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我国农村集体经济有效实现法律制度的实证考察


来自12个省的调研报告
发布时间:2013年1月11日 陈小君 高飞 耿卓 点击次数:3811

[摘 要]:
当前,我国农村集体经济的有效实现面临困境,亟须以法律的视角进行审视、了解现状并展开研究。为此,“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”课题组采用社会实证分析方法对农村集体经济实现之法理基础、主体制度、财产权制度、经营运作制度以及财政金融等配套制度的实际运作情况进行考察,在全国12个省72个村以对比的方法展开调查。调查结果表明,我国农村集体经济有效实现法律制度的完善应坚持科学的制度建设理念,因地制宜地对待农村集体经济组织及其独立化,夯实农村集体经济有效实现的财产权基础,顺应农村土地经营方式的发展态势,强化财政金融支持,完善土地管理制度,积极回应实践对建立集体建设用地使用权制度的呼唤,加快推进土地征收制度改革并实现农村集体经济与农村社会保障体系的良性互动。
[关键词]:
农村集体经济 农村集体经济组织 成员权 农村土地 社会保障

    作为一个农业大国,我国大部分人口在农村,因此,党和政府对“三农”问题极为重视,先后出台了一系列惠农、支农、强农政策,我国农业、农村已经取得了举世瞩目的成就。但是,“农业基础仍然薄弱,最需要加强;农村发展滞后,最需要扶持;农民增收仍然困难,最需要加快”。[1]要改变这种现状,除了党和政府继续加强政策扶持外,最根本的措施还是逐步增强农民、农业自身的造血能力。而发展、壮大农村集体经济对增强集体经济的服务功能、增强农民、农业自身的造血能力发挥着基础性作用。在农村集体经济确立形成、经营运作以及协调发展过程中,从国家根本大法宪法到基本法律如民法通则、农村土地承包法、物权法、土地管理法等均已从经济主体、财产权利及其经营运作行为诸方面作了权威性规范,为农村集体经济按规则运作奠定了重要基础,提供了基本依据。因此,在建设社会主义法治国家的今天从法律角度探讨农村集体经济有效实现问题具有重大的理论意义和实践指导价值。法律的生命在于施行。[2]因此,在法律制度构造的过程中,一切目标模式或方案的科学性、合理性、有效性及其现实可行性,均取决于它们是否以对现实关系正确而全面的认识为基础或前提。制度无效、“走样”等现象之所以时有发生,都是因为未获得对现实关系的正确认识。[3]为了解我国农村集体经济实现过程中法律制度的实然运作情况,进而为农村集体经济的有效实现提供法制保障,“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”课题组(以下简称课题组)精心拟定调查问卷,于2010年7—8月先后深入湖北、山东、黑龙江、山西、陕西、河南、四川、贵州、广东、河北、安徽、江苏等12个省的72个村展开田野调查。在所调查的样本村中,名村和普通村各约占50%。[4]本次调查问卷内容分农村集体经济有效实现的法理内涵,主体制度,财产权制度,经营运作制度,财政金融、土地管理、社会保障等配套制度五个有机联系的模块。课题组共收回有效问卷432份,整理访谈笔录72份。本调研报告在分析中使用的数据与材料均取自于本次调查直接获取的素材。
 
    一、农村集体经济有效实现制度的法理基础考察
 
    市场经济是法治经济,法律规范是客观存在着的现实经济关系的集中反映,具有调整经济生活,规范经济行为,维护经济秩序,组织、管理、服务经济活动的功能。依法治国方略的全面落实和社会主义法治国家的加快建设也要求把各项事业建设纳入法制轨道。因此,农村集体经济的发展壮大,要求农村集体经济规范化、法制化运行,并需要健全的法律制度保驾护航,激发农村集体经济的活力,实现有序发展,造福于农村集体经济组织成员。法理学视野下的农村集体经济及其实现大致可分为两个层面:一是相关法律法规概况及其实施情况,二是作为基本要素的农村集体经济组织的地位及功用。
 
    (一)相关法律法规概况
 
    从实践情况来看,我国虽然没有制定专门的法律、行政法规,但各地大多制定了地方性法规等规范性文件,如“农村集体资产管理条例”、“农村集体经济组织管理办法”等。
 
    面对“就您所了解,您村所在的地方政府(县、市、省)有没有颁布或出台过有关农村集体经济组织管理方面的地方性法规或政策性文件?”这一问题,有76.9%的受访农户表示出台过这方面的地方性法规,有6.7%的受访农户则认为没有出台过这些地方性法规,还有16.7%的受访农户对是否出台过有关地方性法规的情况不清楚。在知道出台过有关农村集体经济组织管理方面的地方性法规的受访农户中,表示这些地方性法规实施效果“好”的受访农户所占比例为62.9%,表示实施效果“一般”的受访农户所占比例为29.9%,表示实施效果“不好”的受访农户所占比例为3.6%,还有6.5%的受访农户表示对实施效果“不清楚”。[5]可见,从全国情况来看,受访农户较关注并知晓有关农村集体经济组织管理方面的地方性法规,而且对其实施效果较为满意。
 
    (二)农村集体经济组织的地位
 
    虽然各省在发展农村集体经济时均重视地方性法规的作用,但从调查结果来看,农村集体经济组织的独立性并不强,只有26.4%的受访农户反映其所在村具有独立的农村集体经济组织,[6]而73.1%的受访农户反映本村的农村集体经济组织与村民委员会的功能合在一起,没有独立性,另有0.5%的受访农户不清楚什么是农村集体经济组织。在访谈中,对于农村集体经济组织与村民委员会合二为一的发展历程,有受访农户指出,在20世纪80年代当地除村民委员会之外还有经济联社:村民委员会只管村庄社会事务,如治安、计划生育等;经济联社管理承包、种地等经济发展,但不到2年时间,经济联社就倒闭了,村里由经联社负责的经济事务自此由村民委员会统一管理,形成合二为一的现实。受访农户对农村集体经济组织和村民委员会合二为一的实践基本上都表示认同,因为他们担心在村民委员会之外另设一个农村集体经济组织会增加管理成本。不过,也有受访农户表示如果能够将农村集体经济组织和村民委员会在职能上分开,设立一个专门发展集体经济的组织对发展经济会更好一些。还有受访农户表示对此问题的态度比较矛盾,将农村集体经济组织和村民委员会在职能上分开会造成工作上的困难,因为村民委员会与基层政府沟通和联系更加方便,但合在一起也有困难,毕竟职责不明晰。可见,受访农户对农村集体经济组织和村民委员会是否分设存在分歧,但对两者职能不同,而应当将其经济职能和社会职能分开,同时在现行村民委员会体制下由专人负责经济发展则有普遍的共识。
 
