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我国集体林权产权制度改革的适法性分析


发布时间:2010年9月2日 张平 点击次数:3181

[摘 要]:
我国立法对集体林权产权的分权设置包括有集体所有森林、林木和林地的所有权、使用权以及集体所有林地的承包经营权,体现出不同形态的所有权与使用权、经营权的分离。集体林权产权制度改革的主要方向是农户承包经营,同时还有农户持股经营和村集体经济组织民主经营共三种目标模式,均不同程度地体现出其适法性。集体林权产权制度改革以现有立法为基础,又对重构立法以启迪,应当重新界定森林和林木的涵义,重新划定林地承包经营权的范围,重新确定林权登记的事项。
[关键词]:
集体林权;产权;所有权;使用权;承包经营权;改革;适法性

    我国是一个多山的国家,山区面积占国土总面积数的69%、山区人口占全国总人口数的56%,绝大多数贫困人口聚集在山区,集体林权制度改革是全面建设小康社会的重大举措。2008年《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(以下简称《意见》)明确指出,集体林权制度改革的主要任务之一是明晰产权,具体要求“在坚持集体林地所有权不变的前提下,依法将林地承包经营权和林木所有权,通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户,确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。对不宜实行家庭承包经营的林地,依法经本集体经济组织成员同意,可以通过均股、均利等其他方式落实产权。村集体经济组织可保留少量的集体林地,由本集体经济组织依法实行民主经营管理。”由此确立了我国集体林权产权制度改革的主要目标模式是在不改变集体林地所有权的前提下,落实农户的林地承包经营权和林木所有权。本文拟对我国集体林权产权制度改革的适法性进行分析,以厘清改革思路,完善相关立法。
    一、我国集体林权产权制度的立法现状分析
    所谓产权,就是财产权利的简称,其性质是一种行为性权利,是指人们通过对财产物采取一定行为从而取得收益的权利{1}。正如阿尔钦所说:“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利”{2}。产权制度则是对财产所有权及其占有权、使用权、收益权、处分权等权能进行的制度安排和设置。
    根据《森林法》第3条之规定,“森林资源属于国家所有,由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的和集体所有的森林、林木和林地,个人所有的林木和使用的林地,由县级以上地方人民政府登记造册,发放证书,确认所有权或者使用权。”据此可以认为,我国集体林权产权结构包括集体所有的森林、林木和林地的所有权或者使用权。此外,《农村土地承包法》还规定了国家实行农村土地承包经营制度以及保护土地承包经营权的内容;《物权法》第124条第2款、第125条更进一步规定:“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地,依法实行土地承包经营制度。”“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利,有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”所以,我国现有立法上已经将集体林地使用权拓展为集体林地承包经营权。下面就我国立法对集体林权产权的分权设置及制度安排予以具体阐述。
    (一)集体所有森林、林木和林地的所有权
    除上述《森林法》第3条规定了集体林权的客体包括集体所有的森林、林木和林地外,《物权法》第48条、第58条也规定:“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,属于国家所有,但法律规定属于集体所有的除外。”“集体所有的不动产和动产包括:(一)法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂;……(四)集体所有的其他不动产和动产。”因此,我国集体林权产权中所有权的客体就是集体所有的森林、林木和林地。
    根据《物权法》第59条第1款规定:“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。”第60条还具体规定:“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,依照下列规定行使所有权:(一)属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;(三)属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”因此,我国集体林权产权中所有权的主体是成员集体,具体由村集体经济组织或者村民委员会、村内集体经济组织或者村民小组以及乡镇集体经济组织代表集体行使对森林、林木和林地的所有权。也有观点认为,农村土地所有权究竟属于哪一级集体经济组织,是乡(镇)、村还是村民小组并不清楚,由于“三级所有”的历史原因和行政区划的变更,造成所有权的界定不清楚,据1987年农业部对1200个村调查结果表明,土地所有权属村的占34%,属村民小组的占65%,属自然村或联队的占1%{3}。
