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住房租赁合同的社会控制(中)


发布时间:2009年8月24日 许德风 点击次数:2931

二、住房租赁合同控制的社会经济效果

不仅在美国和德国,在世界其他地方,也有对租赁合同进行某种形式的“控制”制度。[1]为什么租赁控制制度被广泛地采用?以下尝试从社会经济效果分析的角度回答这个问题。第一部分以价格管制模型为基础,主要讨论理论界对(纽约市)租金管制的分析评价;第二部分则讨论以德国为代表的在租金市场化背景下进行租赁控制的社会经济效果。

(一)作为价格管制的租赁控制

1.租金管制的可行性。经济学者首先质疑租金管制本身的有效性。在这方面,张五常的分析很有代表性。[2]他认为即使在租金管制的情况下,房屋仍会和在自由市场的价格机制下一样得到有效配置,即得到房屋的顺序依“出价”[3]高低而定。理由是虽然租金价格机制不能自动发挥作用,但替代机制如排队、寻租等可以发挥和价格机制一样的作用。该观点的不当之处主要在于简单地将价格控制后物品的分配机制缩小为“排队”或“寻租”等方式。实际上,正如上文对纽约租金管制法律制度的梳理所显示的,只要分配程序周全(妥当的资格审查、有效的监管和充分的随机性),赋予承租人对多付租金的返还请求权,规定房东不得随意收回房屋,明确租赁合同双方维护和修理房屋的义务,限制转租牟利,通常就可以较为有效地控制住租金而不导致张五常所描述的无效率后果。有学者研究表明,在租金管制的实践中,房屋的分配并不是通过替代价格体系(pseudo-price system)进行,而一定程度上是在有资格的需求者中随机进行。这也就意味着租金管制所带来的福利能够为(至少是部分的)预期受益人所获得,而不是以其他方式被分配转移。因此租金管制是可行的。[4]

2.供给不足与无谓损失。也有经济学者认为租金管制会导致供求失衡。在这样的情形下,虽然一部分生产者剩余转化成了消费者剩余,但因为生产能力未能得到充分地释放,市场需求没有得到有效满足,市场规模被压缩,大量可以产生交换利益即社会福利的交易无法产生,因此会导致一部分生产者剩余和消费者剩余的无谓损失(dead weight loss)。[5]

从理论上看,在没有其他配套措施的情况下,长期[6]限制租金水平会导致供给不足(出租房短缺)是非常确定的。不过这一后果可以比较容易地避免。[7]作为“不动产”,住房具有相对稳定性,国家很容易通过不动产税等形式增加所有权人空置房屋的成本,促使其将房屋投放到租赁市场。尤其要看到,居住是一种特殊的需求:人对住房并不像对衣服、首饰那样有近乎无限的需要,通常也不会像服装、首饰那样经常性地更换。因此,有多余住房的所有权人往往不会因为租金低就不再出租房屋,除非管制后的租金水平降低到小于房屋维护成本的地步。从目前的经验研究看,在有租金管制的地区,如果法律的控制规范足够周全,出租房屋供给急剧下降的情况通常不会发生。[8]实际上,在不存在管制、租金过高的情况下,为了保障低收入人群获得住房,国家需要以更大的成本来建设廉租房或经济适用房,这也是通过国家干涉补贴弱者,也会导致无谓损失。因此,如果规则设计妥当,租金管制不仅不会降低出租房屋的供给,也不会降低住房的供给。例如,法律可以对(特定城区的)新建房屋规定租金管制豁免,以鼓励有条件的消费群体通过购买或自建解决居住问题。[9]

3.租金管制与不当分配。更有力地批评租金管制的观点认为租金管制可能导致资源的不当分配(misallocation)。那些能够负担高质量住房的承租人无法获得与其收入相当的居住条件,那些按照经济标准只能负担较小住房的承租人却获得了额外的补贴,即租金管制导致了违反经济规律的效果:未将住房分配给对其价值评价最高的人,从而造成(经济学意义上)不必要的“浪费”。对此,Edward L.Glaeser等进行了论证并通过实证数据进行了检验,发现纽约市房屋不当配置的情形明显高于无租金管制的其他地区,租金管制严格的曼哈顿区的不当分配情形高于同城中的其他区。[10]

