委托调解,是指法院对起诉到法院的民事案件,在征得当事人的同意后,委托人民调解委员会等组织或个人进行调解。委托调解是我国法院努力构建多元化纠纷解决机制的结果,是法院借助会力量调处民事纠纷的新举措。2004 年9 月,最高人民法院颁布的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》(以下简称《调解规定》) 设置了协助调解和委托调解两种在调解中引入社会力量的新机制。《调解规定》第3 条规定:“根据民事诉讼法第87 条的规定,人民法院可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企业事业单位、社会团体或者其他组织,和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作。经各方当事人同意,人民法院可以委托前款规定的单位或者个人对案件进行调解,达成调解协议后,人民法院应当依法予以确认。”

与协助调解相比,委托调解是一种更为复杂也更为正规的借助社会力量解决民事纠纷的制度。①由于委托调解涉及法院与当事人、调解组织或调解人之间的关系,因此,实行委托调解的法院往往都制定了规范委托调解的文件, ②并且法院对委托调解的案件数量和调解的成功率均有统计数据。这样的现状既表明研究委托调解具有必要性,同时也说明对委托调解进行研究有着良好的基础。

上海市和江苏省是委托调解工作做得比较好的两个地区,其中上海市的长宁区人民法院、浦东新区人民法院以及江苏省的苏州市吴中区人民法院、常州市钟楼区人民法院又是委托调解工作起步较早、取得了一定成效的法院。自2006 年下半年起,笔者通过参加法院召开的研讨会、论证会、去法院实地调研、与法官开座谈会、阅读法院的有关文件和资料等方式,对上述四个基层人民法院开展委托调解工作的情况进行了初步考察。

一、为什么要实行委托调解

委托调解是在注重利用调解方式处理社会矛盾这一大背景下出现的新生事物。探究其产生的原因, 对于我们更加深刻地了解和把握这一新生事物具有积极意义。在笔者看来,委托调解的出现至少可以从以下四个方面得到解释:

1、它能够满足法院解决案多人少矛盾的需要。在我国市场化和法制化的进程中,经济活动急速增多。与此同时,由于诚信及社会征信系统的缺失,纠纷也随之大量出现,这些纠纷涌向法院,使法院受理民事案件的数量不断增多。虽然民事案件的数量近年来总体上呈上升趋势,但从全国各地法院受理案件的情况来看,由于有些地方法院受理的案件多,有的地方的法院受理的案件少,各地法院感受到的压力具有明显的区别。那些改革开放实行得早、经济发达、人口集中地区的法院,往往也是最深切地感受到案多人少压力的法院。当案件不断增多而审判力量又相对不足的时候,把一部分案件委托给人民调解委员会等组织或委托给个人进行调解,自然可以收到分流案件、减轻法院压力的效果。例如,江苏省苏州市吴中区人民法院是主动尝试委托调解的基层法院。该法院自筹资金,聘请两位人民调解员,帮助法院在诉前调解纠纷。该法院之所以积极主动地投入到这一制度创新之中,就是因为这些年来该法院受理的案件不断增多。上海市浦东新区人民法院、长宁区人民法院积极探索法院附设的人民调解,也同他们受理案件的数量大有密切的关系。③但是,在那些经济欠发达、纠纷增长不明显甚至出现负增长的地区, ④法院基本上感受不到案多人少的压力,所以从法院自身看,其也缺乏把案件委托出去的动力,有的法官甚至对委托调解的合理性与必要性提出了质疑。虽然存在案多人少的压力是法院实行委托调解的主要原因,但是如果单从这一层面来理解,那么委托调解就很容易被视为法院的一种自利行为———法院为减轻自身的负担和压力而迫不得已实行的改革。另外,实行委托调解的必要性如果仅仅在于分流法院的案件,那么一旦法院受理案件的数量有所下降,委托调解也就失去了它存在的理由。

