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政府支持下的著作权社会管理:“韩国模式”及其启示


发布时间:2008年1月6日 宋慧献 点击次数:3473

    随着著作权法治建设的不断深入,像其它社会领域的管理一样,著作权的公共管理日益引起各方面的重视。人们普遍关心的一个焦点问题是,我国著作权领域应该建立什么样的政府行政与社会管理机制;尤其是,如何本着“大社会、小政府”的原则,加强著作权社会性管理,比如建立健全集体管理、中介服务等。在这方面,不少国家、尤其是发达国家在其各自的制度文化背景与法治体系框架下,已经形成了相对成熟的机制。中国的近邻韩国,作为一个发展中的亚洲国家,在著作权保护、管理乃至相关产业的发展方面取得了世人瞩目的成绩,这与其相对完善的著作权社会管理机制是分不开的。

    本文拟介绍、分析韩国著作权社会管理机制,并希望从中获得些许启示,对我国著作权管理提出一些粗浅的看法。

 

(一)韩国著作权社会管理的制度框架

    韩国两部有关著作权保护的法律,即《著作权法》和《计算机程序保护法》对著作权的社会性管理作出了相当详尽的规定;同时,与法律相对应的两部实施令则就有关管理机构的运行做出了更具体的规定。政府方面,这两部法律相对应的行政管理部门分别是文化观光部与信息通讯部。

   韩国文化观光部主管软件以外的著作权行政管理事务,具体由该部的文化产业局分管。该局下设文化产业政策组、著作权组、电影产业组、电子游戏产业组、文化技术人才组、文化内容振兴组等6个部门。著作权组专门负责著作权行政工作,前不久它从政策局属下转过来。其主要工作内容包括制定、调整及推进著作权相关的政策计划;登记;国际合作及交流;建立产业发展基础;法律教育及宣传以及著作权审议委员会相关业务等。可以说,它所扮演角色主要是宏观的布局。同时,韩国信息通讯部依照《计算机程序保护法》主管计算机软件的版权行政管理事务,其主要职权范围类似于文化观光部。

    在这样的背景下,韩国法律对著作权社会性管理作出了明确的规定,成为其建立较大规模的制度体系的基础。

    1.韩国《著作权法》第6章为“著作权管理服务”(Copyright Management Services),具体规定了两类著作权管理业务,即信托(trust)与代理或经纪(agency or brokerage),并规定了成立服务机构的的条件等。值得指出的是,在韩国,其法律与实务中所谓著作权“信托管理”指集体管理。这一点与我国不同。

    依照该法规定,信托服务实行许可制,希望从事著作权信托服务者,应获得文化观光部部长的批准;而代理-经纪服务则实行登记制,希望从事代理或经纪服务者,只需向文化观光部部长报告。著作权法主要规定了从事管理服务的条件,有关政府监管、业务程序等,由著作权法实施令规定。

    在韩国,作为集体管理的信托管理具有垄断性。目前,韩国共有信托管理机构12家,代理性机构数量很多。

    2.登记是著作权社会管理的重要内容。韩国的制度模式是,法律明确规定,接受登记属于政府部门的职权;同时又规定,有关政府部门可以把该职权委托给“著作权审议调停委员会”或“程序审议裁判委员会”。

    韩国《著作权法》第2章第10节规定了版权登记。作者或权利所有人可以就作品的标题等情况向文化观光部申请登记;所登记的作者或权利人、作品创作或首次发表的日期被推定为如此。著作权法的补充条款规定,文化观光部长可以把版权登记的职权授权著作权审议与争议调停委员会执行。

    《计算机程序保护法》第3章“登记”。程序登记需向信息通信部提出,后者将登记内容载入登记簿并出版登记公报;信息通信部可将登记及有关的职能委托给程序审议裁判委员会进行。

    3.审议与争议调停/裁判制度在韩国法律与实践中占有重要地位。韩国《著作权法》第7章为“著作权审议与争议调停”(Deliberation on Copyright and Conciliation of Disputes),该规定始于1981年实施的著作权法修订条款。它以大量的篇幅详细规定了有关著作权审议与争议调停事务,包括机构的组成、功能、活动程序、有关法律效力等。实施令则对审议与调停的日常事务做出了更全面具体的规定。

    同时,《计算机程序保护法》建构了有关计算机程序的审议与调停/裁判制度。它与《著作权法》类似,又有所区别。韩国计算机程序法第5章的标题即为“程序审议裁判委员会”。该法指出,为了审核涉及程序版权方面的事务,为了调停或裁判(conciliate or mediate)关于权利的争议,应成立PDMC。有关PDMC的业务情况,下文介绍。

 