这项研究是租金管制方面为数不多的经验分析,其计量模型设计巧妙,结论也颇为可信。不过,对该文的假设、分析与结论,仍需谨慎对待:其一,和大多数经济学者一样,作者只是假设收入或学历高的人应该被分配给价值较高的住房,而不考虑社会公平的因素,甚至也忽略了该项安排所可能导致的其他经济成本。其二,是否有效率在不动产市场中是很难验证的。一方面,即使在没有租金管制的市场中也存在着其他形式的各种管制,如所得税、规划、少数群体聚居、反歧视等,这些都是对自由市场假设的偏离,其广泛存在严重干扰对租金管制与效率之间的关系的正确判断;另一方面,因为房屋的异质化高,房屋市场的信息一直处于高度不透明的状态,该文的研究能够在多大程度上反应真实情况,仍有疑问。其三,该文在很大程度上也同时表明,租金管制所导致的不当分配的程度并没有想象的那么高。比较而言,无论是否存在租金管制,其他地区同样存在不当配置的情况,纽约市的住房不当配置水平只比其他城市高出10%-15%。实际上,就像作者的对照研究所表明的,在纽约,那些本不受租金管制的独立所有房屋和住房数小于5的小型住宅楼中,也存在相当高的不当配置(分别是15.9%11%)。这说明租金管制更多是发生转移分配的效果(将财产从出租人转移给承租人),而没有过分人为地刺激需求。可以这样解释:从租金管制受益的承租人有两个群体,因租金管制而得以在原本无法负担的住房和居住区生活的群体和因种种原因(如工作、家庭的需要)宁愿支付高额租金也要在特定地区居住的群体,租金管制降低了他们的租金负担,而后者占相当比例。

4.租金管制与劳动力市场效率。有人认为,控制租金会降低劳动力市场的效率:劳动者为了保有低租金的住房而不愿意搬到较远的工作地点从事新的工作,从而降低劳动力的流动性;或者,即使到较远的地点从事工作,也会选择通勤而不是另租一套新住房的方式,导致通勤的成本增加。[11]笔者认为这一理论并不足以反驳租金管制。首先,如果一国每个地方都存在租金管制,并且能保证租金水平相对于住房质量而言不会有太大的出入,就不会明显影响劳动力的流动,因为在其他地方同样可以找到合适的住房。而租金管制原本就应是在较大地域范围内考虑的事情,至少是应在一个可通勤的范围内通盘考虑的。其次,如果租金因为没有控制而过高或租赁条件因为缺乏控制而很差或不稳定,人们获得住房的方式就会转向购买。对于并不富有的人来说,购买的选择很大程度上取决于价格,而不能过多考虑与工作地点距离的因素,加上一旦购买,很难更换的现实,对劳动力流动或通勤成本影响可能更大。

5.住房租金管制的执行成本。租金管制的执行成本殊难测算,这是影响租金管制决策的重要变量。在范围上,主要包括行政管理成本和司法成本。前者指管理机构的运行成本,后者指租赁合同当事人通过司法手段解决争议而引起的费用支出。

6.租金管制与税收补贴。曾有学者建议通过税收的方式来间接实现租金管制,如对不动产的拥有者征收较高的不动产税,以补偿经济地位较弱的承租人。但税收的安排是一个普遍性的转分配制度,法律无法确保将房屋所有人的利益直接转分配到特定地区有特定需求的承租人身上。例如因为各地区的收入水平与住房支出差异巨大,收入水平就不适合作为确定补贴数额的依据。另外,以税收形式转移支付也有成本,尤其是税收从征收到使用的各个过程都会存在不当的浪费,也会造成不同程度的无谓损失。其与租金管制相比很难说更优。

7.住房租金管制的社会收益。具体主要体现为以下几个方面。

1)保障基本人权。长久以来,住宅被认为是人类的基本需要之一,因而其分配应不仅仅局限于经济价值的权衡,还应从社会公平的角度考量。这也是1948年《世界人权宣言》将其列为基本人权的原因(第1325条)。不过,仅依此项就认为应进行租金管制并不妥当。首先,国家提供住宅保障的能力受限于政府的财政收入,若国家积累有限,自不应加之过重的义务(如为租金管制而支出行政成本)。[12]其次,虽然住宅权对一部分人(无住宅者)而言是重要的基本人权,但若通过租金管制的办法加以保护,会同时损害另一部分人(出租人)的财产权和自由权,这也是基本人权,简单地厚此薄彼,很难谓妥当。这就是前文美国或德国都在宪法诉讼案件中进行周全考量的原因。因此,即使经过细致权衡后,这些国家的宪法裁判认为租金管制于理于法有据,也不能简单地将其归结为出于“保障基本人权(住宅权)”的考虑,而应视之为多项基本权利权衡取舍之后的结果。