2、 它能够满足法院更有效地解决纠纷的需要。从委托调解做得比较成功的一些法院的情况看,委托调解大致有以下三种模式: (1) 法院自己组建调解能力相当强的人民调解员队伍的模式。例如,上海市浦东新区人民法院采用的是“法院附设人民调解的模式”。法院的调解员由法院聘请,并且调解员大体上由以下三种类型的人员组成:1) 经验丰富的退休法官; ⑤2) 长期在基层工作、有丰富的群众工作经验、调解工作经验的基层干部;3) 有某一方面的专业特长、熟悉某一方面的法律和技术问题、有处理纠纷和代理诉讼经验的律师和其他人员。(2) 委托有群众工作经验的组织(如工会、妇联等) 进行调解的模式。采用这种模式的优点在于:一方面工会和妇联具有维护工人和妇女权益的职责,在工人和妇女作为一方当事人的纠纷中,当事人所在的工会或妇联既熟悉相关的情况,又关心纠纷的解决,所以具有调解纠纷的积极性;另一方面,作为一方当事人的工人或者妇女,出于对工会或妇联的信赖,也比较容易接受调解人提出的调解意见,这又使得工会和妇联具有调解纠纷的有利条件。(3) 委托具有专业知识的机构进行调解的模式。例如,委托交警部门调解因交通肇事引起的纠纷。采用这种模式的优点在于:这些机构和组织具有调解某类纠纷的专业知识和经验,因而常常能够顺利地调解纠纷。

3、它能够满足当事人减少解决纠纷成本的需要。虽然委托调解是法院主动实施的行为,但其正当性显然不仅仅在于有利于分流案件、减轻法院面临的巨大压力,有利于当事人也应当成为委托调解具有正当性的更强有力的理由。事实上,实行委托调解对当事人也是有利的。(1) 它可以使部分当事人享受免费的纠纷解决服务。在实行附设人民调解的法院,人民调解是为当事人提供的无偿服务。如果调解成功,当事人不要求法院以调解书的方式确认调解协议的,当事人无需交纳任何费用;如果当事人要求法院确认调解协议,法院也只是象征性地收取很少的费用。(2) 它可以使纠纷尽快得到解决。法院附设的人民调解,是法院聘请的调解人员在审前对纠纷所进行的调解,如果通过调解解决了纠纷,那么就不必再经过审理程序,纠纷由此迅速得到解决。纠纷的迅速解决,不仅直接有利于案件的当事人,使他们早日从纠纷中解脱出来,而且也能为其他案件的当事人带来利益。因为部分纠纷通过人民调解得到解决,可以使法官腾出手来尽早审理其他案件,以避免因诉讼迟延而给其他案件的当事人造成损害。

4、它能够满足制度创新的需要。为应对民事纠纷逐年增多的局面,法院急需寻找行之有效的替代诉讼的纠纷解决机制。我国的人民调解制度虽然是一种诉讼外和诉讼前解决民事纠纷的重要方式,但对于人民法院来说,传统的设立在居民委员会、村民委员会的人民调解组织并不能真正适应替代诉讼的纠纷解决方式的需要,法院也不可能把较多的已起诉至法院的案件委托给这样的人民调解组织去调解。因此,起源于美国的司法ADR ,尤其是法院附设的调解机构便进入了改革者的视野。⑥从上述我国实行法院附设人民调解的四个基层法院的情况看,尽管这些调解组织仍冠以“人民调解”的名称,但由于担任调解员的人员已经从居民委员会、村民委员会的干部、当地有威信的居民、村民变成了退休的法官、律师和其他专业人员,他们与传统的人民调解员相去甚远。因此,笔者认为附设在法院的“人民调解窗口或调解室”是旧瓶装了新酒,是一次悄无声息的制度创新。人民法院来说,传统的设立在居民委员会、村民委员会的人民调解组织并不能真正适应替代诉讼的纠纷解决方式的需要,法院也不可能把较多的已起诉至法院的案件委托给这样的人民调解组织去调解。因此,起源于美国的司法ADR ,尤其是法院附设的调解机构便进入了改革者的视野。⑥从上述我国实行法院附设人民调解的四个基层法院的情况看,尽管这些调解组织仍冠以“人民调解”的名称,但由于担任调解员的人员已经从居民委员会、村民委员会的干部、当地有威信的居民、村民变成了退休的法官、律师和其他专业人员,他们与传统的人民调解员相去甚远。因此,笔者认为附设在法院的“人民调解窗口或调解室”是旧瓶装了新酒,是一次悄无声息的制度创新。

二、委托调解的性质

法院委托调解,在实务中有多种多样的形态。从委托的时间看,有立案前的委托,即原告向法院起诉后,法院在受理前即征询原告的意见,经原告同意后,把纠纷交给调解人调解;有立案后开庭前的委托,即法院受理案件后,在进行审前准备或开庭审理的过程中,法官认为案件适合调解并且有可能通过调解人调解解决,在征得当事人同意后将案件交付调解人调解。从接受委托的对象看,主持调解工作的组织有人民调解组织、政府的大调解组织、工会、妇联、交警以及党委的职能部门。那么委托调解究竟是一种什么性质的调解呢?

