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论准公益性传媒的法人制度建构


发布时间:2009年11月4日 田韶华 点击次数:2781

[摘 要]:
准公益性传媒在性质上属于特殊的公法人,虽在公法人制度的构架下能获得较大的自主权,但必须确保其行为不偏离政府的目标。应当允许准公益性传媒拥有部分自有财产。准公益传媒应当剥离与其所属经营性公司的产权关系,其不能完全按照《公司法》的规定建立现代企业法人治理结构,在制度设计上必须坚持和保证党的领导。
[关键词]:
准公益性传媒;公法人;产权;法人治理结构

    一、问题的提出
 
  继国有企业改革之后,我国传媒业的体制改革也拉开了帷幕。根据2005年中共中央、国务院出台的《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》(以下简称《意见》),我国传媒体制改革的总体方向是在区分公益性传媒和经营性传媒的基础上实行分类管理。分类管理模式打破了将所有传媒都统一纳入事业单位管理体制的传统做法,有利于平衡商业性与公益性、文化安全与产业竞争的矛盾,对此值得肯定。但在实践操作中,也存在一些困惑,其中较为突出的就是有关党报、党刊、电台、电视台等传媒的制度建构问题。
 
  根据上文所提《意见》的规定,目前被划入到公益性传媒的主要包括党报、党刊、电台、电视台、通讯社、重点新闻网站和时政类报刊,少数承担政治性、公益性出版任务的出版单位等。这些传媒都承担着为社会提供公共服务的职能,其公益性无需质疑。但如果对它们的业务发展情况作细致考察的话,会发现其公益性的程度多有不同,大致可以分为两类:一是纯粹的公益性传媒。此类传媒不以营利为目的,承担着特殊的政治和文化职能,其不进行经营活动,经费主要来源于国家财政补贴。我国承担外宣任务的中国国际广播电台、具有教育职能的教育电视台就属于此类传媒;二是兼具营利目标的传媒。此类传媒虽然以提供社会公共服务为目的,但同时也具有组织收入的条件或能力,因此可以进行特定经营活动。而由于国家不能对此类传媒提供充足的财政补贴,故对这种经营活动也予以承认并鼓励。我国目前的党报、党刊,以及多数电台、电视台,重点新闻网站和时政类报刊等就属于此种情况。例如上述传媒都可以从事广告经营,多数党报投资创办了商业性质的子报、子刊,有的广播电台、电视台还将具有产业化运作条件的频道打造成频道公司,一些传媒已经开始进行股份制改造、并购、股票上市等资本运营活动;等等。后一类传媒显然具有公益性和营利性的双重性质,这决定了它既不同于以营利为目的的企业,也不同于完全以社会公益为目的的事业单位。对于此类传媒,如果对其采取与纯粹的公益性传媒相同的管理模式,仍将其纳入传统的事业单位法人框架予以管理的话,则无法体现其特点,也就无法实现改革的目标。因此,必须在制度上予以创新。为区别起见,笔者将此类传媒称为“准公益性传媒”,并选择法人制度建构这一切入点进行研究。
 
  二、准公益性传媒的法人属性
 
  (一)目前准公益性传媒的法人属于定位及其缺陷
 
  准公益性传媒具有法人资格,这已经为我国相应的法律法规所承认,对此无须赘述。需要探讨的只是此类传媒的法人属性问题。根据我国《事业单位登记管理暂行条例》以及《民法通则》的规定,传媒通常被界定为事业单位法人。在笔者看来,这种定位存在一定的缺陷。就我国目前对法人理解而言,“事业单位法人”的定位意味着准公益性传媒是一个能够独立享受民事权利,承担民事义务,并独立承担民事责任的社会组织。但这只能表明准公益性传媒在私法上的地位,并不能说明其在公法上的地位,即不能确定其与政府之间的关系。如果在分类管理模式确立之后仍然沿袭旧有的事业单位体制的话,则会导致虽然在表面看准公益性传媒是一个独立于政府的机构,但实际上其仍然具有相应的行政级别,无论在人事上、业务上,还是财产上均依赖于政府,其后果是使准公益性传媒成为政府机关的附属机构,其独立的主体地位难以得到保证。这样,重新界定准公益性传媒的法人属性就成为必要。
 
