设为首页

加入收藏

怀念旧版

首页 私法动态 私法名家 私法研究 私法讲坛 私法茶座 私法书架 私法课堂

>   民法专题   >   农村土地产权归属研究综述

农村土地产权归属研究综述


发布时间:2010年12月18日 华彦玲 点击次数:2473

[摘 要]:
从所有权层面对中国农地产权归属进行梳理和分析,得出如下主要结论:国家或农民或共同持有农地产权的观点几乎占据了主要优势;持农地集体所有的观点中,虽然都对产权主体进行了明确,但仍然是不明晰的;无论采取何种所有权形式,都一致肯定清晰产权对保护农民利益的重要性和必要性。
[关键词]:
农地产权;产权归属;综述

    农村集体土地产权是土地制度的核心,土地产权的核心是收益问题,即集体土地的产权问题是与农民权益息息相关的。土地产权改革始终是中国农村改革的最基本问题之一。关于中国农村集体土地产权研究主要集中在三方面:一是对产权范畴界定的分歧,二是对中国农村集体土地产权制度缺陷的研究,三是关于中国农村集体土地产权制度改革模式的研究。对中国现有农村土地产权的缺陷研究学术界的观点基本一致:一是农地所有权制度的缺陷,二是农村集体土地所有权产权主体缺位,三是产权关系不明晰,四是农地所有权权能残缺,权能结构不合理。由于所有权是土地产权和农民权益的核心,因此,本文主要是从所有权层面论述中国农村集体土地产权归属问题。这方面研究主要在打破和保持集体所有制两个框架之下进行。

  一、非集体所有制框架之下的农地产权

  1.国家和农民共有产权

  曲福田[1](1991)最早提出“农地复合产权”,他认为土地产权问题实质上是如何对待农民的问题。从产权主体拥有的产权要素性质和实际操作与运行界定:国家和农民是土地产权的双重主体。国家主体是第一性的,而农民产权主体是第二性的。应取消土地集体所有权,并将集体与农民之间的土地承包关系过渡到国家与农民的承包关系,进而在此基础上把国家与农民对土地产权的双重主体关系所形成的复合产权结构法律化和制度化,圆中国农民的“土地梦”,实现耕者有其田,给农民以国民待遇。

  与曲福田1991年提出的“农地复合产权”观点相似的是,1998年钱忠好[2]提出的应设立“国家所有制和农民个人所有制的农地复合所有制”。所不同的是,钱忠好提出的“农地复合所有制”既不同于农地私有制,也不同于一般意义上的国家管理,而是将农地个人产权配置给农民家庭,能最大限度地激发经济当事人的积极性。而曲福田在土地产权归农民所有上的界定相对较模糊。钱忠好对国家所有制的制度安排更倾向于国家管理,社会产权的配置应符合国有资产管理体制改革的方向,按照“一级所有、两级经营”的目标模式进行。

  孙鹤[3](1999)强调国家必须对土地产权的安排保持强有力的决定性剩余控制权,但也应把农事活动方面的土地使用权无限期地交给农民,同时允许农地使用权的市场交易。这一观点与曲福田的观点都强调了国家对集体土地的控制权和农民对土地的永久使用权。同时,强调加强国家和农户对集体地权的控制、消弱集体对地权控制的还有秦晖[4](2000),他认为中国集体土地地权配置不合理,主要是因为两头(农户、国家)权太小,中间(社区、地方及基层组织)权太大,中间组织似乎成了土地的实际主人。这种状况既侵犯了农民的利益,又严重阻碍了国家的国土规划与整治开发。因此,他认为地权制度改革的方向应当是“加强两头、削弱中间”;在农地农用的条件下农民应当拥有地权,农地资源的配置主要通过市场进行(但初始配置在有条件的地方经农民同意可进行一次性的农地规划)。而国家则拥有禁荒权(即农民抛荒国家可剥夺其地权),并对农地非农用途实行严格的管制。国土管理部门实行垂直领导,各级机构均为国家派出机关而与地方脱离隶属关系,割断土地与地方财政、社区财政的联系,确保土地农转非符合国土整治的全局利益并保证农民应得到的补偿不被截留。