2)避免贫富聚居。城市中收入较少的居民通常无力购置私有住房。在没有租金管制的情况下,因为无法负担“高尚”住宅区的昂贵租金,这类居民只能选择向租金较低的社区搬迁,从而逐步形成社区的分化。传统上决定租金价格的因素很多,当出现优良住宅区和贫民窟的对立时,这种对立本身也将成为影响租金价格的重要因素,甚至可以说住宅分区化越严重,分区本身对房屋价格的影响越大。若不及时干涉,一旦分区(gentrification)的结构形成,将只会恶性循环,导致进一步的区域分化。[13]实际上,即使从纯经济学的视角看,住宅分区也不完全是市场有效运行的结果。设有两个相邻的社区AB,都没有租赁控制,但是社区A的租金高,B的租金相对较低,无租赁控制的后果是将社区A中的穷人和贫民驱赶到社区B,使后者的居住条件恶化,社会问题丛生。这本质上是社区A将一部分本应负担的社会成本外部化给了社区B,无偿占用了社区B的资源。[14]当然,正如“孟母三迁”,择邻而居是人的自然需求,因此住宅分区是城市发展中自始就有的现象,若不形成明显的贫富对立等社会问题,法律并无干涉的必要。[15]

3)增进社会和谐。学者Margret J.Radin很有说服力地指出,租金管制可以使承租人相对长久地居住在一个住宅中,因而有助于加强邻里的关系,增进社区的和谐,增强对社会基本价值的认同度。若无租金管制,人们会被迫为寻找便宜的居所而频繁迁移,不但容易导致邻里关系异化,使社区公共设施建设拖后,也容易使人丧失归属感,降低对社会的信心。[16]当前,尽管社区、邻里关系在人们生活中的重要性有所降低,[17]但还不至于彻底消失,因此租金管制的此项社会收益仍能成立。

总之,在目前关于租金管制成本的分析中,能够成立的主要是两项:不当分配所产生的不恰当激励;租金管制的执行成本。相对应的,租金管制的社会收益有三项:在不过分损害所有权的前提下保障人“居住”这一基本需求(人权);避免贫富聚居;促进社区稳定与和谐。这里,社会收益的大小很大程度上取决于承租人的数量。对租赁人口比例超过60%[18]的纽约市而言,实行较严的租金管制很难谓不当。十余年前,经济学者Richard Arnott为《新帕尔格雷夫经济学与法辞典》[19]撰写了“租金管制”(rent control)这一辞条。他指出,实际上租金管制本身也在变化,从“第一代”僵硬地控制租金,禁止出租人以任何形式解除租赁合同,到“第二代”允许租金随市场适当上调,允许在特定条件下解除租赁合同,甚至允许出租人在与新承租人签订合同时自由确定租金。[20]比较而言,“第二代”租金管制并不直接,其对租赁市场的负面影响也更不容易观察。权衡各派观点后,Arnott最终只好这样做结论:“随着研究的深入,专家们对现代租金管制制度影响的判断也变得越来越不确定。”

(二)以降低租赁合同成本为目标的租赁控制

当前的德国租赁法也可以说是“第二代”租金管制的代表。如前所述,目前德国住房租赁合同制度已基本转为市场导向——当事人在订立合同时可以自由约定租金,该租金可根据市场行情逐年上调。与(中国)租赁合同自由制度不同的是德国法限制了出租人的解除权,强行排除了出租人单方决定租金上涨数额的权利。笔者认为这是一种有效率的安排。

在关于合同成本的理论中,Oliver E. Williamson曾指出,缔约中的交易成本受以下三因素的影响:交易的频繁度(frequency)、交易的形式与不确定程度、交易中资产专用性程度(assets pecificity)。其中,资产专用性所引发的交易成本最为显著。[21]正是这一因素的存在,在长期合同关系中,协商地位较弱的一方常会受另一方机会主义行为的损害,因为前者常会在合同之外进行一些以合同稳定或可履行为前提的其他投资,若另一方可随时解除合同,这些投资便将失去保护。[22]尽管在缔约前,专用性资产的所有者可以有多种选择,但一旦合同达成,该方当事人为履约进行了必要准备后(如买方为配合即将交付的特种机器设计了专用的模具),便对资产的使用失去了选择权——此时对方当事人客观上对该资产享有“垄断性”的合同权利。在这种情况下,专用财产的所有者便不得不依赖合同相对人,对相对方的毁约和事后盘剥缺乏防范手段——只要给他造成的损失小于其寻找新合同相对方的成本,就会忍受相对方的背信行为。