如果按照一般的委托关系理论来分析,法院是调解的委托方,各类调解组织是受托方,受托方在接受法院的委托后为法院调解案件。虽然调解组织接受委托后独立地进行调解,但调解组织必须向法院报告调解结果,有时候法院还要通过出具调解书来确认调解协议的效力,因此,委托调解似乎应当被定性为法院调解。但是,将委托调解定性为法院调解在理论上也存在一些问题。首先,从调解的主体看,进行委托调解的是人民调解委员会等调解组织,这与协助调解明显不同。在协助调解中,调解的主体仍然是法院,人民调解委员会和其他组织的成员只是应邀协助法院做调解工作。其次,从调解的程序看,委托调解的调解组织并非一定要依照民事诉讼法所规定的调解原则与程序来进行调解,它们有的有自己的调解规则,有的根本就没有调解规则。最后,从调解达成的协议看,委托调解达成的调解协议无需交法院审查和确认。即使一方当事人未及时履行调解协议,在另一方当事人未请求法院确认调解协议效力的情况下,所成立的调解协议也不具有执行力。因此,把委托调解一概作为法院调解来定性是不妥当的。

在笔者看来,对委托调解,要依据法院介入调解活动的程度来定性。如果法院介入的程度很深,那么无疑应定性为法院调解。上海市浦东新区人民法院创设的诉前调解就应当定性为法院调解。在上海市浦东新区人民法院的诉前调解中,通常由法院在立案时征询原、被告的意见,如果双方当事人都同意调解,那么由当事人选择调解人,由立案庭确定调解的时间、地点,由法院聘请的调解员主持调解。调解成功后,立案庭立即通知审判庭诉前调解案件审核法官到场审核,经审核后,立案庭当即办理立案手续,将案件材料移交给审核法官,调解成功需要制作调解书的,由审核法官根据调解笔录制作调解书。在这一模式中,虽然主持调解的是法院聘请的诉前调解员,但法院参与了整个调解过程,因而将其定性为诉讼调解显然更为合适。

上海市长宁区法院在委托调解工作方面也做得相当出色。上海市长宁区人民法院的委托调解也有自己的特色,该院的诉前委托调解是在立案前征得双方当事人同意后把纠纷交给上海市长宁区联合调解委员会在该法院设立的“人民调解窗口”进行调解。“人民调解窗口”的调解员由政府以购买服务的方式聘请,即由政府出资聘请有丰富审判经验的退休法官作为调解员。由“人民调解窗口”调解的纠纷,如果调解成功,则以上海市长宁区联合调解委员会的名义出具调解协议书。对于调解成功的纠纷,当事人不要求制作调解书的,法院就不再立案;当事人要求制作调解书的,法院则需立案并对调解协议书进行审查,经审查符合法律规定的,由法院出具调解书。上海市长宁区人民法院在2007 年以前实行的诉前委托调解的性质似乎可以分为两种情况:对于不需要出具调解书的,可定性为人民调解;而对于需要出具调解书的,在性质上仍应当定性为法院调解。将前者定性为人民调解的理由是: (1) 在委托调解时法院尚未立案,纠纷还不属于法院受理的诉讼案件; (2) 调解由联合调解委员会附设在法院的“人民调解窗口”调解,“人民调解窗口”的调解员尽管由退休的法官组成,但他们是联合调解委员会聘请的调解员,法院委托后并未参与案件的调解; (3) 调解成功后形成的调解协议书,是联合调解委员会出具的文书,它不是司法性质的文书。将后者定性为法院调解的理由是: (1) 法院在出具调解书之前已经补办了立案手续,从而表明这一纠纷已经成为法院受理的诉讼案件; (2) 尽管具体的调解工作是由“人民调解窗口”的调解员进行的,但法院须对已达成的调解协议进行审查,法院对调解的自愿性和合法性负有责任; (3) 法院审查后出具的调解书在效力上与法院主持调解达成调解协议后出具的调解书无任何区别。