    农村集体经济组织普遍不独立存在的现实在客观上使村民委员会在代行农村集体经济组织职能时表现积极,分别有98.1%、92.1%、47%、76.6%、73.6%和68.8%的受访农户表示,村集体在“加强道路、水利、饮用水等公益事业建设”、“改善农村文化、教育、环境卫生设施”、“适当补贴失地、无地成员(农民)”、“提供社会保障(医疗、养老、失业等)资金”、“为农户的承包经营提供服务”、“在本地为集体成员(农民)提供就业机会”方面发挥了作用。不仅如此,在“适当补贴失地、无地成员(农民)”、“提供社会保障(医疗、养老、失业等)资金”、“为农户的承包经营提供服务”、“在本地为集体成员(农民)提供就业机会”等方面,在名村中分别有57%、87.1%、75.3%和82.8%的受访农户表示所在村集体发挥了作用,而在普通村中则分别只有39.4%、68.7%、72.4%和58.1%的受访农户认可所在村集体发挥的作用。可见,名村在代行农村集体经济组织的工作方面做得明显好一些。造成这种差别的主要原因应该是,相对于普通村,名村的经济实力雄厚,因而能够拿出资金为村民服务。值得注意的是,不管是在名村还是在普通村,受访农户对所在村集体都有类似的期望,即希望自己所在的村集体(集体经济组织)能够“为加强道路、水利、饮用水等公益事业建设提供资金”、“为改善农村文化、教育、环境卫生设施提供资金”、“适当补贴失地、无地成员(农民)”、“为集体成员提供社会保障(医疗、养老、失业等)资金”、“为农户的土地承包经营提供良好服务”,“在本地为集体成员(农民)提供就业机会”。换言之,在“适当补贴失地、无地成员(农民)”、“为集体成员提供社会保障(医疗、养老、失业等)资金”和“在本地为集体成员(农民)提供就业机会”方面,受访村集体(集体经济组织)目前的作用与农户的期盼存在相当的差距。
 
    由于法律制度的完善不仅能够巩固当前农村集体经济发展的已有成果,而且能够进一步推动农村集体经济的发展,因此分别有77.7%、80.7%、75.1%、58.6%和76.7%的受访农户认为发展农村集体经济需要“完善集体经济的组织形式”,“切实保障集体财产权”,“立法明确给予集体经济税收优惠”,“政府协助解决集体债务”和“规定信贷政策等资金扶持”等政策、法律支持。尤为突出的问题是,在普通村中有70.3%的受访农户要求“政府协助解决集体债务”,即使是在经济实力较为雄厚的名村,也有42.9%的受访农户认为需要“政府协助解决集体债务”。在访谈中得知,村级债务大多是因农村公共事业建设而造成的历史欠账、为维持村集体正常运作所进行的必要投入以及村办集体企业衰败倒闭形成的。这要求,政府对此进行清理,给予必要投入,大力化解债务包袱,为农村集体经济的发展壮大提供良好的经济环境。
 
    二、农村集体经济有效实现的主体法律制度考察
 
    农村集体经济须通过能动的主体的运作才能有效实现,故主体实施行动的效果是其中的关键。从制度层面看,农村集体经济有效实现的主体主要为作为一个整体的农村集体经济组织(或者现实中的村民委员会)及其成员(在法律上主要表现为集体与作为成员的农民之间的权利义务关系)。
 
    (一)农村集体经济组织的现实运作情况
 
    面对“您认为本村村民委员会(村民小组)行使集体经济职能的效果如何?”这一问题,受访农户认为“很好”和“一般”的分别有61.3%和26%,认为“不好”的仅有3.9%。其中,名村受访农户对村民委员会行使集体经济职能的效果评价更高,表示“很好”的受访农户所占比例为68.1%,而只有56.1%的普通村受访农户则表示“很好”。出现此种现象得益于农村税费改革后,一方面基层政府对村民委员会行使农村集体经济组织经济职能的干预较少,另一方面家庭承包责任制的刚性化和全覆盖,也使得一般村集体在经济职能的发挥上无用武之地,多数受访农户的肯定回答是对村民委员会(村民小组)有限经济管理活动的肯定。这也说明,村民委员会代行农村集体经济组织经济职能在目前实践中并非完全不可行。
 
    在本次调查中,认为“基层政府对您村集体经济组织行使职能(如调整承包地、决定征地补偿分配方案、经营村办企业、招商引资等)”不当干预“较多”的受访农户仅有7.7%,认为不当干预“较少”的有18.1%,而高达72.3%的受访农户认为“没有”不当干预。此现象可反映出多数基层政府在农村集体经济发展过程中依法行政,有利于村民委员会(村民小组)正常行使经济职能,促进农业良性发展、农村持续稳定。绝大多数受访农户都认为村集体(集体经济组织)在行使经济职能时应当享有“依法将集体耕地发包给农户”(88.6%)、“依法调整、收回承包地”(77%)、“依法管理村办企业”(80%)、“合理分配征地补偿款”(83.1%)的权利;过半数的受访农户认为,村集体有权“合理收取一定数额的耕地承包费、宅基地和自留地(山)使用权转让费”(50.3%)、“决定自留地(山)的分配”(51%)、“决定宅基地的分配”(67.7%)等。在享有权利的同时,受访农户也认为村集体必须履行或承担“对撂荒耕地进行管理”(85.6%)、“对闲置的宅基地、自留地(山)进行管理”(83.5%)、“不得违规发包耕地、随意调整或收回土地”(83.3%)、“不得对分配征地补偿款等事项进行暗箱操作”(83.5%)、“经营村办企业的收益须用于村集体事业或村民福利”(81.4%)、“使用上述收取的承包费、宅基地使用权费等应履行法定程序”(62.2%)等职责和义务。
 
    (二)集体成员
 
    农民作为集体经济组织的一员,应享有成员权。通过成员权的正当行使,参与集体事务决策,分享集体的收益。在实际生活中,农民对成员权的享有、行使和实现与集体经济组织纠缠不清,亟待理顺。[7]由于农村集体经济组织成员是一个动态的集合体,生老病死、婚丧嫁娶和人口迁徙导致其没有稳定清晰的边界,故对农村集体经济组织成员的资格确定较为困难。[8]
 