  (二)准公益性传媒法人属性之重新定位
 
  1、重新界定准公益性传媒法人属性的思考路径 关于法人的概念和分类,主要体现在我国《民法通则》中。该法第36条明确规定,法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。并将分为企业法人、机关法人、事业单位法人以及社会团体法人四类。这种规定存在的最大的问题在于其将“法人”仅仅作为一个民法上的概念使用,而并不考虑国家机关、事业单位这类公共机构在公法上的地位,但对于此类机构而言,公法上的地位不解决,欲使其获得私法上的独立地位是不可能的,以国家机关为例,虽然《民法通则》将其定位于独立的法人组织,但由于我国的行政组织并没有实行分权制,而采取了权力下放制。在此种体制下,下级机关只是作为上级机关的地方机关而被授权处理事务,自己不是一个独立的行政主体,当然也就谈不上能够独立地承担民事责任。欲突破这一理论困境,大陆法系国家的法人理论或许能够给我们一些启示。
 
  大陆法系的法人理论通说将法人分为公法人和私法人。所谓私法人是依据私法(包括民法、公司法等)设立,经登记取得法人资格的组织体;而公法人则是基于公法或公法授权,为公共任务执行所设立的具有权利能力的组织体。承认公法人这一概念的意义主要在于:能够使得那些既负有公共任务又不宜由政府来直接经营的机构获得完全独立于政府且又不同于企业的独立地位。使其能够在公法的拘束下,透过内部多元化的组织结构成为一个自我负责的组织。[1]这就较好地解决了一个公共机构在公法上的地位,并能够对于设置公法人有关特别制度(如公法人设立之特别程序、国家对包括公共机构在内的公法人的财产及其活动进行监督控制的特别措施等)提供理论依据。笔者认为,这一分类体系值得我国借鉴。事实上,法人这一概念意味着一个组织能够作为权利义务的归属者出现。私法人是私法权利义务和归属者,而公法人则是公法权利义务的最终归属者,是适宜作为独立公法主体的组织。[2]因此,我国的法人体系完全可以考虑分为公法人与私法人。其中公法人不仅包括那些具有独立公法地位的国家机关和兼有行政管理职能的事业单位,也包括那些虽然不具有行政管理职能,但其事业关系到国民生活及社会安定等公共利益,如完全交由私法组织恐难以实施的法人组织(如公立医院、公立高等院校等)。
 
  2、准公益性传媒属于特殊的公法人
 
  基于以上分析,笔者认为,准公益性传媒应当界定为一种特殊的公法人。理由如下:
 
  首先,准公益性传媒并非依《民法通则》或《公司法》等私法设立,而是基于公法(如《广播电视管理条例》、《出版管理条例》等)或行政机关根据行政行为而设立,其不具有私法人的设立基础。
 
  其次,准公益性传媒是了有效完成国家特定的公共任务(即为人民提供符合党和国家的舆论导向的公共传播服务、保障人民的言论自由)而设立的,这既不同于以实现自身经济利益为目的的营利性私法人,也不同于以从事公益事业为目的的公益性私法人。再次,准公益性传媒的行为受到公法的约束。一方面,准公益性传媒的变更、终止以及内部运行规则均由《广播电视管理条例》、《出版管理条例》等行政法规规定,而不受《公司法》等私法的约束。另一方面,基于准公益性传媒的“喉舌”地位,国家无论在人事上,还是行为上都对其保持着较大程度的控制和监督的权力,这与私法人有着本质的不同。
 
  最后,虽然准公益性传媒属于公法人,但其本身并不具有行政管理职能,只是为了完成特定的公共任务而存在。因此,其与行使国家公权力的行政法人这类公法人并不相同,属于特殊的公法人。
 
  将准公益性传媒定位于公法人的意义在于:一方面,可以使准公益性传媒与政府的关系得到合理界定。准公益性传媒作为独立的公法人,将获得真正意义上的自治。其不再是国家机关的附属机构,其所享有的行政级别也将随其彻底退出国家机关系列而消失。另一方面,明确准公益性传媒的公法人地位,还可以使其理所当然地接受公法的约束,以保证准公益性传媒高质量地完成公共任务,并确保其宣传符合党和国家的舆论导向。
 