  邓大才[5](2000)没有给出产权归属的明确定义,但从他思想的表述中还是能清晰地发现他的观点:只有收益权和实际控制权相结合,才是财产权利和财产义务对称、激励和约束配置得当,农地收益才能在所有权、承包权、使用权之间合理分配。只有收益权和实际控制权相结合的产权,才是一组完整的产权。有收益权而无控制权或有控制权无收益权都是残缺的产权。这种“实际控制权”,邓大才虽然没有给出很明确的定义,但很明显强调的是一种完整的、具有支配性质的集体土地产权。强调国家和农民对集体地权控制、消弱集体产权的控制观点还有李全伦[6](2007),他回避了当今中国集体土地所有权与使用权的基本框架,重新诠释国家(政府)、农村集体组织和农户之间的土地产权关系,将土地产权划分为直接产权与间接产权,构成一种新的双层土地产权关系。国家(政府)和农户(农民)依据其投入的相对优势要素:公共环境(社会劳动)和农业经营管理才能(个体劳动),分别占有土地的间接产权和直接产权,得出农村土地产权制度创新的基础是明确国家(政府)与农户(农民)对土地的共有关系,界定土地直接产权与间接产权的内容及其行使方式。

  具有和以上持相似观点但表述更为尖锐的是刘云生[7](2007),他认为现行集体土地所有权既不可能实现集体经济组织内部的土地产权明晰,更不可能引导外部的土地市场充分竞争,其实质是国家通过集体与农民形成的一种互惠型的社会性契约,而非一种市场化、互利型经济契约。因此,他不赞成保留农村土地集体所有制,也不赞成土地私有化,认为中国集体土地所有权始初的公平(耕者有其田)、效率兼顾直接引致了非正义、低效率的恶果;并认为应废除中国土地集体所有制,比照城市建设用地模式将农村一切土地收归国有。

  尹金辉、雷寰[8](2007)认为农民失地前所拥有的土地初始权益就不完整,这是农民在城市化土地非农化进程中利益受损的根源。因此保护失地农民利益,必须对农村集体土地产权中赋予土地发展权。藏俊梅、王万茂[9](2007)认为应将农地发展权(指土地用途由农用地转为建设用地的不同用途使用之权)归属为国家所有,既符合现状又有利于国家长治久安和长远发展。

  冀县卿、钱忠好[10](2009)从农地产权结构变迁与中国农业增长之间的关系得出结论:改革开放后中国农业持续增长的一个重要原因在于农民拥有越来越多的农地产权;通过完善农地产权结构,赋予农民更多的农地产权,实现中国农业的进一步增长。

  2.农民完全拥有农地产权

  还有一些将农地权完全界定给农民的观点。周其仁[11](2002)不赞成保留农村土地集体所有制,他认为回避产权界定问题寻求农民收入增加的招数,基本都是缘木求鱼。建议把模糊不清的集体产权、特别是关于土地的各种权利,清楚地界定到农户头上,在村庄一级做到政经分开。

  杨晓达[12](2004)提出在长期稳定家庭承包制的基础上,将现行农地集体所有权的权能返还给农户,使其有完整的农地产权,建立一个农户所有、法律保护、市场配置、国家干预的现代农地产权制度。

  徐汉明[13](2004)在对中国当代土地权利制度的结构缺陷进行深刻剖析的基础上,提出“农民土地持有产权”的概念,即农民在一定期限内对集体所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有序流转的结构性权利关系,其性质是在农民集体土地所有权终极保留的基础上,对集体土地在一定年限内动态利用的实现形式,其本质是在坚持土地公有制及其公有产权的前提下,禀赋农民对土地资源动态利用的自主、开放、新型的土地产权制度。这里的“农民土地持有产权”,其性质就是农民对土地的使用权、收益权和处分权,并非所有权意义上的土地产权。