    根据《物权法》第39条规定:“所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”因此,我国集体林权产权中所有权的内容涵盖有对集体所有的森林、林木和林地的占有、使用、收益和处分四项权能。
    (二)集体所有森林、林木和林地的使用权
    上述《森林法》第3条规定的内容,从严格意义上讲,并未明确规定集体所有的森林、林木和林地的使用权归属问题,根据《民法通则》、《物权法》等关于所有权的权能规定,集体所有的森林、林木和林地的所有权主体当然地享有使用权,成为使用权主体。《森林法》第15条还进一步规定了森林、林木、林地使用权可以依法转让的情形。除此之外,从《森林法》第3条关于“个人所有的林木和使用的林地……确认所有权或者使用权”的规定来看,既然个人可以依法使用林地和享有林地使用权,而林地又属于国家所有和集体所有,那么个人就可以依法享有集体林地的使用权。这是《森林法》中关于集体所有森林、林木和林地的使用权方面的间接性规定,且其中仅涉及到林地而未涉及森林、林木,是因为个人所有的林木客观上必然占用林地,需要确认对林地的使用权,因而才在立法上被动地体现出集体林权产权结构中所有权与使用权的简单分离。
    《森林法实施条例》第5条第3款规定:“使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人,应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请,由该县级人民政府登记造册,核发证书,确认森林、林木和林地使用权。”可以这样说,这是在《森林法》颁布之后,关于集体所有森林、林木和林地的使用权的明确的直接性规定,其客体包括森林、林木和林地,在立法上主动地规定了集体林权产权结构中所有权与使用权的静态分离。
    (三)集体所有林地的承包经营权
    上述《农村土地承包法》及《物权法》第124条第2款、第125条等相关规定,确立了集体所有林地的承包经营权。根据《物权法》第40条规定,“所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权。”该法第3编将土地承包经营权确定为用益物权,第117条、第118条进一步规定:“用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利。”“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源,单位、个人依法可以占有、使用和收益。”此外,《农村土地承包法》第32条还规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”比上述《森林法》第15条规定的森林、林木、林地使用权可以依法转让的流转形式更为灵活、多样。因此,我国集体所有林地承包经营权的内容涵盖了对集体所有林地的占有、使用和收益三项权能,显然超出了原林地使用权的范围,在立法上积极地规定了集体林权产权结构中所有权与经营权的动态分离,也体现出立法的不断进步与完善。有观点认为,私权型的林地所有权表现为对林地的占有、使用、收益和处分等权能,而私权型的林地使用权则表现为对林地的占有、使用和收益等权能{4}。笔者认为,该观点一方面没有注意到林地承包经营权不包括林地所有权,集体林地承包后并不改变林地所有权;另一方面也没有注意到林地承包经营权与林地使用权的不同内涵,没有肯定立法的进步与发展。总之,我国集体林权产权结构中林地所有权与承包经营权的分离,是立法上为了适应改革的需要,保障农民长期拥有土地使用权,促进农业、农村经济发展和农村社会稳定所进行的一次较为彻底的改良和变革。但从字面上讲,仅涉及到林地而未涉及森林和林木,在关于“林”是否为“地”的组成部分尚存有争议的前提之下,集体林权产权改革的广度和深度稍显不足。
    二、我国集体林权产权制度的改革模式分析
    《意见》指出了集体林权制度改革的重大意义,是将农村家庭承包经营制度从耕地向林地拓展和延伸,以丰富和完善农村土地经营制度,进一步解放和发展农村生产力。如上所述,我国集体林权制度改革的主要任务之一是明晰产权,具体包括以下三种不同类型的产权结构改革模式:
    (一)农户承包经营模式
    该种模式是指在坚持集体林地所有权不变的前提下,依法将林地承包经营权和林木所有权,通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户,确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。这种模式是集体林权制度改革的主要方向和重点,其核心是由农民享有集体“林地承包经营权和林木所有权”,真正体现了集体林权产权结构中所有权与使用权、经营权分离的立法精神。
