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从“北京艺术区拆迁风波”看城市房屋征收有关法律问题


结合分析《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》
发布时间:2010年4月18日 谢艳琴 点击次数:3846

[摘 要]:
近年来,城市房屋拆迁一直是人们关注的热点话题之一。本文试从“北京艺术区拆迁风波”案件出发,主要结合《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》中相关规定,针对城市房屋征收中的几个焦点法律问题作简要探析。
[关键词]:
房屋征收、公共利益、征收补偿

一、案件纪实
    2009年7月起,北京市启动规模庞大的土地储备计划,仅在朝阳区就涉及金盏乡、崔各庄乡等7个乡,需要拆迁腾退的土地达30余平方公里,而这一区域有索家村、东营、创意正阳、008等10多个艺术区,居住着上千名艺术家。这些艺术家们分别来自大陆各地以及港、台和其他国家,他们有些与房东签署了长达20到30年的房屋租赁合同,有的投入了数十万、近百万资金用于装修。
    2009年夏天传出拆迁消息,但房东没有告知租户。而这个冬天,北京遇上五十年难遇的严寒,而艺术区10月下旬锅炉房被拆,停止供应暖气。11月断水断电。12月4日,艺术区办公室发出书面通知,指6天后会大面积拆迁艺术区,要求租户腾空房屋,并拒绝对承租人作出补偿。面对断水断电断暖气的强拆厄运,艺术家联合进行的一系列“艺术维权”的计划,如“暖冬计划”、“反拆迁艺术展”等等从去年12月起轰轰烈烈上演了。[1]但艺术维权敌不过拆迁暴力。北京艺术园区拆迁的问题越演越烈,艺术家多次被不明身分的黑社会威胁殴打、损毁艺术作品。2010年2月22日凌晨,包含日本艺术家岩间贤在内的8名艺术家,轮班驻守在创意正阳艺术区,遭到暴力攻击。愤怒的艺术家们,遂前往长安街拉横幅抗议,而诗人艾青之子、知名艺术家艾未未也在列。艾未未等人执摄影机纪录,并藉由twitter发布消息,事件在全国引起了广泛关注。
    与此同时,面对无法改变的拆迁命运,艺术家们除了艺术维权外,还积极采取协商谈判、诉讼手段维权。拆迁维权也取得了一定成果。1月份,创意正阳艺术区的艺术家诉艺术区出租公司翰石艺洲的案件在西城区人民法院开庭,艺术家们要求被告补偿因艺术区突然拆迁给艺术家们造成的损失。另一边,通过多轮谈判,1月23日,金盏乡政府最终许诺将给予艺术家补偿。2月22日,在朝阳区政府的协调下,008艺术区艺术家们和开发商进行了谈判,最终获得701万元的补偿协议,包含搬迁费、装修投入费、误工费、水电费、剩余房租等。这场拆迁风波也逐渐趋于平息。
二、几个焦点法律问题探析
    北京艺术区拆迁风波牵扯到诸多城市房屋拆迁中的法律问题。近年来,城市房屋拆迁一直是人们谈论的热点话题之一。一桩桩惨烈的中国式拆迁悲剧的发生,令国有土地房屋征收补偿立法备受全社会高度关注。正在北京艺术区拆迁风波期间,经国务院领导批准,国务院法制办2010年1月28日全文公布《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》[2](以下简称征求意见稿),以征求社会各界意见,并于2月12日截止。风波涉及的相关法律问题,征求意见稿中都有提及。现在就以案件为基点,从征求意见稿中来分析城市房屋拆迁中的一些焦点问题。
(一)公共利益界定
    本案的第一个焦点问题是拆迁是不是为了公共利益?
    2008年6月,《北京市2008年度土地储备开发计划》在北京政府第七次常务会审议通过。围绕土地储备计划而展开的一系列拆迁腾地活动也紧密展开。据悉,朝阳区的土地储备主要是为了新建电子城。北京市有关政府为土地供应计划而为的土地储备计划,对规划内的土地上实行拆迁腾地,这是否属于公共利益?如果是为了新建电子城,又如何区分公共利益和商业利益?
    分析有关法条,《物权法》第42条规定“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序,可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产应当依法给予拆迁补偿、维护被征收人的合法权益,征收个人住宅的还应当保障被征收人的居住条件。” 2007年8月30日,《城市房地产管理法修正案》通过,其中规定:“为了公共利益需要,国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋,并依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”这些都为国有土地征收提供了法律依据,同时都强调了“公共利益的需要”。