  姚允柱[14](2006)认为实行永佃制和永久承包法,即事实上将土地的产权还给农民,同时用法律保障这种权利的稳定性。应将土地农民集体所有制明确界定为农民按份共有制,即每个农民都依法拥有相同一份土地所有权,将这份所有权明晰到每户或每个农民身上,切实保障农民对土地财产权利,并提出对部分土地进行私有化改革,比如宅基地和自留地,明确农村土地产权为农户家庭所有制。与上述观点相似的研究者还有Wen(1993[15],1995[16])、文贯中(2002[17],2004[18])、杨小凯(2001[19],2003[20],2004),他们将20世纪80年代中期以后农业生产率的下降归之于集体所有的土地制度,并认为私有化应该成为农业生产率提高的重要的和必须的选择[21];杨小凯[22](2004)则从土地私有制与宪政共和的关系上强调土地私有产权的重要性;Pei[23](2004)则明确反对实施土地私有化,他认为土地均分是土地生产率极限法则必然的要求。

  二、集体所有制框架之下的农地产权

  1.集体和农民共有产权

  在集体所有制框架之下对农地产权归属进行重新梳理的有:

  贾生华[24](1996)提出将农村集体土地所有制按土地利用类型分为乡镇集体所有和村(组)集体所有两个层次,分别交给乡镇政府和村民委员会(或村民小组)行使所有权。乡镇政府所在地的小城镇建设用地归乡镇人民(包括居民和农民)集体所有,由乡镇政府代表所有者行使土地所有权。乡镇政府所在地以外的其它农村集体土地,包括农地、宅基地和“四荒”土地,归行政村或村民小组全体人民集体所有,由村民委员会或村民小组代表所有者行使土地所有权。

  刘燕萍、程烨等[25](1998)认为土地所有权主体为村农民集体,从法律上明确为村民委员会,法人代表为村委会依法选举产生的村委会主任,客体为依法归该村农民集体所有的土地。村集体土地所有权为属村委会全体农民共有,包括占有、使用、收益、处分权能的完全所有权。土地收益属集体共有,处分权必须通过村全体农民或村民代表大会同意,法人代表无权单独决定。如未经集体决定而分配收益或处分产权的行为都是违法的、无效的。

  韩俊[26](1999)将最低的一级集体组织---村民小组(原生产队)作为土地集体产权的主体。与前述观点类似的有,边学芳、吴群[27](2005)认为应当将乡镇、村和村内的三种农民集体所有改为一种,即为村民小组范围内的全体农民所有,确立村民委员会为有关村小组农民集体土地以及其他生产资料等的决策权力机构;由村委会选举产生经济组织法人代表,由其负责集体土地的具体经营管理,一些重大经营决策则要提交村委会。

  吴克宁、马素兰[28](2005)根据目前农村集体土地的管理和使用现状,认为村集体应作为集体土地所有权归属的主要形式;村民小组作为集体土地所有权归属的一种补充予以保留,但应严格限定在未打破村民小组界线发包土地和进行土地调整、土地权属界限清楚的范围内;取消乡(镇)一级的集体土地所有权,将乡镇公益事业、公共设施以及已经确权发证和无法退还的原乡(镇)所有的集体土地收归国家所有,按国有土地进行规范和管理,其他乡(镇)集体土地的所有权退还给村或村民小组集体经济组织经营管理,使用权不变。杜吟棠[29](2007)认为要明确界定农村集体土地所有权的主体。针对目前村委会一身二任的状况,有必要将其行政职能和民事职能彻底分开,立法重建完全独立于村民委员会的农村集体产权组织,作为一种特殊的农民集体法人,行使集体土地和其他财产的代理职能。

  黄韬[30](2007)认为产权是协调各方面利益关系的边界,和谐产权关系是构建和谐社会的重要经济基础。在社会主义新农村建设中,最根本的是要加强对集体土地产权的界定和保护,重新构建农村地区的产权基础,扭转集体产权处于弱势产权主体的地位,使农村在产权上与城市处于“均势”,并通过不断完善农村集体产权制度,构建包括国有产权、集体产权、私有产权、外资产权的多元产权结构,特别是发展多种形式的集体产权。