(二)韩国著作权社会管理机构介绍

     如上所述,按照韩国法律规定,著作权社会性管理事务包含三个方面,即政府直接管理下的审议与调停、信托(集体)管理和代理或经纪。其相对应的机构则包括直接隶属于政府的两个审议调停机构,12家信托管理机构和更多的登记设立的代理或经纪机构。比较而言,后面两类属于纯粹的民间机构,其中,信托(集体)管理具有垄断性,而代理或经纪业务则完全以市场为导向。而审议调停则与政府管理关系更为密切、因而更加权威,具有半官方性质。下面主要介绍两个负责审议调停的机构,即“著作权审议与调停委员会”和“计算机程序审议裁判委员会(PDMC)”。

    1.著作权审议调停委员会(CDCC)

    韩国“著作权审议调停委员会(CDCC,即Copyright Deliberation and Conciliation Committee)”根据韩国著作权法的规定于1981年成立。正如其名称所示,该委员会的目的是审议各种有关著作权的事务、调停有关纠纷;同时还进行教育宣传、振兴产业发展、促进海外交流等。

   该法规定,为了审议著作权事务、调停有关权利争议,应成立“著作权审议调停委员会”。委员会应由15-20名审议调停人员组成,包括一个主席、两名副主席;成员由文化观光部长提名,他们须具备版权方面的知识和经验,并因其业绩而知名,主席和副主席应从中选举产生。

    作为该委员会的功能之一,审议工作的范围主要是版权管理服务人所涉及的补偿费率与费额;文化观光部长、或者是三名以上委员共同向委员会提交的事务。

    委员会内须设立调停部,它由三名成员组成,至少包括1名律师。任何人都可以向委员会提出有关著作权的争议调停申请;委员会应该在申请之日起3个月内达成调停,否则即被认为调停失败。成功的调停所达成的协议具有与司法调停相同的效力,除非其中涉及到当时人自己无法处置的事务。

    韩国有关人士称CDCC为民间机构,而韩国法律对此并未明确。实际上,CDCC的定位比较模糊,可以说是官方主办的半民间机构。政府部门对其成员的任命、经费的资助以及日常业务的监管等即表明了这一点。按照法律规定,在预算范围内,政府为CDCC的业务开展给予必要的补贴。争议调停费用则由当事人支付。这样,CDCC经费来源主要包括两部分,即政府拨款与民间出资,政府拨款占70%,用于各种审议调停、宣传教育、业务培训以及海外事业的开展等;民间出资占30%,用于为版权人服务。委员会现有各类工作人员80余人。

    按照韩方人士的介绍,CDCC的业务范围不断扩大,其在著作权保护等方面发挥的作用越来越突出。目前,韩国著作权法的修订草案正在国会审议过程中。按照修订方案,委员会的工作重点将转向更为广泛的产业振兴,以及海外事务的促进等。为此,修改意见还建议将委员会的名称改为“著作权委员会”。

    2.计算机程序审议裁判委员会[①](PDMC)

    韩国“计算机程序审议裁判委员会(PDMC,即Program Deliberation and Mediation Committee)”是一个与著作权审议调停委员会业务相似的平行机构。该机构根据韩国计算机程序法成立于1987年12月,原名为“程序审议委员会”,1994年10月根据法律的修订改为现名。PDMC宗旨是通过相关政策与技术问题的审议、争议之裁判,推动软件知识产权的管理与使用,促进软件著作权保护,创建公平合理的软件使用环境;业务范围包括相关政策、法律与技术方面的审议,咨询,争议裁判,软件登记与鉴定,提存保管,软件信托管理,公众教育,调研以及国际活动等。PDMC归韩国信息与通讯部管理。

    PDMC的组成等与上文CDCC相近,这里不赘。所不同的是,PDMC的业务还包括程序的鉴定与评估、调停与裁判之区分,登记,提存保管以及软件信托管理等。

    法律规定,任何人都可以向PDMC申请对有关争议进行调停或裁判。PDMC介绍,调停(conciliation)是一种简易的裁判(mediation),委员会主席只需指派一个调停员进行调停;而裁判则需要3名裁判员,并应在申请裁判之日起的3个月内完成裁判,必要时可以延长一个月。

    在裁判过程中,当事人可以申请委员会对程序和相关的电子信息进行鉴定;同时,委员会可以根据法院或刑事调查机构的要求进行相应的鉴定。鉴定可为版权侵权提供决定性的证据。鉴定对象包括软件复制件、软件的缺陷、软件开发费用的计算以及其他涉及软件的电子信息。