    《农村土地承包法》第3条第1款规定:“国家实行农村土地承包经营制度。”第5条、第9条还进一步具体规定:“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”“国家保护集体土地所有者的合法权益,保护承包方的土地承包经营权,任何组织和个人不得侵犯。”据此,在实行集体林权制度改革过程中,应当大力推行集体林地承包经营制度,确立农民作为集体林地承包经营权人的主体地位。但是,这种依法落实集体林地承包经营权的行为,仅仅是一种法律适用行为,从严格意义上讲,并不是一种制度改革行为。作为集体林权产权制度改革的精髓,最为重要的是将集体“林木所有权落实到农户”个人所有。正如有学者认为,将集体林木的所有权确定给林农,是集体林权制度改革的创新点,还林于农是林权制度改革的主要目标和实质性内容,林木所有权主体由集体经济组织变为农户是完成林权制度改革的重要标志之一{5}。采用农户承包经营的改革模式,将集体林木所有权改革为个人林木所有权的跨所有制行为,将公权性质的集体林地所有权与私权性质的森林或林木所有权和使用权以及林地使用权交由不同主体行使{6},既是集体林权改革的重点同时也是难点,对此,在我国现行立法中是没有明确规定的。
    (二)农户持股经营模式
    该种模式是指对不宜实行家庭承包经营的林地,依法经本集体经济组织成员同意,可以通过均股、均利等其他方式落实产权。根据上述《农村土地承包法》第3条第1款关于国家实行农村土地承包经营制度之规定,这种模式不是集体林权制度改革的主要方向和重点,其核心是由农民对集体林地“均股、均利”,虽然没有直接体现出集体林权产权结构中所有权与使用权、经营权分离的立法精神,但也积极地落实了集体林地产权。
    《农村土地承包法》第3条第2款规定:“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”该款规定与上述第1款的立法精神是一致的,仍然强调林地承包经营原则,只是承包方式有所不同。采用农户持股经营的改革模式,通过“均股”、“均利”等方式落实集体林地产权,对此,在我国现行立法中是没有明确规定的。
    (三)村集体经济组织民主经营模式
    该种模式是指由村集体经济组织保留少量的集体林地,由本集体经济组织依法实行民主经营管理。同理,这种模式也不是集体林权制度改革的主要方向和重点,其核心是由本集体经济组织对集体林地“实行民主经营管理”,没有体现出集体林权产权结构中所有权与使用权、经营权分离的立法精神。
    《农村土地承包法》第63条规定:“本法实施前已经预留机动地的,机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的5%。不足5%的,不得再增加机动地。本法实施前未留机动地的,本法实施后不得再留机动地。”采用村集体经济组织民主经营的改革模式,主要是为了满足社会公共利益的需要以及适应不同地方林业生产经营的具体情况,以便于统一经营管理{7},对此,在我国现行立法中是没有明确规定的。
    三、我国集体林权产权制度改革与立法的交融并行
    (一)我国集体林权产权制度改革以现有立法为基础
    我国集体林权产权制度的三种改革模式,虽然不同程度地体现出对现有立法的扩张,但是仍然建立在现有立法框架之内,是为了适应新时期农村经济建设发展的需要而进行的改革与创新,这种制度改良与立法规定并不相悖。
    1.农户承包经营模式的适法性
    我国集体林权产权改革,实现从集体林木所有权到农户个人所有的质的飞跃,并不是没有任何法理依据的,也没有违反法律规定。首先,关于“林”是否被视为“地”的组成部分,在大陆法系各国物权立法与理论中存在两种模式。一是以法国民法典为代表的“二元模式”,如该法第590条将小树林规定为用益物权的客体等[1],也即是说,“林”是区别与“地”而独立存在的。二是以日本民法典和我国台湾地区民法典为代表的“一元模式”,如《日本民法典》第265条、我国台湾地区民法典第832条关于地上权的规定[2],将“竹木”视为土地的组成部分而成为土地权利的客体。我国《农村土地承包法》、《物权法》关于土地承包经营权的规定也可以归类为一元模式,《农村土地承包法》第20条、《物权法》第126条虽涉及到有关“特殊林木的林地承包期”的专门规定[3],但并没有将“林”作为独立权利客体另行规定{8}。此外,从物质形态上看,林木和林地是一个自然综合体,具有不可分割性,由此决定了林地使用权与林木所有权必然同时转移{5}。我国进行集体林权制度改革,实行“树随地走”政策,将集体林木所有权随林地承包经营权转移,可以确保农民在集体林权改革后能够继续经营,也体现出“一元模式”立法精神{7}。其次,根据《农村土地承包法》第21条第1款规定:“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”当事人双方通过签订承包合同方式,可以约定由所有权人依法行使处分权,将集体林木所有权转移到农民个人所有,承包合同体现双方真实意思,也不违反法律禁止性规定,应当受到法律保护。因此,农户承包经营的改革模式,是符合国家法律规定的。
    2.农户持股经营模式的适法性
    我国集体林权产权改革,依法经本集体经济组织成员同意,通过均股、均利等其他方式落实产权,其对象只是针对不宜实行家庭承包经营的林地,这也可以说是落实林地承包经营权的一种特殊方式。笔者认为,农户持股经营的改革模式,没有涉及到诸如上述集体林木所有权转移等法律障碍,也符合《公司法》、《农民专业合作社法》等法律规定的产权结构原理,不但没有违反法律规定,而且还可以进行进一步有益探索。