  2.股份合作制

  持有股份合作制的观点一般是在集体所有制产权形式的框架下进行的。农地股份合作制的内容基本包括:一是以自然村为单位把实物的土地货币化;二是折股到人,各自然村的土地价值股份化;三是产权界定,土地的使用权全部收归行政村集中掌握,对农地采取适度规模经营。社员分得的土地股份不具有所有权,不能买卖、转让和继承,只能据此分红。

  洪名勇[31](1998)认为要消除家庭承包地块不断细化的趋势,组织农业股份合作社,期望获得规模效益和农业投资规模,并提出在保持农地集体所有权不变的前提下切实可行的思路是实行三元农地所有权制度安排,即把农地所有权分割为终极所有权(应归农民个人所有)、集体所有权(农村集体执行由全体农民投票后所决定的发包权、收取有关费用如集体提留的权利)和农民个人所有权(在承包期内农民享有对农地的占有权、使用权、出租权、抵押权、收益权等权能)。

  金丽馥、卢学锋[32](2006)认为解决损害农民土地权益问题的关键在于,必须以法律的形式重塑农地的核心权利,即以法定的物权来规范农地产权,加强我国的土地保障法制建设,并肯定了土地股份合作制对保护农民权益的作用。认为要强化农地股权的收益权能,将劳动折价入股进行核算。股份和劳动合作对农民实现收益是相当重要的。

  束景陵[33](2006)认为再造农村集体土地所有权应当以明确其性质和主体为目标,按照民法“总有”理论,以土地股份合作社作为农村集体土地所有权的代理机构,这是明确主体,对土地产权制度进行有效再造的一种可行的方案。这一观点同洪名勇(1998)的观点一致,但必须在土地股份合作制能充分体现农民利益的基础上才是一项较完善的制度。

  三、其他观点

  朱民等[34](1997)认为进一步稳定农民的耕地使用权,延长农民土地承包期限,甚至可以土地使用永久化,实现土地市场化交易,以此激励农民使用、保持土地的积极性,进一步提高短期和长期的土地产出率。但是这种观点已不合时宜,随着经济的发展,土地加速、扩大流转是必然趋势,因此延长土地承包期限、使土地使用永久化不利于土地流转,更不能解决土地流转的利益分配问题。

  雷爱先[35](2001)从经济学分配理论的基本出发点就是公平与效率出发,认为要明晰集体土地产权关系,确定集体土地使用权的财产属性,重构土地收益分配关系,必须坚持公平与效率兼顾的原则。在效率和公平原则下,集体土地流转中的土地收益分配关系主要呈现两个层次。第一层是集体土地使用权人和集体土地所有权人之间的收益分配关系。以地租形式体现、以效率原则为主。第二层是集体土地所有权人和政府间的分配关系。以税收形式体现、以公平原则为主。地租和税收作为集体土地收益的主要形式,是规范集体土地分配关系的重要目标。

  张静[36](2003)认为现行农村土地纠纷源自于权利与利益关系不明确,土地使用权之界定并非建立于稳定的法律制度层面,而是随政治权力或利益集团的参与而发生变化,产权归属表现出极大的弹性。这一观点表明,农地产权受到政治权力和利益集团的影响,间接说明农地权的界定并不完全取决于国家正式制度,在一定程度上受非正式制度的影响。

  肖屹、钱忠好[37](2005)认为交易费用产生土地产权公共域Ⅰ和公共域Ⅱ,农民组织谈判能力的缺乏导致农民无法有效获取公共域中的土地产权。他认为要切实维护农民土地权益就必须降低土地征用中非正常因素产生的交易费用、提升农民的组织谈判能力。

  陈伯君等[38](2009)就充分释放产权改革的能量,进一步促进农民增收,提出成都的建议是,各区(市)县试点村进行“确权”,明确农民及集体经济组织对承包地、宅基地、集体建设用地农村房屋林权等物权关系。在确权颁证过程中,成都农民自主成立村级议事会,解决确权颁证出现的各种历史疑难问题和现实矛盾。议事会是在推行农村土地产权制度改革中的一项创新。