套用这一分析框架,住房租赁合同的交易成本很高,因为:(1)居住是对稳定性要求较高的需求,因此住房租赁合同的缔约频率较低,交易各方基本不具有重复缔约的机会,无法形成程式化的缔约协商机制;(2)住房租赁合同是长期合同,而合同持续时间越长,不确定性越大;(3)在住房租赁合同中,承租人有大量的“交易专用性资产”,包括装修、家具、邻里关系以及在工作、生活上所作的其他投资。[23]理论上,在没有特殊的外部规制时,承租人仍有两个途径保护自己的专用性资产投入。其一,事先约定较长的租赁期限;其二,在出租人无故解除租赁合同时要求其赔偿信赖利益等损失。不过,现实中这两种方式都缺乏可行性:(1)缺乏周全的租金调整条款,出租人通常会不愿意接受长期租约,而租金调整条款事先往往很难确定,如出租、承租双方往往很难就具体的租金上涨的比例达成一致;(2)承租人以住宅为中心的很多投入在性质上都是非资产性投入,很难计算和证明其价值。在法律没有特别保护承租人的倾向时,法官通常也不会支持承租人基于租赁合同而做出的“信赖性”的投资。[24]

退一步讲,即使考虑到如果承租人拒绝续约,出租人不得不重新装修房屋,张贴广告寻找新的承租人,因房屋空闲而减少租金收入,从而解除也会给出租人带来相当大的损失这一因素,承租人与出租人也形成一定程度的双边垄断的关系,双方都会有机会主义或策略性行为的动力,其围绕续约而发生的讨价还价的成本只会增加而不会减少(互相要挟以至于两败俱伤)。[25]总之,对住房租赁合同而言,若无规制而仅凭市场或自我调节,很容易发生逆向选择的后果,即,若出租人的解约权没有限制,将使承租人不敢以租赁住宅为中心做过多的投入,从而反过来使承租人更倾向于选择短期性的租赁安排,进而导致出租人无法对承租人履行长期租约形成充分的信任,如此恶性循环,双方的福利都会受损害。

正如Olive E. Williamson所指出的,在交易专用性财产价值很大而无法自我调节时(如企业将上下游产业整合在一起),便有必要通过适当的规制结构(governance structure)加以辅助。[26]德国法上的租赁控制制度——强行要求当事人签订长期租约,禁止以解除合同为手段谋求租金上涨——便可以解释为是这样一种规制结构。

德国法上的解约限制除了有保护专用性资产的效果外,还有稳定租赁关系的效果。在无法律规制的情况下,若经济增长幅度大,出租人会不惜以解约为代价谋求上调租金,从而使住房关系过分受经济波动的影响而起伏不定,造成缔约、解约频繁,社会平均租期缩短等后果。一定程度的解约限制则可以使租赁合同免受或少受经济的波动影响,同时又不违背经济增长的长期趋势,最终节约缔约与解约成本,因而长期来看是有效率的。统计显示,德国租金水平增长幅度相当稳定,并未过多受经济波动的影响,可资证明。[27]

有恒产,方有恒心。对于土地这种注定无法人人拥有的稀缺资源,人们通过物权法创设了地上权、永佃权和(当代的)土地承包经营权等制度,把一些原本的合同权利提升为物权,以保障稳定预期,鼓励长远的经营与投入。法律限制住房租赁合同的解除,也是同样的道理。[28]

 