    征求意见稿的亮点之一就是将公共利益征收与商业开发征收彻底分开。[3]在意见稿的第二条,明确了这一点。这不仅意味着长期以来在拆迁活动中频频暴露的“官商合谋”将被封杀,而且那把“公共利益”征收与商业开发征收混为一谈的拆迁模式将彻底退出历史舞台。但是公共利益的界定是立法与实践的一道难题。意见稿第三条列举了六项具体公共利益和一项兜底条款,在立法上算是一种突破与进步。但对于列举的公共利益是否合理,人们看法不一。其中涉及政府组织实施的廉价住房、经济适用住房以及旧房改造、国家机关办公用房建设是否属于公共利益,存在一些争议。
    虽然这只是意见稿,但最终出台的立法将区分公共利益征收与商业开发征收已是不争的事实。而两者的区分将是行政执法与司法实践中的重点和难点。类似北京这样,有关政府只以土地储备为目的的拆迁计划,如何能保证是为了公共利益?首先在计划书中,对于储备土地未来的用途以及相关的城市规划要作出明确的规定,审批机关要严格审查;同时有关部门对拆迁腾地后的储备土地的使用追踪监督,防止以公共利益之名为商业开发之用。
(二)征收补偿
    1、补偿主体
    征求意见稿第18条的规定将政府视为公共利益征收的唯一补偿主体。明确政府是征收补偿的主体,是对现行操作的彻底颠覆。过去政府都是在幕后操作,由拆迁人即开发商向政府申请拆迁许可,获批后由开发商实施拆迁。而成为拆迁主体的开发商,为了追求利润,往往尽可能压缩拆迁补偿标准,并且把拆迁负担转嫁到房价里。由此导致的拆迁矛盾愈演愈烈,不断升级。
    政府角色在征收中的定位至关重要。明确实施公益性征收、补偿的主体只有政府,由以前政府、开发商、和被拆迁人三方之间权责不明的关系转为政府和被拆迁人双方之间的法律关系,明确了拆迁补偿中的法律责任主体,对于保护被拆迁人的合法权益具有重大意义。
    2、补偿估价
征求意见稿实行征收补偿额按市场评估价确定。意见稿明确评估价“不得低于房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格”;同时强调评估机构的中立性,并要求中介机构“由被征收人以投票、抽签等方式确定”。这有效的防止了评估政府单方指定评估机构容易导致评估机构不中立,和被征收人的不信任。
    然而也有人质疑市价能否足够补偿被征收人。很多人认为拆迁给被征收人造成的损失不仅是房屋以及周转房租金、搬迁成本,还有将来装修的费用、搬家后对周边生活环境的不适应等,这些损失不应由被征收人来承担。而且征收补偿只考虑了房屋的市价补偿,而几乎很少不考虑房屋所附着的土地的土地使用权的价值。虽然在意见稿第20条中指出要“根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素”来评估价格,其中“区位”一词似乎暗含了部分土地使用权的价格,但是又没有真实反映土地使用权的价格,甚至没有一个明确的规则。比如危旧房改造,如果是“危房”, 按照市场价,自然是不值什么钱的,实际补偿时,不能不考虑土地使用权的价格。对此我们可以借鉴香港地区房屋拆迁中土地使用权的收回模式。[3]
    此外,征收补偿在评估被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素之后,还有一个因素是否需要考虑,即被拆迁房屋内部装修及设计?同样是危旧房,有些房屋可能内部很简单,内部价值不大;而有些房屋的房主对房屋进行过精心设计装修,花费了很高的费用,甚至还可能存在的艺术作品创作等涉及知识产权问题。对于这种不同的情况但是只考虑房屋外表的新旧程度显然是不够的。
(三)征收租赁房屋问题
    在北京艺术区拆迁风波中,有关租赁房屋的征收所面临的特殊性问题尤为突出。长期以来,有关如何处理租赁关系、如何补偿承租人、补偿范围是什么、由谁来补偿等征收租赁房屋的问题一直很棘手,租赁人的权利往往无法得到保护。
    在此案中涉及的房屋,最初是由一些开发商向地区政府取得土地使用权,然后用来开发艺术区。艺术家们与这些艺术区开发商签署房屋租赁合同,有的甚至是长达20到30年的租赁合同,很多艺术家们投入大量资金用于房屋装修,艺术区的强制拆迁对艺术家们造成了巨大的损失。此案中,008艺术区艺术家们在朝阳区政府的协调下,与开发商谈判达成包含搬迁费、装修投入费、误工费、水电费、剩余房租等的701万元的补偿协议。可以说是艺术家们坚持维权运动,依赖舆论媒体等力量而取得的成效。如果换一案件,换一场合,没有法律的保障,承租人是否还能得到如此程度的赔偿?
    征求意见稿对于征收租赁房屋简要地作出了规定。意见稿第29条“征收租赁房屋,被征收人与房屋承租人解除租赁关系的,对被征收人给予补偿;租赁关系未解除的,对被征收人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租。”意见稿只是对租赁关系是否解除问题作出了规定,而没有涉及对租赁人的补偿问题。