  三、准公益性传媒法人的自治权及其限制
 
  (一)准公益性传媒法人的自治权
 
  不可否认,虽然准公益性传媒目前被定位于事业单位,但由于长期以来实行“事业单位人,企业化管理”的模式,传媒实际已经获得了相当的自主权。但这种自主权多体现在传媒的经营业务领域,至于宣传、人事、财务以及内部组织方式等仍要受到政府主管部门严格的管理。而对于基于自由而存在的公法人而言,自治是其基本权能。因此,在将准公益性传媒定位于公法人的基础上,其应当比作为事业单位的传媒享有更大的自治权。这主要表现在以下几个方面:其一,业务自主权。即准公益性传媒可以自主实施政府主管部门制定的业务目标,政府主管部门只是通过事前制定目标任务、事后绩效监督等途径确保准公益性传媒的行为不偏离政府目标,而不再直接干预传媒的事务;其二,人事自主权。即准公益性传媒的人事安排不再受到政府编制的控制。除主要负责人由政府主管部门任命外,法人机构可制定用人准则,自主决定一般工作人员的任免等;其三,财产权。即准公益性传媒对其依法占有的国有财产以及其自有财产享有依法占有、使用、收益及处分的权利。有关准公益性传媒的财产归属问题较为复杂,请容笔者后文详述。
 
  此外,需要说明的是,虽然准公益性传媒具有一定的经营目标,但毕竟其活动的基本目标是提供公共产品或公共服务,因此,政府在要求准公益性传媒独立核算、独立运作,并对其经营活动实行严格控制和管理的同时,也要对其运营提供必要的财政支持。
 
  (二)准公益传媒法人自治权的限制
 
  虽然准公益性传媒在公法人制度的架构下能够获得较大的自主权,但必须强调的是,其作为公法人,执行的是与国家以及公共利益相关的公共任务,在扩大自主权的同时,必须确保其行为不偏离政府目标。因此,准公益性传媒终究不能完全如普通企业法人那样具有完全或充分的独立性和自主权,它的权限与活动要比一般的企业法人受到国家更为严格的控制和掌握。这不仅表现在其活动要服从和服务于国家社会经济发展的整体利益的需要,并为贯彻、配合政府社会经济政策和意图服务;也表现在其在接受政府主管机关在人事、业务范围、事业计划、投资、融资、财务预算和决算等方面的不同程度的管理。尤其需要强调的是,虽然准公益性传媒可以从事一定的经营行为,但其经营目标主要是为了更好地实现公益目的,因此不能像纯粹的营利性企业那样追求利润的最大化,故其经营行为要受到较大程度的监督和控制。这主要表现在:一方面,准公益性传媒的经营行为原则上应当限制在与其宗旨相关的特定领域内,以防止其过多注意和追逐营利,偏离公益目标;另一方面,准公益性传媒所进行的经营活动应当可以促进对财产的利用,而不能够损害其所提供的公益服务的质量、范围和可利用性,不能有损于其社会信誉。[3]
 
  四、准公益性传媒的产权关系
 
  在我国,无论是国有企业改革还是传媒体制改革,都不可避免地要涉及到产权问题。对于准公益性传媒而言,这主要涉及两个问题:(1)如何界定准公益性传媒法人的财产归属?(2)准公益性传媒与其经营的子报、子刊、频道频率的公司,以及广告公司、发行公司等是何种法律关系?
 
  (一)准公益性传媒法人的财产归属
 
  在把准公益性传媒定性为一般事业单位的基础上,其对它直接占有支配的财产很难说享有所有权。因为根据《物权法》第54条规定,国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产,享有占有、使用以及依法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。该条未赋予事业单位所有者的身份,其只是根据作为所有者的国家的授权取得占有、使用上述财产的权利。但在将准公益性传媒塑造为公法人的前提下,其财产归属应当重新予以界定。核心问题在于:考虑到其独立人格的实现,应当允许其拥有一部分自有财产,以彰显其独立的主体资格。
 
  在以上认识的基础上,笔者建议将准公益性传媒的财产分为两部分:一是基于政府给予的财政预算或补助形成的财产以及政府提供使用的财产。这部分财产属于国有财产,传媒单位对其只享有占有、使用以及依照法律或国务院的有关规定收益、处分的权利;二是其他财产,包括准公益性传媒依法经营或投资所获得的收入或通过接受捐赠等方式所得财产等。这部分财产除依法向政府缴纳相关费用或收益外,剩余的应当属于媒体的自有财产。对这部分财产的使用应当由传媒单位依照法律或国务院的有关规定自行拟定使用方案并报有关主管部门批准后实施。
 