    3.村集体经济组织民主经营模式的适法性
    我国集体林权产权改革,由村集体经济组织保留少量的集体林地实行民主经营管理,是一种特殊经营管理模式。笔者认为,村集体经济组织民主经营的改革模式,实质上是一种统一经营管理模式,目的是为了维护广大农民整体利益,集中力量解决农民分户承包经营不能解决的一些难题,没有违反法律规定,也符合上述《农村土地承包法》第63条规定的立法精神。
    (二)我国集体林权产权制度改革对重构立法的启迪
    1.重新界定“森林”、“林木”的涵义
    《森林法》将森林和林木规定为两种不同的权利客体[4]。《森林法实施条例》第2条第2款、第3款还进一步规定:“森林,包括乔木林和竹林。”“林木,包括树木和竹子。”但是,根据《物权法》的规定,所有权的客体包括有森林却未有林木,比如上文第48条、第58条和第60条规定之内容;林地承包经营权作为用益物权,其客体也未明确包括林木,比如上文《物权法》第126条以及《农村土地承包法》第20条规定之内容。此外,《意见》仅要求将林木所有权落实到农户,而未要求将森林所有权落实到农户,但解读其涵义,其“林木”所有权应当包括“森林”所有权在内。由此看来,我国现有立法规定及改革实践,对“森林”和“林木”的界定不完全一致。笔者认为,《森林法》作为经济法的组成部分,体现出国家干预经济职能,应当对森林和林木实施分类管理;而《物权法》等作为民法的组成部分,为了明确物的归属,保护权利人的物权,没有必要对森林和林木予以区别对待。另据《辞海》解释,林木是指“生长在森林中的树木,同孤立木相对,树干比较通直、高大,能产生圆满度较好的原木。”所以,森林和林木作为物权客体并没有质的区别,立法上可以考虑将二者予以统一规定。
    2.重新划定“林地承包经营权”的范围
    如上文所述,《农村土地承包法》、《物权法》规定了土地承包经营权,但却未明确规定其中是否包含有林木所有权。《意见》指出的“依法将林地承包经营权和林木所有权,通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户,确立农民作为林地承包经营权人的主体地位”,仔细分析其内容,从前半部分来看,其将集体“林地承包经营权”和“林木所有权”并列,其实就是将林木所有权排除在林地承包经营权之外;从后半部分来看,其最终目的是确立农民作为林地承包经营权人的主体地位,似乎又将集体林木所有权涵盖在林地承包经营权之内。笔者认为:首先,如果将集体林木所有权纳入林地承包经营权范围,则因为前者作为所有权包括占有、使用、收益和处分四项权能,后者作为用益物权仅包括占有、使用和收益三项权能,因而在逻辑上不严谨。其次,如果不将集体林木所有权纳入林地承包经营权范围,则根据《物权法》第40条关于“用益物权人、担保物权人行使权利,不得损害所有权人的权益”之规定,基于物权的排他性特征决定,在集体林木所有权与林地承包经营权的权利主体不一致时,就会出现权利的相互冲突,影响权利的正常行使。虽然如上文所述可以根据“一元模式”立法精神以及签订承包经营合同来解决二者的矛盾,但是毕竟在立法上没有明确规定“树随地走”,且用承包合同约定也与物权法定原则不一致。因此,应当在立法上正本清源,既然林地承包经营权体现为一种能动性的、动态性、综合性权能,就应当明确规定其范围涵盖林木所有权,或者至少在《农村土地承包法》中补充规定将林木所有权的转移作为承包合同的必要条款。
    3.重新确定“林权登记”的事项
    《林木和林地权属登记管理办法》第1条规定:“为了规范森林、林木和林地的所有权或者使用权(以下简称林权)登记工作,根据《中华人民共和国森林法》及其实施条例规定,制定本办法。”国家林业局于2004年9月28日发布了关于启用新版全国统一式样林权证的通知,统一式样主要内容是“根据《中华人民共和国森林法》规定,本证中森林、林木、林地所有权或者使用权,业经登记,合法权益受法律保护。”其中的《森林、林木、林地状况登记表》上设计的登记事项包括林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人四项具体内容。既然我国集体林权产权立法由传统的所有权与使用权的第一次分离,改革发展到所有权与承包经营权的第二次分离,那么现有登记事项中的所有权、使用权就已经不能满足新的立法规定和改革需要了,其中的“使用权”不能涵盖承包经营权的权能范围,所以应当予以补充修订和完善。
    结语
    综观我国集体林权产权的立法进程,经历了从《森林法》规定“个人所有的林木和使用的林地”,体现出集体林地所有权与使用权的简单分离;到《森林法实施条例》规定“使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人”,体现出集体森林、林木和林地所有权与使用权的静态分离;再到《农村土地承包法》及《物权法》规定包括林地在内的“土地承包经营权”,体现出集体林地所有权与承包经营权的动态分离,因而从立法上不断地解放和发展了林业生产力。我国集体林权产权制度的改革过程,坚持与立法进程的不断交融并行,使我国集体林权产权制度的改革活动既建立在现行法律框架之内,同时又以改革经验引导立法的发展和进步,更加有利于稳定和完善农村基本经营制度,维护农民合法权益,促进农业、农村经济的健康发展。