    在本次调查中,课题组专门考察并征询了受访农户对取得村集体成员(村民)资格的标准的意见以及受访村庄确定村集体成员(村民)资格的实际做法。分别有98.1%、65.9%、65.7%和41.8%的受访农户认为“具有村集体所在地户籍的村民及其子女”、“退出原集体经济组织的本组织成员的配偶”和“依据其他条件,经成员大会决议接纳为成员的”、“迁入小城镇落户但未享受城市生活保障且未放弃成员资格的”应作为取得村集体成员资格的标准。在关于各村实际确定村集体成员(村民)资格的标准的考察中,分别有97%、58.6%、43.7%和38.6%的受访农户表示本村采用了“具有村集体所在地户籍的村民及其子女”、“退出原集体经济组织的本组织成员的配偶”和“依据其他条件,经成员大会决议接纳为成员的”、“迁入小城镇落户但未享受城市生活保障且未放弃成员资格的”作为取得村集体成员(村民)资格的标准。无论是从主观态度还是从实际做法来看,户籍仍然是当前农村地区确定村民资格的主要标准。随着村民民主意识的逐步提高,大多数受访农户(65.7%)认可在遵循民主决策程序的条件下赋予部分外来人员以村民资格,广泛认同将村民资格赋予对本村经济发展有重要贡献的外来人员的做法。在关于是否在国家法律法规中明确规定村集体成员(村民)资格丧失的情形方面,有87.7%的受访农户认为“应当规定”。其中,大多数认同“集体成员死亡的”、“集体成员下落不明10年以上的”、“集体成员加入另一村集体组织的”和“集体成员转为城镇居民并获得城镇社会保障的”等作为村集体成员资格丧失的依据。不管是在名村还是在普通村,受访农户的意见都比较一致,普遍主张由法律对之作出明确规定。而集体成员下落不明满2年与服刑作为成员资格丧失的根据,农民认可程度较低。名村和普通村的受访农户的认识在具体的资格丧失依据——死亡(95.6%、93.7%)、申请退出本集体而加入另一集体(84.4%、76.5%)、转为城镇居民并获得城镇社会保障(83.1%、73.8%)、出嫁(73.1%、60.6%)以及下落不明满10年(62.5%、58.8%)——上也比较一致。可见,户籍身份的变动仍然是农村集体成员资格得失的主要依据。受访农户认为其作为集体成员应当享有“选举、监督、罢免集体经济组织管理者”(96.8%)、“参与集体事务表决”(94%)、“集体盈利分配”(86.3%)、“从集体获得社会保障、补贴”(89.6%)、“承包集体土地”(84.5%)、“分配自留山、自留地”(63%)、“依法申请宅基地”(82.6%)和“对侵害集体利益的行为提起诉讼”(78.2%)的权利或利益;而认为实际享有上述各项权利的受访农户的比例则分别是97%、89.3%、68.7%、73.3%、76.6%、49%、73.5%和52%。两相对比可以发现,除“选举、监督、罢免集体经济组织管理者”这项权利外,其他权利或利益的实现离受访村民的期盼还有一定的差距。这也说明,村民作为农村集体经济组织成员在经济民主方面的权利还有待落实。
 
    三、农村集体经济有效实现的财产权制度考察
 
    (一)概述
 
    财产是农村集体经济有效实现的物质基础,财产权是财产的法律表现形式。农村集体经济有效实现下的财产权主要有农村土地权利和企业财产权两类。调查结果表明,农村集体经济组织的财产权种类繁多,表示本村集体(集体经济组织)的主要财产包括“土地”、“房屋等建筑物”、“水利设施(如水库、水渠、水井、水泵等)”、“公共设施(如科、教、文、卫、体等设施)”,在部分经济较为发达的农村还存在“企业财产或股权”、“钱款”、“商标、专利等其他财产权”等。同时,有26.1%的受访农户反映所在村集体(集体经济组织)有不良债务,这些不良债务主要出现在普通村。对这些不良债务的解决方式,有77.3%的受访农户表示“除集体积极想办法解决外,政府应该提供一些帮助”,而有16.4%的受访农户则表示“无法解决”。课题组在调查中发现,农民对村集体所负担的不良债务忧心忡忡,深感解决无望。因此,如何化解农村不良债务仍是我国农村集体经济发展面临的一大难题。
 
    (二)农村土地权利及其类型化分析
 
    尽管当前农村集体经济组织的财产权种类多样,但农村土地为农民集体经济有效实现的基本物质条件,农村土地权利仍是最基本、最重要的财产权。而农村土地权利类型多样,形成一个严密的体系:集体土地所有权为原权利,处于农村土地权利体系的核心;以集体土地所有权为基础,派生出的权利有土地承包经营权,集体建设用地使用权,宅基地使用权,地役权,自留地、自留山使用权和债权性农村土地使用权,这些权利是农村土地权利体系的基础;同时,由集体土地所有权衍生出土地征收补偿权、农民的社会保障权和成员权、土地发展权等是上述权利实现的保障,是农村土地权利体系的外围支柱。[9]
 
    就集体土地所有权而言,当前的一个突出问题就是确权工作。事实上,尽管国土行政主管部门多次推动土地确权登记工作,但集体土地所有权的权属登记仍存在一定的滞后性。调查结果显示,只有少数受访农户(所占比例分别为24.1%、10.2%)反映所在集体的土地所有权“已经登记”和“不清楚是否已经登记,但有必要登记”。[10]即使反映“已经登记”的受访农户(包括村干部)也未能提供集体土地所有权证及其来源,这也说明了确权登记工作的滞后性和低效性。大部分受访农户(63.1%)反映所在村集体的土地所有权还没有在政府部门进行权属登记;其中认为“有必要登记”的受访农户所占比例为84.8%,认为“没必要登记”的农户所占比例只有9.3%。集体土地所有权确权登记不仅在理论上具有基础性的定分止争意义,更是对农村集体经济组织最重要的财产——土地——所享权利的确认及保障,而且这也是广大农民意愿的体现,因此确权登记工作亟待加强,早日从私法上明晰全国集体土地所有权的客体和归属。
 