  四、简要述评和结论

  通过对以上相关研究的梳理可以发现,大多数学者都同意将农地产权界定给农民,同时有学者赞同股份制对清晰界定产权的作用,有不少学者主张土地所有权国有化。很多学者认为集体产权已不适合现代农村土地制度要求,得出如下主要结论:

  首先,在关于农地所有权的观点中,国家持有或农民持有或共同持有农地产权的观点几乎占据了主要优势。其中,土地使用永久化(朱民,1997)、农民土地持有产权(徐汉明,2004)、农民有效获取公共域中的土地产权(肖屹、钱忠好,2005)等观点,初见“农民拥有土地产权”的端倪。将土地产权还给农民,每个农民都依法拥有相同一份土地所有权,切实保障农民对土地的财产权利,对部分土地进行私有化改革(姚允柱,2006)、私有化应该成为农业生产率提高的重要的和必须的选择(文贯中、杨小凯,2001、2002、2003、2004)、农村土地产权制度创新的基础是明确国家(政府)与农户(农民)对土地的共有关系(李全伦,2007)、在农村废除土地集体所有制,将农村一切土地收归国有(刘云生,2007)、构建包括国有产权、集体产权、私有产权、外资产权的多元产权结构(黄韬,2007)等观点,已经充分表明了学术界对“农民持有土地产权”的共识。

  其次,无论采取何种所有权形式,学者们都一致肯定清晰的产权对保护农民利益的重要性和必要性。其代表观点是邓大才(2000),只有收益权和实际控制权相结合的产权,才是一组完整的产权的观点,较能实际解决中国农村土地的权益问题,要拥有农地的收益权,必须拥有与之相对应的产权。

  第三,股份制本身只是一种过渡形式,土地股份合作制也因此只是一种暂时有效的土地制度。以土地股份合作社作为农村集体土地所有权的代理机构(束景陵,2006)因此也只能是暂时的。

  第四,持集体所有的观点中,虽然都强调了明晰农地产权的重要性,也对产权主体进行了“明确”,但仍然是不明晰的,无论是乡镇政府、村民委员会或村民小组都是模糊的主体形式,仍然是缺乏“人格化”的。由于村民委员会、村民小组成员受制于乡镇政府、乡镇政府受制于地方政府,这种层次的土地所有权主体并不能使全体农民具备话语权;将收益最佳的小城镇建设用地所有权界定给乡镇政府的观点,也将会置农民于更加弱势的地位。

  第五,由于有“不得改变集体土地所有制的形式”的法律制度存在,因此,探讨农地产权必须在集体土地所有制的框架下进行。但是,集体土地所有制的存在必然会有乡镇、村集体的干预和介入,在这种情况下,农民的土地权益就很难得到保证,并且在中国农民组织较分散、甚至还不完善的情况下,短期内还不能依靠农民组织维护农民权益。

  参考文献:

  [1]曲福田.中国农村土地制度的理论探索[M].南京:江苏人民出版社,1991:88-90.

  [2]钱忠好.中国农村土地制度变迁和创新研究[J].中国土地科学,1998(5):29-32.

  [3]孙鹤.中国农地产权制度分析与设计[J].中国农村观察,1999(2):22-28.

  [4]秦晖.根本问题在地权配置[J].中外房地产导报,2000(20):6.

  [5]邓大才.试论农村地权收益分配的障碍及矫治对策[J].北京社会科学,2000(3):49~54.

  [6]李全伦.土地直接产权与间接产权:一种新农村土地产权关系[J].中国土地科学,2007(2):10-16.

  [7]刘云生.集体土地所有权身份歧向与价值悖离[J].社会科学研究,2007(2):74-80.

  [8]尹金辉,雷寰.从集体土地产权安排角度解析失地农民利益[J].农业技术经济,2007(1):105-107.

  [9]藏俊梅,王万茂.农地发展权的设定及其在中国农地保护中的运用---基于现行土地产权体系的制度创新[J].中国土地科学,2007(6):44-50.

  [10]冀县卿,钱忠好.农地产权结构变迁与中国农业增长:一个经济解释[J].管理世界,2009(1):172-173.

  [11]周其仁.增加农村收入不能回避产权界定[J].发展,2002(3):44-45.