【注释】[1]参见《法国民法典》第590条:“如用益权的客体为小树林的采伐,用益权人应按照所有权人经常采用的方法与习惯,遵守采伐的顺序及分量;但在用益权存续中,用益权人未刈取小树、幼树、大树时,用益权人及其继承人并无按通常采伐受补偿的权利。不毁损苗床即可拔取的树木,在用益权人负责按照地方习惯补充树苗的条件下,得作为用益权的一部分。”
[2]参见《日本民法典》第265条:“地上权人,因与他人土地上有工作物或竹木,有使用该土地的权利。”我国台湾地区民法典第832条规定:“称地上权者,谓以在他人土地上有建筑物,或其他工作物,或竹木为目的而使用其土地之权。”
[3]参见《物权法》第126条:“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”《农村土地承包法》第20条:“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”
[4]比如《森林法》第2条:“在中华人民共和国领域内从事森林、林木的培育种植、采伐利用和森林、林木、林地的经营管理活动,都必须遵守本法。”第3条第3款:“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益,受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”

【参考文献】{1}徐秀英,石道金.集体林地产权制度改革探析[J].林业经济问题,2003,(3):131.
{2}阿尔钦.产权:一个经典注释[M].上海:上海三联书店,1991.
{3}王环.我国农村土地产权制度存在的问题与改革策略[J].农业经济问题,2005,(7):53-54.
{4}刘宏明.试论林权的法律结构[J].广西林业,2008,(2):29.
{5}李延荣.浅谈林权制度改革中的“林权”[J].法学杂志,2009,(1):50 -53,52.
{6}刘宏明.集体林权制度改革的法律实质[J].中国林业,2009,(3):38.
{7}江机生.集体林地林木承包经营制度[J].湖南林业,2009,(1):10.
{8}林旭霞,张冬梅.林权的法律构造[J].政法论坛,2008,(3):182.

 

来源:《河北法学》2009年第12期

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责任编辑:吴小曼

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