    在农业税取消后,我国农村集体经济组织收入来源发生了较大变化,不少农村集体经济组织基本上失去了经济与经费来源,故课题组就农村集体经济组织的经济来源作了调查。依次有66.4%、82.6%、51.2%、35.4%、57.9%、27.8%和36.3%的受访农户认为“财政转移支付”、“村办企业利润”、“一定数额的耕地承包费”、“一定数额的宅基地使用权转让费”、“农村集体建设用地使用权转让费”、“一定数额的自留地(山)使用权转让费”和“‘一事一议’的出资”应该作为农村集体经济组织获取资金的主要来源。除名村受访农户主张以“村办企业利润”作为壮大农村集体经济的途径比普通村高之外,对上述其他各种方式的认可度均较普通村受访农户的认可度低了不少。其中,在普通村,分别有54.1%、42.7%、64.2%、32.1%的受访农户主张收取“一定数额的耕地承包费”、“一定数额的宅基地使用权转让费”、“农村集体建设用地使用权转让费”和“一定数额的自留地(山)使用权转让费”应当作为壮大农村集体经济的主要途径,而在名村则分别有47.3%、25.8%、49.5%和22%的受访农户选择上述主张。与名村受访农户相比,普通村受访农户囿于企业经济不发达,更希望通过收取土地租金壮大农村集体经济。调查结果显示,受访农户均将集体土地作为农村集体经济有效实现的主要物质基础。关于为发展农村集体经济而收取一定的耕地承包费、宅基地使用费等费用的程序,有83.6%的受访农户认为应当由“村民(代表)大会或集体成员(代表)大会决定”,只有7.2%的受访农户认为由“村民委员会或集体经济组织执行机构决定”,还有2.5%的受访农户认为由“集体的领导(村书记、村主任或者村民小组组长等)决定”即可。这明显反映出农户并不反对在土地承包经营权和宅基地使用权上收取一定费用用于本集体经济发展,并且他们普遍有较强的民主决策意识。这种对农民集体利益的肯认和民主决策意识十分可贵,对农村集体经济的有效实现具有重要意义,值得肯定和强化。作为《中华人民共和国物权法》新规定的一种土地上的用益物权,地役权在农村社会实践中究竟发挥了何种作用也是一个值得探讨的问题。[11]在此次调查中,只有8.2%的受访农户表示了解一点地役权制度,有21.5%的受访农户听说过地役权制度,有高达70.3%的受访农户完全不清楚该制度。尽管受访农户对地役权制度不甚了解,但实践中涉及地役权的问题却仍然存在,在面对“您本人建房、居住或者种田以及你们村进行公共设施建设时有没有用到他人的宅基地、承包地进行道路通行、排水、用水、搭建、修渠(沟)灌溉等”这一实际问题时,有61.6%的受访农户表示存在这种情况;其中,有62%的受访农户表示为此支付了对价,还有部分受访农户表示在建房时已经支付了相关费用。面对前述问题,有47.2%的受访农户表示上述利用土地的行为遇到过障碍或困难;其中,有70.5%的受访农户表示“双方关系不好处理,需要协调”,有47%的受访农户表示主要障碍或困难是“付费问题”,还有部分受访农户表示主要障碍或困难在于企业利用本村土地等导致的付费、协商、补偿、调换土地等。在村社道路和田间道路的修建方面,有62.5%的受访农户表示源于历史习惯(其中32.6%的受访农户反映有挤占道路或盖房等纠纷),还有31.7%的受访农户表示存在协商后占用承包地、宅基地的情况(其中70.4%的受访农户反映是“给被占用人补一定面积的承包地或宅基地”),还有60.2%的受访农户表示是由村集体划定的。公共地役权问题在我国学界研究较少,其主要涉及供电、通信、无线电和航空等公共事业。对此,有97%的受访农户认为国家在铺设管道、架设高压线、设立变压器等设备经过或利用村集体成员的承包地、宅基地时,除征得受影响的农户同意外,还需要村集体经济组织同意,其中关于需要村集体经济组织同意的理由多种多样,有45.6%的受访农户认为是“对耕作承包地、利用宅基地造成了不便,对集体利益有损害”,有68.1%的受访农户认为是“集体有义务维护村民的健康和安全,保护村民的财产权益”,有60.4%的受访农户认为是“土地所有权是村集体的,应由集体决定”。可见,村民在自己的利益来自国家的压力时对村集体经济组织寄予厚望,同时他们也认为村集体经济组织有义务维护自身的利益和村民的利益。
 
    土地征收补偿权是农村集体经济组织及其成员在基于公共利益的土地征收中所享有的要求国家对其给予公平补偿特别是合理补偿的权利,可以说是集体土地所有权在特殊条件下的另类存在形式,在农村集体经济发展及实现过程中具有举足轻重的地位。在农村集体经济组织获得补偿后如何处理集体土地征收补偿款是社会各界关注的问题。面对“对于集体土地征收补偿款,您认为应当如何处理?”这一问题,选择“分给未得到调地的原土地承包人或使用人”、“给被征地农民调地后,补偿款留归集体使用”、“给被征地农民调地后,补偿款分配给全体成员”、“在集体和被征地农民之间按比例分配”的受访农户所占比例分别为24.8%、14.7%、29%、22.9%;还有8.6%的受访农户选择了其他方式,其中部分受访农户主张由集体统一分配,除青苗费外,其他补偿费归集体作为公积金,由成员代表大会监督使用等。受访农户基本上认可农村集体经济组织对被征收土地享有利益,并不赞同征地补偿款全部由土地承包经营权人享有。
 
    农村土地发展权在我国尚未确立,但结合国情参照世界发达国家的立法例,在我国农村确立土地发展权必将具有重要的意义。面对“您认为在土地非农用途的收益与农业用途的收益相差较大,但又必须继续对农村土地保持农业或环境生态用途的情况下,国家法律赋予农村集体经济组织一种因经营农业而获得相应补偿权利的意义何在?”这一问题,分别有85.4%、86.5%、78%和65.2%的受访农户认为“有利于保护粮食安全与环境生态安全”、“有利于增加农民收入,提高种田积极性”、“有利于壮大农村集体经济,更好服务‘三农’”和“有利于缩小城乡差别”。与受访农户的访谈也印证了这一点,很多农民和村干部都认为这个问题说出了他们的心里话。这说明科学、合理平衡农民与国家利益的制度设计具有重要的现实价值,此次调研结果也为我国今后相关立法提供了一定的民意支持。因此以法律形式明确规定农村土地发展权应能得到农民的拥护,也必将对农村集体经济发展和城乡统筹发展产生积极影响。
 
    上述内容主要对农村集体经济组织享有农村土地权利的情况作了说明,而其对农村土地权利的行使在实践中也存在这样或那样的问题。就全国情况来看,分别有10.5%和23%的受访农户反映所在村集体(集体经济组织)存在土地连续2年以上撂荒和存在满2年未建设房屋的或房屋坍塌、拆除2年以上未恢复使用的闲置宅基地的情况。不管是在普通村还是在名村,都存在上述滥用土地承包经营权和宅基地使用权的问题,只是程度稍有不同而已;其中,此类问题在普通村更为突出,如分别有13.9%和31.7%普通村受访农户表示存在上述两种情况。不过,我们在访谈中了解到,在取消农业税后上述现象并不普遍,未充分利用的土地只占所在村土地的极少比例。尽管如此,我们仍须重视土地的有效利用、集约化利用,努力实现物尽其用的立法目标。
 
    作为农村集体经济组织,无论是经营管理集体资产、使集体资产保值增值,还是为其成员提供必要的服务和福利,均需要以一定的财产权为基础。然而,目前的农村集体经济组织作为集体所有权之真正主体,其权能利益在法律制度中无具体体现和安排,由此绝大多数村集体因权利的虚置而丧失“造血”功能,即缺少经济来源,在发展壮大农村集体经济时因有心无力而无所作为。这种因制度造成的集体经济组织虚化、功能萎缩和财产权益匮乏之状况等一系列问题值得立法者深思。
 