    对于租赁房征收,涉及征收人、被征收人、承租人三方当事人,相互之间的权利义务关系需要明确。在这存在着两种处理模式,一种是征收人除了对被征收人负有补偿义务,还要对承租人的搬迁安置负有责任,如同对待其他被征收人一样,同等给予承租人搬迁补助费、临时安置补助费等补偿;被征收人与房屋承租人解除租赁关系的,退还剩余租金。另一种模式是征收人只对被征收人补偿,不对承租人承担责任;而由被征收人与承租人解除租赁关系,并对承租人相关的拆迁安置作出补偿。单从意见稿29条来看,采纳的是第二种模式。008艺术区拆迁也属于这种方式。可是问题在于在这种方式下,容易导致承租双方之间因承租合同违约、剩余租金退还、房屋装修费补偿、安置费用等问题发生矛盾冲突,不利于保护承租人的权益。而且作为拆迁安置的直接当事人,在征收人涉及具体人员安置问题上,承租人很难置身事外。
    此外,被征收人在补偿承租人后自己遭受的损失是否可以得到征收人的补偿?房屋出租是否属于营业性房屋?征求意见稿第31条规定“对因征收非住宅房屋造成停产、停业的,应当给予适当补偿。”仅依据此条,对于住宅房屋,即使所有人用其出租收取租金,因拆迁而导致的租金损失将无法得到补偿。个人认为这种情况下租金损失应予以补偿,但应该以直接损失为限。
(四)违法建筑征收问题
    此案涉及的一些艺术区有些还存在违法建筑问题,比如索家村艺术区则是早在2005年就被认定为违建,当大部分艺术区都面临拆迁,租户们才意识到艺术区的合法性问题。然而对与违法建筑的认定,人们存在很大的质疑。而造成违法建筑的历史原因往往是复杂的。以艺术区为例,当初艺术区开发商们取得土地使用权,用以开发艺术区,期间必定经过一系列审批程序才能实施。如果当初审批存在问题,为什么有关部门没有及时制止;如果没有问题,现在由于城市整体规划而又重新认定的违法建筑如何具有信服力。现实中,有些政府要改造某些旧城区时,才对其中的建筑作出违法的裁定,以达到征收时少补偿或不补偿的目的。
    征求意见稿第23条规定“对房屋征收范围内的违法建筑和超过批准期限的临时建筑,不予补偿,并依法拆除;对未超过批准期限的临时建筑,应当给予适当补偿。”从立法上来看,不存在什么问题,然而现实中,违法建筑不予补偿,正是拆迁矛盾爆发的最主要原因之一。很多拆迁悲剧都是因为政府认为涉案建筑是违法建筑,不予补偿或者只给少量补偿引起的。
    有学者指出,即是撇开违法建筑历史成因问题不谈,对于违法建筑一律不予补偿也是不合理的。根据《城乡规划法》[4]的有关规定,违法建筑包括仅仅程序违法、程序和实体都违法两种情况,前者属于没有办理审批手续,但实体是符合城乡规划,应该准许补办规划审批手续,遭遇征收时当然应该予以补偿。只有后者是无法补办手续,不予补偿并应该拆除。[5]
(五)暴力拆迁问题
    北京艺术区的强制拆迁,反映了近年来我国城市房屋拆迁普遍存在的暴力拆迁问题。断水断电断热也是强制拆迁惯用的拆迁手段。这些都造成了不良的社会影响。征求意见稿第32条,明文规定,“不得采取中断供水、供热、供气、供电等方式实施搬迁。任何单位和个人不得以暴力、胁迫以及其他非法手段实施搬迁。”同时在法律责任一章规定了相关的法律责任。这也是意见稿的突出亮点之一,对于规范房屋拆迁行为,保护被拆迁人的权益意义重大。同时我们也要意识到,意见稿虽然有相关罚则条款,但对于具体的处罚主体、程序规定并不明确。特别是政府作为征收人,容易与开发商勾结,甚至参与协助开发商强制拆迁,如果这种情况下,面对暴力拆迁问题,被拆迁人如何救济仍然存在疑虑。
三、小结
    类似北京艺术区拆迁风波的案件近年来不计其数,拆迁悲剧时有发生。相关立法的缺失和不完善可以说有着不可推卸的责任。《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》的公布让我们看到了曙光,相信不久后出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》,会对当前城市房屋拆迁问题带来福音。我们期待针对意见稿中的争议问题,相关机关能听取民众有价值的建议,在条例中对意见稿作出完善。但也无法否认,一部条例的出台并不能解决所有问题,要完善我国国有土地房屋征收与补偿,妥善解决城市房屋拆迁中的各方矛盾,可以说仍然是任重而道远。
注释:
[1]http://www.chinaweblaw.com/html/c5/2010-02/64026.html
[2] http://www.privatelaw.com.cn/new2004/shtml/20100306-175500.htm
[3]http://www.yfdzb.com/ycwb/html/2010-01/30/content_307453.htm
[4] 张豪,《论房屋拆迁中土地使用权的收回模式——香港的启示》[J], 中国土地科学,2009年第5期。
[5] 《城乡规划法》第64条:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”
[6] http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=168118

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责任编辑:周璐

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