注释:
[1]参见Richard Arnott, “Rent Control: The International Experience,” Journal of Real Estate Finance andEconomics, vol. 1, 1988, pp. 203-215; Stephen Malpezzi, et al., “Rent Control in Developing Countries,” WorldBank Discussion Paper, no.129, 1991.
[2]
参见张五常:《经济解释》,第187-213 页。
[3]
指名义价格与各种规避成本(排队、行贿、支付黑市高价等)之和。
[4] Edward L. Glaeser, et al., “The Misallocation of Housing under Rent Control,” The American Economic Review,vol. 93, 2003, pp. 1030-1031.
[5]
相关介绍与文献参见Edward L. Glaeser, et al., “The Misallocation of Housing under Rent Control,” pp. 1027,1030.
[6]
住房是耐用品,弹性较差,因此短期内的租金管制并不会导致供给下降。参见Edward L. Glaeser, et al.,“Urban Decline and Durable Housing,” Journal of Political Economy, vol. 113, 2005, p. 345.
[7]
大概也是出于这样的原因,目前证明租金管制导致供给不足的经验研究很少。目前能检索到的只有Pollakowski 以美国麻省坎布里奇市为对象所进行的研究,认为租赁控制导致了近20%的供给减少,不过其模型的设计还有讨论的余地。Henry O. Pollakowski, “Rent Control and Housing Investment: Evidence from Deregulation in Cambridge in Massachusett”, Civic Report, no.36,2003,https://www.nmhc.org/Content/ServeFile.cfm?FileID=3677, 2008 8 16 日。
[8]
参见Timothy L. Collins, An Introduction to the New York City RGB and the Rent Stabilization System,Appendix Z.
[9]
在过去几十年内纽约市的新建住宅并未减少,而是每年都略有增加。见RGB《住房供给情况报告》,第17 页(附录3),http://www.housingnyc.com/downloads/research/pdf_reports/08HSR.pdf2008 8 13 日。
[10]
参见Edward L. Glaeser, et al., “The Misallocation of Housing under Rent Control,” pp. 1037-1039.
 [11]
参见Charles W. Baird, Rent Control: The Perennial Folly, San Francisco: Cato Institute, 1980, pp. 21, 40, 86; Kaushik Basu, et al., “The Economics of Tenancy Rent Control,” The Economic Journal, vol. 110, 2000, p. 959.
[12]
从这个意义上说,美国联邦最高法院的观点很值得重视:我们并不蔑视舒适、安全、卫生住宅的重要性,但联邦宪法并不就每一项社会或经济上的病症提供司法上的救济。”Lindsey v. Normet, 405 U.S. 56, 73 (1972).
[13]
参见Note, “Reassessing Rent Control: Its Economic Impact in a Gentrifying Housing Market,” Harvard Law Review, vol. 101, 1988, pp. 1835-1839.
[14] Joseph William Singer, Introduction to Property, p. 630.
[15]
关于城市分区以及住宅小区限制性条款(如限制房屋装修、用途、宠物饲养等)的研究,见福格尔森:《布尔乔亚的恶梦:1870-1930 年的美国城市郊区》,朱歌姝译,上海:上海出版社,2007 年。
[16]
参见Margaret J. Radin, “Residential Rent Control,” Philosophy and Public Affairs, vol. 15, 1986, pp. 368-378.
[17]
参见黎熙元等:《社区论辩:转型期中国城市社区的形态转变》,《社会学研究》2008 年第2 期。
[18]
根据RGB《住房供给情况报告》(2008),租赁住房占纽约市住房总数的67%(全美国的平均值为33%),见该报告第3 页,http://www.housingnyc.com/downloads/research/pdf_reports/08HSR.pdf2008 8 13 日。
[19] Peter Newman, ed., The New Palgrave Dictionary of Economics and the Law, London: Macmillan Press, 1998.
[20]
纽约市的租金管制也在朝这个方向转型,这在1970 年代以后更为明显。Richard Arnott, “Time forRevisionism on Rent Control?” The Journal of Economic Perspectives, vol. 9, 1995, pp. 99-120
[21]
参见Oliver E. Williamson, “Transaction-Cost Economics: The Governance of Contractual Relations,” Journal of Law and Economics, vol. 22, 1979, p. 233 ff.
[22]
汉斯曼也有类似的论述。参见汉斯曼:《企业所有权论》,于静译,北京:中国政法大学出版社,2001年,第35-36 页。
[23]
与住房租赁合同类似劳动合同的订立和履行过程也是一例。分析表明,随着时间的推移,无论是从职业上还是个人生活上,雇员都越来越难以离开当前的雇主。见汉斯曼:《企业所有权论》,第36 页。
[24]
实践中,即便是对装修这种很容易估值的投入,法官在面对赔偿请求权时也往往持很谨慎的态度,通常按装修残值来进行补偿,并要求承租人提供充分的证明(如第三方的评估意见)。可以想见,其他信赖支出的赔偿请求更难于得到支持。
[25]
参见汉斯曼:《企业所有权论》,第287 页。
[26] Oliver E. Williamson, “Transaction-Cost Economics: The Governance of Contractual Relations,” pp. 244-245.
有关例示,参见该文第251-254 页。
[27]
见德国联邦政府2006 年的《住房补贴与租赁报告》(Wohngeld- und Mietenbericht 2006)(Drucks.16/5853),第15 页。
[28]
也正是出于这样的原因,德国有学者将住房租赁合同看作是房屋上的物权性负担dingliche Lasten)。Staudinger-Emmerich (2003), 578 Rn. 7; Vorbem. zu § 535 Rn. 24 ff. BGB.

来源:《中国社会科学》2009年第3期

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责任编辑:袁琴

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