  (二)准公益性传媒法人与剥离转制企业的产权关系
 
  关于准公益性传媒与其所属经营性公司的关系,依国务院办公厅2003年颁布的《文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定(试行)》第9条的规定,应当采取剥离改制的方式实行事企分离。即党报、党刊、电台、电视台等重要新闻媒体的经营部分剥离转制为企业,而编辑出版业务仍保留事业体制。目前的通常做法是在原属事业单位性质的传媒集团下成立传媒集团(股份)有限公司,传媒集团将内部产业经营性资产全部划归到集团(股份)有限公司,并转制为企业法人,或者将经营性资产剥离后吸收社会资本成立企业法人。这种做法虽然在形式上廓清了事业单位与企业组织,但在实际操作中则存在着诸多困惑。从传媒产业的角度来看,经营与采编是传媒产业链上不可分割的两部分。二者的关系正如学者所说得的那样:“在现代传媒业的经营中,编辑部门和经营部门是两个权责分离又相互依存的重要部分,它们的劳动最后通过发行量和广告额一起得到验证,二者互为资源,互为因果,缺一不可,本质上不能截然分开”。[4]而从法律的角度来看,一个突出的问题在于:剥离转制的企业与作为事业单位的传媒单位之间是何种关系?它们虽然在法律上都具有独立的人格,但在业务上彼此之间相互依赖,无法分割,这势必会产生一些纠缠不清的产权纠纷,从而成为法律上的难题。因此,从传媒产业的发展规律来看,试图将准公益性传媒的经营部分与采编部门彻底分离,从而保持一个“单纯”事业性质的传媒和“单纯”经营性质的企业是不可行的。那么,在法律上应如何界定准公益性传媒与这些剥离出来的传媒企业的关系?笔者认为,这一问题需从从产权关系入手予以解决。现在的问题在于,虽然剥离出来的企业是准公益性传媒利用国有资产和自有资产创办的,但在将准公益性传媒界定为事业单位的前提下,其无法获得授权经营国有资产,其与剥离改制企业的产权关系也就无从谈起。而在将准公益性传媒界定为特殊的公法人的基础上,这一问题则可以得到妥善解决。具体而言,我们完全可以借鉴企业集团国有资产授权经营的做法,由国有资产管理部门将准公益性传媒中的国有资产统一授权给准公益性传媒经营管理,将其改造成经授权经营国有资产的传媒集团公司(当然,此类公司在性质上仍属于公法人或特殊的法人企业,不同于依《公司法》设立的公司),这样,那些剥离出来的传媒企业就可以成为集团公司的全资子公司或控股子公司(这些子公司则是依据《公司法》设立的公司,属于私法人),从而建立起传媒集团公司与成员传媒企业之间的产权纽带关系。在这种制度之下,传媒集团公司与其所属子公司就是母子公司的关系。集团公司作为母公司,可以通过股权控制,对子报或子刊等成员企业的生产经营活动进行控制,以获得最大化的资本增值。但同时子公司也可以依《公司法》的相关规定保护自已的合法权益,防止母公司对其进行过度控制或利益剥夺。
 
  五、准公益性传媒的法人治理结构
 
  (一)我国现行准公益性传媒法人治理结构及存在的问题
 
  所谓法人的治理结构,是指为保证法人正常有效地运营,由法律规定的有关法人组织机构之间权力分配与制衡的制度体系。准公益性传媒的法人治理结构,就是指法律对准公益性传媒内部所有的权力主体构建的一种有效的制衡关系,其目的在于保证准公益性传媒法人的有效运作。长期以来,我国传媒一是作为党的“喉舌”发挥作用,其内部管理也是一种行政机关式的领导体制,谈不上法人治理结构的问题。2001年8月《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视集业改革的基本意见》出台,其中要求新闻出版广播影视业“健全党委领导下与法人治理结构相结合的领导体制”。这使得传媒的法人治理结构的问题提上了日程。为贯彻此精神,各传媒在改革中进行了多种尝试。目前比较通行的做法是分两步走。第一步,剥离转制。目前的通常做法是在原属事业单位性质的传媒集团下成立传媒集团(股份)有限公司,传媒集团将内部产业经营性资产全部划归到集团(股份)有限公司,并转制为企业法人;第二步,在形式上划清传媒集团与传媒集团公司的职责,前者总体把握集团报刊的舆论导向和集团资产的保值增值,后者则管理传媒的经营性资产,并按《公司法》的要求建立规范的公司体制法人治理结构。但集团与集团公司的领导层多系一套班子,两块牌子。同时为了突出党委对集团公司的控制,集团的党委会和集团公司的董事会也多系一套班子,两块牌子。[5]
 