    四、农村集体经济有效实现中的经营运作制度之现状考察
 
    在农村,集体经济组织的财产权主要包括两类,即土地财产权和集体企业财产权。鉴于这两种财产权的不同,课题组在设计调查问卷时分别专门进行考察。
 
    (一)土地财产权的经营运作
 
    对于农村土地,调查结果显示,有55.3%的受访农户反映所在村采用的是“分散经营(分田到户、家庭承包经营)”,有15.3%的受访农户反映所在村采用的是“统一经营(由集体统一安排耕种或提供农业生产、销售、农资、农技服务等)”,还有26.9%的受访农户反映所在村采用的是“分散经营与统一经营结合”。与我们此前的调研情况[12]及此次调研前的基本判断相吻合,当前农村土地经营方式虽呈现出多样性的特点,但分散经营仍是主要的经营方式。其中,就普通村与名村的对照性数据来看,全国普通村中分别有67.5%、7.7%、22.4%的受访农户反映实行的是“分散经营”、“统一经营”和“统分结合”,上述比例在全国名村中则分别为39.2%、25.3%、32.8%。由此可见,土地经营模式的选择和农村的经济发展水平存在一定的内在关联,值得进一步分析。在受访的各个村庄,表示在1978年后其土地资产通过村民委员会或村民小组、合作社、股份合作制企业、公司进行管理的受访农户所占比例分别为95.1%、12%、11.6%和14.8%。村民委员会或村民小组发包经营土地的管理方式存在的问题有:6.4%的受访农户认为村民委员会或村民小组的组织机构不健全,9.1%的受访农户认为人员责任不明晰,15.5%的受访农户认为村民委员会或村民小组缺少法律规范,20.1%的受访农户认为村民委员会或村民小组没有明确的经营规划,19.8%的受访农户认为村民委员会或村民小组欠缺激励机制。经营土地资产的方式多样,但就受访农户的了解和认识,分别有58%、12.8%、20%、7.9%的受访农户认为最好的组织形式是村民委员会或村民小组(含发包经营土地资产)、合作社、股份合作制企业、公司。除保持现状被许多村民接受之外,有不少村民认同将土地资产量化以使个人获得一定股份,从而保证实际享有土地权益的做法。但通过访谈得知,具有这一愿望的大多数农户并非完全了解股份合作制的真正内涵,他们看重的是土地的固定收入而排斥股份制中的风险成分,其在本质上接受的仍是土地租赁。
 
    (二)企业财产权的经营运作
 
    村集体企业的资产也是部分农村重要的财产形式。访谈中,受访农户大都提到了大办乡镇企业的20世纪80—90年代,认为村办企业可以创造出一些由村集体经济组织直接支配的财产。调查结果表明,大多数农村都曾经创办过集体企业,认为没有企业资产的受访农户主要集中在普通村;其中,有33.4%的受访农户表示其所在的村集体(集体经济组织)的企业资产主要是采用集体独资企业形式经营管理的,表示采用合伙企业、合作社、股份合作制企业、公司的受访农户所占比例分别是8.6%、9.5%、21.6%和22%。名村的绝大多数受访农户表示本村办有企业;其中有52.2%的受访农户反映村集体(集体经济组织)的企业资产主要采用集体独资企业形式,在比例上明显高于普通村。在经营集体企业资产的多种组织形式中,尽管集体独资企业在当前是主要形态,但只有20.2%的受访农户认为这种组织形式最好,而有高达49.8%的受访农户认为股份合作制企业形式最好,还有12.1%的受访农户认为采用公司形式最好。但是,结合前述农民对所谓股份制偏颇的浅层理解,究竟应当如何采用股份合作制企业或公司形式来经营村集体企业的资产,尤其是理顺其中所涉及的政府、村民委员会(村集体)以及农村集体经济组织成员之间的关系,特别是农村土地权利义务的分配等问题,不仅对农户和农村干部仍是一个认知盲区,对课题组甚至学界也是一个需要认真研究的大课题。此外,农村集体独资企业还存在“缺少法律规范”(15.9%)、“欠缺激励机制”(15.9%)、“组织机构不健全”(14.4%)等问题;在股份合作制企业和公司形式中存在的主要问题是“欠缺法律规范”(19.7%)、“欠缺激励机制”(16%)、“组织机构不健全”(10.5%)、“人员责任不明晰”(9.2%)等。可见,每种组织形式都有这样或那样的问题,但通过立法明确、细化组织结构,设计科学的激励机制则是共通的要求。
 
    五、农村集体经济有效实现的配套制度问题考察
 
    农村集体经济有效实现的法律制度改革与完善是一项系统工程,需要多种配套制度予以保障和推进。在此次调查中,课题组主要从财政金融、土地管理和社会保障等方面进行了考察。
 
    (一)财政金融制度
 
    财政支持是国家保护和发展农村集体经济的重要手段。随着我国工业化的基本实现以及国民经济的飞速发展,国家已经具备了扶持农村集体经济发展的财力。面对“您认为国家财政支持在本村集体经济发展中发挥了哪些作用?”这一问题,分别有83.3%、65.9%、63.3%和49.2%的受访农户认为其发挥了“为修建道路等基础设施提供资金”、“为集体发展选择帮扶项目”、“提供专项扶持资金”和“税收优惠”等作用。可见,大多数受访农户对国家财政支持农村发展给予充分肯定。与普通村相比,名村普遍获得了更多的财政帮扶项目及专项扶持资金,这也是其发展更好的重要原因。但是,国家在财政上对农村集体经济发展所发挥的作用与受访农户的期望还有较大差距。针对“您认为要促进集体经济发展,国家的财政支持需要在哪些方面改进?”这一问题,分别有93.7%、83.8%、66.4%和76.6%的被访者认为国家财政支持需要在“增加项目扶持资金”、“提供贴息贷款”、“强化支农资金的使用管理”和“减免税收”等方面加以改进,还有部分受访农户认为国家财政应当在村组交通设施建设、帮助弱势群体等方面改进,普通村的受访农户在这些方面表现出更强烈的期待和愿望。此外,对农业直补款这一财政补贴,有不少农户和村干部反映,其没有发挥应有作用,认为将其全部或者部分补给农村集体经济组织,集中力量办些对农民生活、农业生产更有意义的事情。面对“您认为农业直补款应不应该考虑补到村集体,由集体支配,以解决村集体经济发展壮大中的问题?”之问题时,有27.4%的受访农户认为应该补到村集体,有60%的受访农户认为可以一部分补到村集体,不过仍有11.4%的受访农户认为不应该补到村集体。可见,如何合理制定农业直补政策以促使农村集体经济有效实现需要综合各方意见后加以认真研究。
 