  [12]杨晓达.我国农地产权制度创新的一种设想[J].农业经济问题,2004(7):29-34.

  [13]徐汉明.中国农民土地持有产权制度研究[M].北京:社会科学文献出版社,2004:3.

  [14]姚允柱.现代产权理论与我国农村土地产权制度改革[J].乡镇经济,2006(8):8-10.

  [15]Wen,Guanzhong.TotalFactorProductivityChanginChina.FarmingSector:1952-1989[J].EconomicDe2velopmentandCultureChange,1993(10):1-41.

  [16]Wen,Guanzhong.TheLandTenureSystemanditsSavingandInvestmentMechanism:TheCaseofModernChina[J].AsianEconomicJournal,1995(3):233-259.

  [17]文贯中.土地制度中的公平与效率[N].经济观察报,2002-09-30(2).

  [18]文贯中.中国农地的社区所有:纯农户的收入困境和农村的逆向淘汰趋势[N].21世纪经济报道,2004-08-17(2).

  [19]杨小凯.中国土地所有权私有化的意义[J].信报财经月刊,2001(4):12-14.

  [20]杨小凯.经济改革和宪政转轨[J].经济学季刊,2003(4):9-12.

  [21]陈剑波.农地制度:所有权问题还是委托-代理问题[J].经济研究,2006(7):83-91.

  [22]杨小凯.土地私有制与宪政共和的关系[EB/OL].[2004-07-13](2009-12-10)http://www.cc.org.cn/newcc/browwenzhang.php?Articled=1231.

  [23]Pei,Xiaolin.TheLawofLimitofLandProductivi2ty:AnImprovedMalthusianTheoruwithaCaseofE2qualDistributionofLandinChina[R].VanVollen2hovenInstitute.UniversityLeiden,Netherlands,2004:29-32.

  [24]贾生华.论我国农村集体土地产权制度的整体配套改革[J].经济研究,1996(12):57-62.

  [25]刘燕萍,程烨.市场经济体制下我国农村集体土地产权制度构建思路[J].中国土地科学,1998(7):12-14.

  [26]韩俊.中国农村土地制度建设三题[J].管理世界,1999(3):184-190.

  [27]边学芳,吴群.再论农村集体土地产权主体[J].广东土地科学,2005(2):36-39.

  [28]吴克宁,马素兰.中国农村土地产权制度改革探讨[J].中国土地科学,2005(8):38-42.

  [29]杜吟棠.我国农村集体土地产权界定与立法的经济学探讨[J].农村经济管理,2007(1):7-10.

  [30]黄韬.和谐产权关系与农村集体产权制度分析[J].经济社会体制比较,2007(2):82-87.

  [31]洪名勇.农地制度的创新与继承[J].农业经济,1998(6):5-10.

  [32]金丽馥,卢学锋.构建和谐社会进程中的农地产权制度[J].宏观经济管理,2006(12):51-54.

  [33]束景陵.试论农村集体土地所有权主体不明确之克服[J].中共中央党校学报,2006(6):47-50.

  [34]朱民等.家庭责任制下的土地制度和土地投资[J].经济研究,1997(10):12-18.

  [35]雷爱先.重构收益分配关系:谈怎样推进集体土地制度创新[J].中国土地,2001(3):22.

  [36]张静.土地使用规则的不确定:一个解释框架[J].中国社会科学,2003(1):113-124.

  [37]肖屹,钱忠好.交易费用、产权公共域与农地征用中农民土地权益侵害[J].农业经济问题,2005(9):58-63.

  [38]陈伯君等.成都农村土地产权制度改革与农民增收关系的实证分析[J].探索,2009(3):93-98.

来源:《扬州大学学报(社科版)》2010年第3期

版权声明:本站系非盈利性学术网站,所有文章均为学术研究用途,如有任何权利问题,请直接与我们联系。

责任编辑:黄伟

上一条: 替代因果关系问题的解决路径

下一条: 再论动产物权变动的生效要件

版权所有:中国私法网
本网站所有内容,未经中国私法网书面授权,不得转载、摘编,违者必究。
联系电话:027-88386157