  上述模式的突出特点在于坚持了党对传媒的领导,对此值得肯定。但与此同时,我们也应当看到该模式存在的问题:其一,这种模式是建立在试图将传媒的经营业务与采编业务彻底分离的基础上的,但基于前文所述的原因,这实际上难以实现;其二,管理层的权力过于集中,而有关监督机制的建立未能得到充分重视。这种情况导致容易有最后决定权的“一把手”就很难通过体制内的监督制约机制来予以约束;其三,党委会和董事会一套班子,两块牌子,在实际操作中容易导致政、事、企不分。
 
  (二)我国准公益性传媒法人治理结构的重构
 
  关于准公益性传媒法人的治理结构,学者们提出了许多有价值的建议。如有的学者建议分为最高权力机构(由宣传部、上级主管机关、国有资产监督管理委员会等代表组成)、日常经营决策机构(即社委会或董事会)、执行层(即社长)、监事会;[6]有的学者则提出了“一拖四”的治理模式,其中“一”是指传媒集团党委会,是最高权力机构和决策机构,“四”分别是编委会、董事会、监事会和经理层,它们都要接受党委会的领导。[7]还有的学者提出了“国有行政企业”模式。即首先设立一个由各级党委、以及国有资产管理部门选派的代表为主的董事会,然后再按现代法人治理的原则,建立以社长为核心,按照分级授权规则构建的执行团队。[8]
 
  上述观点均有一定的道理。但在笔者看来,我国更应当在公法人框架内构建准公益性传媒的法人治理结构。这一模式意味着:一方面,准公益性传媒可以基于营利目标模仿公司治理机构进行管理经营;另一方面,其于其特定的公益性质,其尚不能完全按照《公司法》的规定建立现代企业法人治理结构,而必须把党的领导制度化地纳入法人治理结构中。在此基础上,笔者建议可考虑以下治理结构模式:
 
  首先,可以比照《公司法》对国有独资公司的要求设立董事会和监事会。为体现党对传 媒的领导以及保证传媒公益目标的实现,可考虑通过对董事会和监事会人员结构的设计来予以完成。具体而言,即由各级党委宣传部门任命董事长,董事会成员则由各级党委宣传部门以及各级国有资产管理机构委派;监事会的成员则由各级党委宣传部门、国有资产监督机构、行业主管部门委派。同时,董事会、监事会中都要有一定比例的职工代表。除此之外,还可以考虑聘用代表广泛利益相关者的独立董事,如人大代表、专家学者、受众代表等。监事会专门对董事会及其成员的工作进行监管,督促董事会对编委会和经委会进行激励和约束,对整个媒体法人进行科学的决策和管理。
 
  其次,由董事会选聘媒体的社长,对其集中授权,建立以社长(总经理)为核心,按照分级授权规则构建执行团队。
 
  再次,由于传媒业的特殊性,在媒体的执行层,还必须明确采编业务与经营业务的相对独立。体现在组织架构上,就是“经理层”可以分为“编委会”和“经委会”,由前者负责媒体的采编业务,后者负责媒体的经营业务。

 

【作者简介】
田韶华(1969-),河北经贸大学法学院教授,民商法硕士研究生导师。清华大学法学硕士,主要研究方向为民法。


【注释】

*本文系2007年度司法部国家法治与法学理论研究立项课题《中国传媒产业法律制度创新研究》的阶段性成果,项目编号:07SFB5029。
该文原载《河北科技大学学报》(社会科学版》2009年第1期.并被中国人民大学复印报刊资料《新闻与传播》2009年第7期全文转载。
[1]李建良.论公法人在行政组织建制上的地位与功能[J].月旦法学,2002,(5).
[2]葛云松.法人与行政主体理论的再探讨—以公法人概念为重点[J].中国法学,2007,(8).
[3]金锦萍.非营利法人治理结构研究[M].北京:北京大学出版社,2005,19.[4]张殿元.中国报业传媒体制创新[M].广州:南方日报出版社,2007,76.[5]王冰.创新:传媒业可持续发展的不竭动力[N].新闻出版报,2006-7-11(4).
[6]张军锋.传媒经济学[M].广州:南方日报出版社,2006,118.
[7]石义彬,周劲.转制改革下公益性传媒的治理结构创新[J].湖北社会科学,2006,(7).
[8]宋建武.媒介经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2006,195.

【出处】《河北科技大学学报》(社会科学版》2009年第1期

来源:北大法律信息网

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责任编辑:刘范义

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