    除国家财政外,农村集体经济发展还需要金融支持。从课题组调查的情况来看,有51.3%的受访农户反映其所在的集体(集体经济组织)从银行、信用社等金融机构取得了贷款,其中有53.2%反映所贷款项用于发展集体工业,有19.1%反映所贷款项用于投资农业,还有14.5%反映所贷款项用于公益事业和建设公共设施。其中,在名村有58.1%的受访农户反映村集体取得了贷款,而普通村只有46.1%的受访农户反映村集体取得了贷款。值得注意的是,也有48.8%的受访农户如实反映其所在的集体(集体经济组织)没有从银行、信用社等金融机构取得贷款,因为银行根本不同意贷款,或者其所属村集体因未创办企业而不需要贷款。总体来看,金融对广大农村集体经济发展的支持在制度上还较为保守,效果也有待提升。此外,有54.2%的受访农户表示所在的村集体(集体经济组织)成员购买了农业保险(在名村有45.4%的受访农户反映保险费是集体出资的;在普通村只有30.9%的受访农户反映保险费是集体出资的)。可见,农村集体经济实力的增强可以为农民增收与农业发展提供强有力的支持,而这也正是农民所期望的。
 
    (二)土地管理制度
 
    落实严格的土地管理制度关系到农户的切身利益和长远生计,事关农村发展稳定大局,而土地管理制度在当前存在不少问题,因此有必要对其运行给予充分关注。为此,课题组主要从以下方面展开了调查:
 
    1.宅基地管理。由于宅基地使用权的取得须“贯彻平等价值目标和涉及粮食安全的耕地严格保护原则”,[13]因此农民对政府在宅基地使用权管理方面的态度是课题组考察的重点。面对“您认为政府部门(如土地管理部门)是否有权对村集体成员的宅基地使用情况进行管理?”这一问题,有88.7%的受访农户认为政府有权管理,其中认为政府应从“坚持‘一户一宅’原则,且面积不能超过一定标准”、“对于占有多个宅基地的,应当由集体收回”、“对于违法占用耕地建房的行为予以罚款”、“对于违法占耕地修建的房屋应予以拆除,责令还耕”等方面进行管理的受访农户所占比例分别为84.4%、68.6%、77.4%和81.3%。这充分说明,土地行政管理部门依法严格执法既是其职责,也会得到广大民众的理解。
 
    2.耕地保护。有高达93.3%的受访农户认为村集体(经济组织)应该“责令破坏耕地的单位或个人恢复土地原状,并承担赔偿责任”;有82.8%的受访农户认为村集体应当“收回被擅自改变农业用途或连续撂荒2年以上的土地重新经营”;有85.6%的受访农户认为村集体应当“协助土地管理部门对农用地进行监管,落实基本农田保护责任制”。这充分表明,国家严格保护耕地政策在农村已深入人心,亦深得人心。根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定,农村集体经济组织可以有条件收回承包地,同时也可以整理耕地。对于这些整理、收回后的土地利用,分别有42.9%、45.5%的受访农户认为应当将该地“重新发包给本集体无地或少地的成员”、“由村集体统一经营”;但有8.6%的受访农户认为应“平均发包给本集体全体成员”,还有少部分受访农户主张由集体经济组织成员代表大会决定。可见,对终结土地利用及其管理混乱状况、期盼实施规范管理以及坚持珍惜并充分利用土地原则,已基本成为受访农户的共识。
 
    3.集体建设用地制度。我国现行相关法律对集体建设用地使用权的规定基本处于空白,法学界对该制度的实证研究也主要集中在部分具有代表性的地区。调查结果显示,受访农户对集体建设用地使用权均极为关注。在回答“您认为村集体(集体经济组织)有效经营管理村建设用地需要哪些政策法律支持?”这一问题时,有90.9%的受访农户主张“严格依据乡村规划,对集体建设用地进行登记确权”,有65.3%的受访农户主张“适当放开村集体自主经营建设用地范围的限制”,还有53.7%的受访农户选择了“允许依法登记的集体建设用地使用权参与市场交易”。可见,农民对用法律规范集体建设用地使用权具有迫切的要求,而且实践已经走在了立法前面,故发展农村集体经济,完善集体建设用地使用权制度已迫在眉睫。值得关注的是,也有高达79.8%的受访农户主张“保障耕地和宅基地不得随意变更为建设用地”,这至少在一定程度上说明农民对随意借建设用地名义,非法占用耕地、侵占宅基地的做法存在抵制,也进一步佐证了农民耕地保护意识的不断强化。
 
    4.土地征收。受访农户均认为国家在土地征收法律制度方面应当作出改进:有78%的受访农户主张“严格区分工商业用地与公共利益用地”,有85.2%的受访农户主张“完善征地补偿程序”,有76.4%的受访农户主张“建立有关制度,使得征地后原集体土地增值的收益部分合理分配给农民集体”,还有69%的受访农户主张“切实保障村集体对违法征地侵权行为的救济权利”。较本课题组成员此前进行的类似调查而言,[14]农民对土地征收制度的敏感明显上升,要求更加具体,理由更加明确。
 
    (三)社会保障制度
 
    当前,社会保障问题是社会各界关注的焦点。面对城乡差距不断扩大的严峻挑战,国家在国民经济快速发展的形势下提出了建立农村社会保障体系的战略目标,而农村集体经济的有效实现能够对农村社会保障制度的建立发挥何种作用应当深入研究。此次调查结果显示,有53.1%的受访农户表示所在的村集体(经济组织)提供了社保缴费补贴,资金主要来自集体企业收益和集体财产租金收益。农村集体(经济组织)为农户提供社保缴费补贴的主要为名村,如在名村68.8%受访农户表示村集体提供了社保缴费补贴,其中75.2%反映补贴资金来源于集体企业收益,还有46.3%反映补贴资金来源于集体财产租金收益。仅有41.2%的普通村受访农户表示村集体提供了社保缴费补贴;其中,反映补贴资金来源于集体企业收益和集体财产租金收益的受访农户分别为60.4%和56%。换言之,不管是在名村还是在普通村,村集体(经济组织)提供的社保缴费补贴资金都主要来自集体企业收益或租金收益。除提供社保缴费补贴外,有59.6%的受访农户表示农村集体(经济组织)在社会保障中进行了组织动员,有57.1%的受访农户表示农村集体(经济组织)提供了社区养老服务等社会保障服务。普通村在组织动员方面发挥了更大的作用(普通村和名村的比例分别为68.6%和47.8%),而提供社区养老服务等社会保障服务的则主要是名村,这是因为名村经济实力雄厚,有较为充足的资金提供社区养老服务等社会保障服务,普通村普遍经济实力不济,只能通过组织动员,让农户自行缴费参保以解其后顾之忧。受访农户普遍认为如果农村集体经济组织强大了就能够在提供社保缴费补贴(90.7%)、更好地发挥组织动员(80%)和提供社区养老服务等社会保障服务(91.6%)等方面发挥作用。在社会救助方面,有85.2%的受访农户反映本村集体对本集体内因自然灾害、意外事故或重大疾病等发生困难而无力自救的贫困成员均提供了一定的救助,只有12%的受访农户表示本村集体无力提供救助。
 