    为实现建立软件强国的目标,PDMC的工作正得到日益加强。其重点推进的项目包括:确保软件知识产权保护、强化纷争解决力量、提高调停成功率、扩大海外活动等。

    为推动软件的公平使用环境的建立,PDMC将致力于扩大企业的正版意识,开展公众教育,同时开发检测正版软件,预防违法复制,争取正版软件使用率达到70%。

    PDMC将努力促进软件管理,发展在线注册体系,扩大软件提存管理(escrow)。目前,PDMC的软件年登记量已达12万,在线软件登记占其全部登记量的60%。

    PDMC将推动软件知识产权调查与研究以及国际合作,协助、促进有关的国际贸易。

    新修订的韩国计算机程序法将于2007年4月5日生效。按照修订的法律,计算机程序审议裁判委员会将进行第二次更名,未来的名称是“计算机程序保护委员会”。

    2006年,PDMC的预算为近72亿韩元,折合人民币约7000万。作为一个非营利性组织,其预算的大部分由政府拨款,部分来自有关业务的收费,收费标准由政府规定。PDMC现有职工82人,办公区域1500平方米。

 

(三)著作权社会管理与“韩国模式”

    1.关于社会管理。

    “徒法不足以自行”,于是就有了“公共行政”(public administration,或译为“公共管理”[②])。关于公共行政或曰公共管理的法理基础、性质以及地位等,一直存在争议。“传统的公共行政理论主张职业主义、行政专才和强有力的行政部门;相比较而言,当代公共行政则主张小政府,更直接的公民参与,政府服务的契约外包和民营化,以及市场化的激励机制。”[③] 无论如何,在现代社会,公共行政的作用、因而还有其规模等在社会生活中的重要性已经非常突出,决非前20世纪的社会可比。在这样的背景下,新公共行政学派超越狭窄的政府行政,提出了广义的公共行政,“我们生活在一个权力分享的世界里,在这个世界中,政府组织、准政府组织、非营利组织、私人组织共同参与政策的制定和政策的执行。”[④]“公共(public)与政府(government)在词义上是不同的”,“公共行政的范围包括非营利组织、第三部门、志愿者、契约、公共设施、公共事业管理部门以及大量的政府、准政府和私人—政府合作组织的活动。”[⑤]

    在这样的情况下,“公共管理”即为公共事务的管理,基本上可以分为“政府行政”与“社会管理”两部分。“行政管理”的内涵是政府机构作为管理主体,以法定的行政权力为依据,对特定领域的事务进行执法活动;社会管理”则必须是以非政府性质的民间机构为管理主体,以法律授权或政府指定,尤其是以当事人的相互约定为依据,依法管理相关事务。笼统而言,“社会管理”与“行政管理” 是相并列、而又相对的。按照这一解释,政府部门所承担的著作权执法活动属于政府行政管理,而有关著作权的登记、集体管理、争议调解等,则应归入“社会管理”的范畴。

    不过,需要强调的是,在当今公共事务管理中,政府行政与社会管理之间往往存在着各种性质与形式的交叉。为了达到管理活动的公平与效率,在严格区分两种性质的管理的同时,社会管理并不排除政府机构的适当参与,不排除政府与民间的合作,民间机构可根据法律授权,对特定领域的普遍性事务进行统一的、垄断性的管理。同理,如何在著作权领域建立科学、公平而高效的管理机制,也需要既尊重政府与社会向区分的基本法理、同时也应考虑到当今著作权管理事务的现实需要。上述韩国的做法值得我们在这一背景下认真思考。

    2.韩国模式的启示

   “作为20世纪后期日渐崛起的后发达国家,韩国知识产权制度的建立时间较晚,但其发展速度之快,对韩国经济与科技促进作用之大,为世人瞩目。”[⑥]但是,长期以来,在知识产权研究“言必称欧美”的环境下,我国对韩国知识产权体制关注较少[⑦]。本文以为,韩国著作权公共管理——包括政府管理与社会管理体制代表了一种“韩国模式”。这种模式的特点在于,它是在发展中国家建立的、不同于欧美国家的完全市场性管理体制,它尊重著作权的私权属性和市场规律,同时又全面考虑到著作权管理的特殊性以及亚洲发展中国家的法治文化,从而建立起政府支持下的著作权社会管理体制。其实,韩国模式中的很多做法并非完全由韩国独创。版权登记制度早已存在于美国等国家;承担相关事务审议与争议调停职能的机构也广泛存在于英联邦国家,即著作权委员会(copyright council)、著作权法庭(Copyright Tribunal)。比如在新西兰,著作权法庭依法成立,负责审理有关著作权使用过程中的争议;新西兰著作权委员会是一个非营利性协会,为了促进本国的产业发展,处理各种涉及著作权保护方面的事务,促进、参与政策制定与立法调研、论证等。而韩国则在其立法的基础上,建立了功能更齐全的、统一的审议、调停、登记与服务系统。在著作权保护水准、基本的制度规则方面,由于WTO、WIPO等国际组织的推动,韩国与中国都遵循了大致相同的国际标准。但是,我们已经看到,韩国著作权保护实效高于中国,尤其是,其相关产业发展取得了令世人瞩目的成就,这与其建立的比较系统的社会管理体制不无关系。

