织的财产归属。财产权归属明确是非营利组织良性发展的根本保障,有利于真正实现非营利组织之宗旨。必须克服立法及实践中非营利组织财产归属不清之缺陷,在尊重我国传统民事主体及所有权理论的基础上,区分法人型与非法人型非营利组织、公益性与互益性社会团体之间的财产归属差异,合理界定非营利组织的财产归属:法人型非营利组织存续期间的名下财产归法人自身所有,非法人型非营利组织存续期间的名下财产归其设立人单独所有或共同共有;公益性社会团体法人和捐助法人解散时的财产须移交给相同或类似宗旨的其他组织,互益性社会团体法人解散时的财产可分配给团体成员且允许章程约定归属。
 
    5.健全非营利组织内部治理机制。健全的内部治理结构是非营利组织自治的必然要求,非营利组织的非营利性和非政府性决定了公益性非营利组织的“所有者”缺位,更需要完善的治理结构保障非营利组织的健康发展。我国现行非营利组织法律规定缺乏治理结构内容,民政部发布的非营利组织示范章程设计了治理结构内容,但缺乏强制规范效力。因此需要在我国未来非营利组织统一法中设置社会团体治理机构——社员大会、理事会、高级管理人员及监事会(或监事),设置捐助团体治理机构——理事会、高级管理人员及监事会(或监事),明确各治理机构的权利、义务和责任,强化治理机构直接的权力制衡,保障非营利组织依法自治。同时,为真正发挥非营利组织治理机构功能,避免治理结构设计流于形式,应建立非营利组织理事、高管及监事违反忠实义务或勤勉义务的民事责任制度及相应的民事责任司法追究程序制度。
 
    6.完善非营利组织监管制度。强化非营利组织的政府监管,健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制,明确登记管理机关、财政、税务、审计等政府部门的监管职责,加强对非营利组织运行过程的监督等。加强对非营利组织的社会监督,健全非营利组织财务信息披露制度,明确财务信息披露的范围、时间及责任,保障非营利组织资金运用合乎宗旨要求;鼓励和规范公众监督和媒体监督,建立独立的第三方评估非营利组织制度,促使非营利组织优胜劣汰,提升非营利组织社会公信力。增强非营利组织行业自律,鼓励非营利组织自发成立行业协会、商会、联合会等自律组织,通过制定行业标准、建立资格或能力认证制度等方式实现自律,节约监督成本。
 
    7.强化非营利组织的政府支持。建构系统、全面、可操作的非营利组织税收优惠制度,明确享受税收优惠的非营利组织范围、免税资格及公益捐赠税前抵扣认定条件、税种优惠范围、税收优惠幅度、税收优惠监督等内容,有力保障非营利组织更好地实现其宗旨。建立健全财政补贴、行政奖励、政府购买非营利组织公共服务、孵化非营利组织等政府支持制度,扩大支持覆盖率,明确具体支持条件,最大限度地促进非营利组织发展。配套制定遗产税法及社会劝募师法,抓紧制定社会专业工作人员岗位设置、薪酬体系、职业晋升等社工激励制度,保障非营利组织快速发展急需的资金及专业化管理人才之制度供给。
 
    8.采取非营利组织统一立法模式。调査显示,我国现行非营利组织制度管控色彩较浓,分散立法模式对非营利组织的功能、性质、内涵、外延、类型体系、财产归属、治理结构、责任体系等主要制度缺乏系统、合理定位,被调查者对非营利组织运行的诸多必备制度认识较为模糊,非营利组织因此发育不足。借鉴域外立法模式,同时考量非营利组织类型的复杂性,我国非营利组织立法应采取统一立法模式,以《民法通则》为统帅,以非营利组织基本法为主导,在《民法通则》民事主体章节中规定非营利组织的类型体系,在非营利组织基本法中规定非营利组织设立至终止所有环节的具体制度,篇章结构可设计为八章:总则、非营利组织的设立、非营利组织的组织机构、非营利组织的变更与终止、非营利组织财产的管理和使用、外国非营利组织分支机构、非营利组织的监管、法律责任。
 
 
注释:
[1]我国现行社会组织法律制度体系主要包括:作为社会组织基本法的《社会团体登记管理条例》(1998年)、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年)、《基金会管理条例》(2004年)和《外国商会管理暂行规定》(1989年);规范部分社会组织运作及管理的《公益事业捐赠法》、《企业所得税法》、《民办教育促进法》、《工会法》、《会计法》等法律以及国务院各部委规章和其他规范性文件;地方人大及其常委会和地方政府发布的地方性法规、规章及其他规范性文件等。
[2]我国现行立法将基金会及其他公益性社会组织界定为“非营利性法人”、“非营利组织”(如《基金会管理条例》第2条规定将基金会性质界定为非营利性法人,《企业所得税法》第26条第4项规定“符合条件的非营利组织的收入为免税收入”,《企业所得税法》第84条界定了可享受收入免税的非营利组织条件)就体现了我国私法主体之营利组织与非营利组织的分类模式。
[3]除了4个被调查对象因多种原因考虑不愿填写其组织名称外,其他22个被调查对象分别是:北京市协作者社会工作发展中心、四川省成都市田园社工敝务中心、河南省郑州市金水区华心社工服务中心、宁夏回族自治区银川市公益行动联合会、重庆市慧灵智障人士社区援助中心、重庆市民悦社会工作服务中心、江苏省苏州市社会工作者协会、广东省家教通家长服务中心、广东省深圳市融雪盛平社工服务中心、广东省深圳市新现代社工服务中心、广东省深圳市龙岗区正阳社工服务中心、广东省深圳市人本社工服务中心、广东省东莞市鹏星社会工作服务社、湖北省武汉市武昌区华大凯乐幼儿园、湖北省武汉市洪山区博奥培训学校、湖北省武汉楚馨社会工作服务中心、湖北省武汉市太阳之家互助中心、湖北省武汉市博雅社工服务中心、湖北省武汉市青少年发展基金会、湖北省武汉市江夏区志愿者联合会、湖北省武汉市中华路街阳光家园、华中科技大学文华学院。
[4]本文借鉴了梁慧星教授课题组的观点,以捐助法人概念取代财团法人概念,捐助法人是指以慈善、社会福利以及教育、文化、科学研究、医疗等社会公益事业为目的并以捐助财产设立的法人(参见梁慧星:《中国民法典草案建议稿》,法律出版社2003年版,第14页)。采纳捐助法人概念的具体理由,参见伍治良:《中国民法现代化的理论逻辑》,法律出版社2013年版,第190—191页。
[5]参照我国现行法律规定,非法人型非营利组织的主体形态为社会团体法人及捐助法人的分支机构、代表机构,其设立人既是组织的发起人,亦为出资人。
[6]参见康晓光:《权力的转移——1978-1998年中国社会结构的变迁》,http://ww. nporuc.org/displaynews.php?id=155,2014年5月20日访问。

来源:《法学》2014年第7期

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责任编辑:朱庆华

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