    课题组不仅对农村集体经济有效实现对建立农村社会保障体系的积极意义进行多方了解,而且对建立健全的农村社会保障体系在促进农村集体经济发展方面的推动作用也非常关注。分别有98.6%、73.1%、66.4%和88.4%的受访农户认为农村社会保障完善“有利于农村社会稳定,为农村集体经济的发展提供良好的社会基础”、“有利于农村土地承包经营权流转或规模经营”、“有利于闲置的农村劳动力非农转移”和“有利于增强农民生活安全感”。这说明,我国农村社会保障体系的建立存在滞后性和有限性,而这种情形在一定程度上不利于农村集体经济的有效实现和农民基本利益的保障。
 
    六、初步研究结论和建议
 
    (一)初步研究结论
 
    综上所述,课题组初步形成如下研究结论:
 
    第一,农户对党和国家致力于农村集体经济发展的举措有所了解,对当前推动农村集体经济有效实现的一些政策法规的执行情况较为满意。这在客观上为进一步加强对农村集体经济发展制度的国家统一立法提供了实践支持。对是否设立独立的专门行使农村集体经济职能的组织存在分歧,但农民基本赞同将农村集体的政治职能和经济职能区分开来,并由专人负责农村集体经济的有效实现问题。当前村民委员会在代行农村集体经济组织职能时十分积极,他们做的工作虽然基本为农户认可,但在发展农村集体经济方面的业绩与其应承担的功能及农户的期待仍有较大距离。由此,对于村社权力机构与集体经济组织仅规定在职能上分立是不够的,立法应给予更明确的规定。
 
    第二,各村基本没有独立的农村集体经济组织,而主要由村民委员会代行农村集体经济组织的经济职能,这种组织形式为农户习惯性接受。在确定集体经济组织成员资格的条件方面,受访农户一般仍赞同以户籍为认定标准,但在村民民主意识不断提高的情况下,大多数受访农户已认可在民主决策的基础上赋予对本村经济发展有贡献的外来人员村民资格。同时,对村民资格的丧失事由应由法律予以明确规范是多数农户的真实意愿,但村民资格的具体丧失事由需要进一步调查研究。此外,村民资格与成员权资格是否应当合二为一,拥有成员权的村民应享有的具体权利和承担的义务仍需在制定成员权制度时予以明晰。这些问题的解决对农村集体经济组织的运作及其利益的分配至关重要。
 
    第三,财产权是农村集体经济有效实现的重要物质载体。尽管当前农村集体经济组织的财产权种类繁多,但土地仍然是最重要的财产权形式。同时,许多村都存在或多或少的债务,在不少村庄尤其是普通村的经济收入来源近乎枯竭的情况下,这些债务的解决依然是一大难题,农民普遍希望政府介入村债务的解决。当然政府应如何合理介入解困,亟待专门研究后提出普适性对策。在农业税取消后,维系、发展农村集体经济所需启动资金必须在法律上另辟蹊径。否则,农村集体经济组织在农村土地权利行使上往往表现得简单、无为,存在的诸多问题,其效能低下等无法得以缓解。具体而言,当前集体土地所有权的权属登记严重滞后,无法真正满足农民和农村集体发展的意愿,在抵御滥用公权力者对农村集体经济组织特别是土地利益的侵蚀和对抗时,缺乏法律依据。调查结果表明,受访农户普遍认同由村集体收取一定的耕地承包费、农村集体建设用地使用权转让费、一定数额的宅基地使用权转让费等作为农村集体经济组织的主要财产,至于如何收取这些费用应当由农民集体通过一定的民主程序作出决策。除名村受访农户主张以“村办企业利润”作为壮大农村集体经济的渠道比普通村高之外,认可上述其他各种渠道的比例均比普通村低。农民对地役权制度及其目的和作用了解甚少。作为地役权主要表现形式的通行地役权问题在我国社会主义公有制条件下表现得并不突出。此外,村民因公共地役权的设立或存在而利益受损时对村集体经济组织的支持和帮助寄予厚望,并认为这是他们履行维护自身及农民利益的当然义务。在土地征收补偿款的处理方面,农民更倾向于在集体和被征地农民之间按比例分配。同时,农民对确立农村土地发展权特别感兴趣、有意愿,并积极拥护,而且他们能迅速理解并认识到农村土地发展权的确立对农村集体经济发展和个体正当利益的实现的价值所在。
 
    第四,农村集体经济的经营运作分为对土地的经营和村集体企业经营。农村集体经济组织的土地经营方式呈统分结合的多元化态势,但仍然以分散经营(分田到户、家庭承包经营)为主,而且主要由村民委员会或村民小组经营管理。保持现状固然为许多受访农户所接受,但也有不少思想相对活跃的农户希望能够将土地资产量化,使个人获得一定的股份,以便更实际更有效益地享有土地所生之利益。村集体的企业资产主要是采用集体独资企业形式经营管理的,也是不少农村地区主要的财产形式之一,不过大多数村民认为采用股份合作制企业或公司形式更好。对如何采用股份合作制企业或公司形式来经营村集体企业的资产,特别是对上述制度的科学内涵及其运作风险,农户和村干部并未真正理解,因此上述组织形式是否应建立尚有待农户在实践中深化认识后作出理性选择。
 
    第五,应加强和完善制度配套建设。财政支持是国家保护和发展农村集体经济的重要手段,大多数农民对国家财政支持农村集体经济发展给予肯定。但国家财政对农村集体经济发展的支持与受访农户的期望还有较大差距,因而需要加以改进,以便发展农村集体经济。当前农村集体经济发展普遍存在贷款难问题,因此还需要金融支持。在土地管理方面,农民希望能够强化和细化管理手段,切实保护好耕地等集体土地。关于集体建设用地使用权制度,农民亟须改革的要求已经走在立法之前,完善集体建设用地使用权制度迫在眉睫。此外,强大的农村集体经济有助于农村社会保障体系的建立,而农村社会保障体系的完善又能够为农村集体经济的有效实现创造良好的社会环境,两者相辅相成。而当前的社会保障体系还不能覆盖所有农村,未能满足大多数农民的基本需求,与农村土地制度也缺乏良好衔接。
 
    第六,农村集体经济的发展模式主要为能人模式。名村的发展往往是依赖能人、强人发展起来并在后期得到了政府的一定扶持;而作为发展主体的农民的参与意识、主体意识和权利意识不强,处于消极、被动的地位。在发展过程中,部分村庄在处理眼前利益与长远发展关系上、在土地利益分享机制上还存在一些不足,因而影响了农村集体经济的可持续发展,损害农民的利益,亟待改进。
 