    关于我国著作权行政管理,一直有人提出,基于“小政府、大社会”的原则,我国应该弱化甚至取消著作权行政管理,因为发达的欧美国家已经为我们树立了典范。在我们这样一个有着大政府统管包办传统的国家,这种有点儿“古典自由主义”气质的观点确实是诱人的。但是,不少人依然认为,由于传统与现实的各种因素的制约,我国不可能完全效法欧美。这样,如何完善我国的著作权公共管理体制,确实是一个值得个方面认真对待的大问题。

    本文以为,当前我国著作权行政管理中的诸多内容不是一个简单的“取消”与“保留”的非此即彼的问题,而应该是一个如何管理的问题,即路径问题。既然通过改革来健全体制是必要的、又需要成本,那么,放眼发达国家之外,考虑从韩国的管理模式中寻求启发,也许不失为一种可选之策。可以说,本着小政府的原则,韩国模式从法理上明确划分了政府与社会、权利与权力之间的界限;同时,适应著作权法治以及产业发展所提出的公共管理的实际需要,政府又支持、扶植起了一个规模性的半民间的社会管理体系。

    近几年,由于著作权法治的逐渐深入,也由于相关产业的快速崛起,著作权社会管理的需求已经相当紧迫。可以肯定地说,由我国行政管理部门管理越来越多的著作权社会事务,不仅在法理上难以克服日益复杂的障碍;而且,本来就规模小、力量弱的著作权行政管理机构已经越来越显得力不从心。但在另一方面,我国的国情根本不允许政府完全放弃多方面的社会管理事务。在此背景下,韩国的做法的确值得借鉴。

    对于韩国模式,本文认为,其中特别值得我国考虑借鉴的,首先是审议调停机构。事实上,国家版权局下属的中国版权保护中心的业务有很多是与韩国的审议调停机构相类似的,如登记等。但是,与韩国做法有着实质性的不同,中国版权保护中心的业务种类比较少,关键是,其职权缺乏法律上的依据,从而也缺乏应有的权威性。未来较为可行的路径是:第一,通过立法,明确规定中国版权保护中心的职能与法律地位,将其改造成为一个以各类版权登记、争议调解与裁判为主,兼及其他多种职能的综合性社会管理机构。第二,鉴于我国幅员辽阔,可以在各地改造或新建省级版权保护中心,并以法律的形式确立其法律地位。其中,对于版权登记,在建立全国统一登记中心和登记簿的基础上,地方版权保护中心接受中国版权保护中心的委托,办理当地的版权登记业务,并借助网络技术,建立统一的网上登记数据库;涉及全国性的审议、裁判由中国版权保护中心受理,影响不大的争议则有地方调停。

    另外,韩国立法模式也值得我国借鉴。韩国著作权法囊括了著作权各领域,可谓面面俱到、详尽具体;由于其政策与技术上的原因,软件保护单独立法,但这毕竟是一部高位阶的法律;有关的执行令只规定了法律实施上的某些细节问题。而在我国,对于本可由法律直接规定的软件保护、集体管理、网络传播权保护等,完全由国务院条例单独规定,既存在法理上的问题,也给法律实施与遵守带来麻烦,应该受到重视并改革。

 

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[①]该委员会提供的中文介绍将其名称译为“审核调解委员会”。按照韩国官方提供的计算机程序保护法的英译本,“conciliation”和“mediation”属于两种性质不同的活动,本文将它们分别翻译为“调停”和“裁判”。

[②] 很多人把public administration翻译为“公共行政”。本文以为,在汉语语境下,将它译为“公共管理”为宜。事实上,我国学科体系中也都如此称谓。

[③] (美)乔治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》,张成福等译,中国人民大学出版社2003年版,第39页。

[④] (美)乔治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》,张成福等译,中国人民大学出版社2003年版,第4页。

[⑤] (美)乔治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》,张成福等译,中国人民大学出版社2003年版,第196页。

[⑥]《领导干部知识产权读本》,人民出版社,2006年版,第441页。

[⑦] 笔者曾查阅各种文献,并在互联网上搜索,罕见有关韩国知识产权的资料。近日出版的《领导干部知识产权读本》(人民出版社2006年11月版)对韩国知识产权制度给予了简要而系统的介绍。
 

【转载自】 《中国版权》杂志2007年第2期

来源:中国知识产权研究网

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责任编辑:张钦坤

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