    (二)初步建议
 
    农村集体经济的发展、壮大是农村集体经济有效实现的前提,有效实现则是经济发展的落脚点。经济发展与有效实现之间具有内在关联,相互制约并相互促进,两者是手段和目的的关系。这是我们在研究和解决问题时必须始终要明确和坚持的。因此,我们在制定促进农村集体经济快速发展的政策和法律时必须进行科学设计,以充分调动农民民主参与的主动性与积极性,从而保证“发展依靠农民,发展服务农民”原则的贯彻,实现农村集体经济发展模式从能人模式过渡到制度模式,以坚持正确的发展方向,寻求不竭的发展动力,实现可持续发展并具有相应的普适性。
 
    具体而言,农村集体经济发展的制度模式应包含以下内容:
 
    第一,主导农村集体经济发展的主体制度。任何发展和进步都离不开人的主导和参与。在法律层面上,人既有自然人,也有组织(法人团体或非法人团体)。农村集体经济的发展壮大,既离不开作为能人的自然人以及作为普通农民的自然人的积极参与,也离不开集合(聚合)自然人组织。从社会实践来看,各地农村集体经济发展的主导主体既有能人,也有村民委员会或农村集体经济组织。从发展趋势和政府引导来看,应以组织作为主导的主体,力避“人在政兴、人亡政息”之后果。至于是采取村民委员会主导还是另起炉灶、由农村集体经济组织主导的模式,在现阶段不应强求一律,而应尊重现实,因地制宜。农村集体经济组织无论采取何种模式,都必须妥善处理组织与其成员的关系,科学设计成员权制度,明确享有成员权的主体资格及其得失变更之标准和程序,比照民事权利的基本构架和原理对其内容进行类型化,注意解决成员权行使过程中出现的问题,最终实现成员利益和组织利益的平衡和兼顾。
 
    第二,奠定农村集体经济发展基础的财产权制度。农村集体经济发展的物质基础是财产,在法律上即为财产权。农村集体经济组织的财产权主要表现为土地财产权和企业财产权。无论何种财产权都必须进行确权,以定分止争,明确农村集体经济组织及其成员所享财产权之边界,这也是经济发展和财产权运作的前提;在立法上还要做到还权于民,以充实农村经济组织及其成员应享之财产权,这是因为其财产权在法律和事实上都遭到限制甚至剥夺;赋权于民,以增加农村集体经济组织及其成员之资产性权利,实现国民待遇;有效行使权利,以营造法治环境,把权利落到实处,切实享有财产权之利;保障权利,以增强抵抗各种(特别是公权力的)不当、非法干预的能力和途径。法律应特别明确赋予农村集体应有的财产所有权权益及其实现手段,如承包耕地、使用宅基地、自留地(山)之后向集体缴纳“地租”等,重构集体经济组织的财产运作制度,为农村集体的再组织化提供最基础的财产制度支撑。
 
    第三,丰富农村集体经济发展途径的经营运作制度。农村集体经济组织是一个笼统的类概念,在实践和理论上,其具体种类形式应坚持多元性,即采用何种形式或路径有效实现集体经济并非需要统一标准,应当允许在保证土地农用性质、粮食安全、生态平衡的原则框架或法律规范下,由各村集体自主决定统或分的经营模式和手段,以壮大集体经济实力和保证全体农民的持续增收。因此,可以根据农民意愿、发展阶段、政策环境、制度本身等因素进行经营运作方式的选择。具体而言,无论采取何种组织形式来主导农村集体经济发展,都应注重内部治理结构之建立健全与优化完善。在具体财产经营运作过程中,应考虑分类设计,根据土地财产权和企业财产权的不同特点,建立、健全相应的经营运作制度。在实践中,土地财产权的经营运作主要有两种模式,一是统分结合、以分为主的家庭承包经营模式,二是集体统一经营模式。对于家庭承包经营模式,法律和政策应切实加强其应有的统分结合内容,并落到实处。对于集体统一经营模式,应明确认可并根据各地发展实际适度有效推广,使农村集体经济真正发展壮大起来,为维护农民利益、增加农民收入、维系农业生产、促进农村发展服务。
 
    第四,完善营造农村集体经济发展环境的配套制度。农村集体经济有效实现是一项系统工程。在此发展过程中,除自主内在发展外,还应强化国家财政金融支持,尽快完善土地管理制度,切实实行严格的耕地保护措施,积极回应社会实践对建立集体建设用地使用权制度的呼唤,加快推进土地征收制度改革;当前的社会保障体系和制度还远不能覆盖所有农村,尚难以满足农民的基本需求,更未与农村土地制度进行良好衔接,因此实现农村集体经济与农村社会保障体系的良性互动须在法律制度上进一步有所作为。
 
    注释
[1] 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,《人民日报》2008年11月1日。
[2] 参见赵震江主编:《法律社会学》,北京大学出版社1998年版,第333页。
[3] 参见樊纲等:《公有制宏观经济理论大纲》,上海三联书店、上海人民出版社1999年版,第8-9页。
[4] 此次调查的72个村中,名村有34个,普通村有38个。其中,名村是在由“中国名村影响力研究评价课题组”对全国1 200个村庄进行筛选并评价出的具有较高影响力的300个村庄中选取的,而普通村一般是在名村附近随机挑选,大都没有明显特色,经济实力较弱。
[5] 由于本题可以多选,因此各个选项选取比例之和会大于100%,特此说明。下同。
[6] 例外的是,在广东省,有97.2%的受访农户表示本村具有独立的农村集体经济组织。
[7] [9] [13] 参见陈小君等:《农村土地法律制度的现实考察与研究——中国十省调研报告书》,法律出版社2010年版,第166页,第176—184页,第180页。
[8] 参见吴国兴:《集体组织成员资格及成员权研究》,《法学杂志》2006年第2期。
[10] 由于四川省有72.2%的受访农户反映集体土地所有权已经登记,故这使得表示“已经登记”的全国平均比例较高。这与选取的调查地点主要在进行全国统筹城乡综合配套改革试验的成都市有关。事实上除四川省外,其他省份反映登记的农户比例均很低。
[11] “地役权特别是乡村地役权在农村集体经济、农村社会和农民生活等方面具有不可替代的作用和价值。”耿卓:《乡村地役权及其在当代中国的发展》,《法商研究》2011年第4期。
[12] 参见陈小君等:《农地流转与农地产权的法律问题——来自全国四省八县的调研报告》,《华中师范大学学报》(哲学社会科学版)2010年第2期。
[14] 参见陈小君等:《农村土地法律制度研究——田野调查解读》,中国政法大学出版社2004年版,第31-35页;陈小君等:《后农业税时代农地法制运行实证研究》,中国政法大学出版社2009年版,第73—77页。

来源:《法商研究》2012年第6期

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责任编辑:步楚君

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