从2007 年起,上海市长宁区人民法院的委托调解由原先的“诉前委托调解”改为“审前委托调解”,委托调解案件须由法院先立案再委托,经调解达成协议后出具的法律文书上须署上海市长宁区人民法院民一庭速裁组法官和书记员的姓名。而改为“审前委托调解”后,委托调解的性质也随之从人民调解变为法院调解。尽管调解已由诉前委托改为审前委托,但在诉讼费的收取上对当事人仍维持原来的优惠政策,即立案时暂缓收费,达成调解协议后当事人不要求法院出具民事调解书的,免收诉讼费用,要求法院出具调解书的,按照调解案件收费标准的50 %收取诉讼费用。

三、委托调解的范围

民事案件是由私权利方面的纠纷引起的,对只与当事人本人利益相关的民事纠纷,当事人本人享有处分权。因此,调解在民事诉讼中有着广阔的适用空间,大多数甚至绝大多数民事纠纷都可以通过调解解决。但是,并非所有的民事案件都适合委托调解。如果把那些不适合调解的案件也交付诉讼外调解,不仅无助于纠纷的解决,而且还会损害司法的公正性与权威性。因此,在构建委托调解制度时,需要明确哪些案件适合委托调解,哪些案件不适合委托调解。

从理论上讲,民事案件可以分为以下四类:第一类是发生在具有亲属关系、邻居关系、合作关系的当事人之间的案件。这类案件的调解解决,不仅有利于消解当事人之间的纠纷,而且还有助于构建当事人之间和谐的关系,促进当事人之间的合作,因此,这类案件可以说特别适合用调解的方式解决。第二类是虽然当事人之间没有第一类案件中的那种亲邻关系、合作关系,但也不存在不适合调解甚至不允许调解的因素。从法院的角度看,这类案件调判皆可,但由于调解解决更有利于纠纷的彻底解决,更能够实现案结事了的目的,因此,这类案件也属于可调解的范围。如果能够取得当事人的同意,那么应尽量用调解的方式解决。第三类案件虽然在性质上与第二类案件相同,但从法院的角度看,用判决的方式处理这类案件效果常常不佳。例如,当事人人数众多的共同诉讼案件、代表人诉讼案件、因法律对涉诉问题未作规定或规定不明确而致使适用法律存在明显困难的案件等虽然也可以通过判决解决,但效果一般不如调解。第四类案件是从性质上看不适合调解的案件,如涉及婚姻效力、亲子关系的案件。

对上述第一、三、四类案件,最高人民法院在相关的司法解释中相继作出了规定。最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第14 条明确规定:“下列民事案件,人民法院在开庭审理时应当先行调解: (1) 婚姻家庭纠纷和继承纠纷; (2) 劳务合同纠纷; (3) 交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷; (4) 宅基地和相邻关系纠纷; (5) 合伙协议纠纷; (6) 诉讼标的额较小的纠纷。但是根据案件的性质和当事人的实际情况不能调解或者显然没有调解必要的除外。”最高人民法院《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》(以下简称《意见》) 第5 条要求法院应“重点做好以下案件的调解工作:涉及群体利益,需要政府和相关部门配合的案件;人数众多的共同诉讼、集团诉讼案件;案情复杂,当事人之间情绪严重对立,且双方都难以形成证据优势的案件;相关法律、法规没有规定或者规定不明确,在适用法律方面有一定困难的案件;敏感性强、社会关注程度大的案件;申诉复查案件和再审案件。”《调解规定》第2 条明确规定:“适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件,婚姻关系、身份关系确认案件以及其他依案件性质不能进行调解的民事案件,人民法院不予调解。”

以上司法解释虽然是针对法院调解作出的,但其对确定法院委托调解的范围也具有重要的指导作用。需要明确的是,委托调解的范围显然不能完全等同于上述司法解释规定的范围。例如《, 意见》中关于法院应当重点做好调解工作的六类案件,显然就不属于委托调解的范围。因为这些案件重大复杂,连法院调解起来都相当困难,委托专业性、权威性显然不如法院的人民调解组织来调处,成功的希望就更加渺茫。⑦

那些实行诉前调解的法院,一般都制定了相应的规则规定可纳入诉前调解案件的范围。例如《, 浦东新区人民法院诉前调解规则(试行) 》第3 条规定:“下列纠纷可纳入诉前调解: (1) 当事人双方一起至法院要求解决纠纷的; (2) 未经过基层组织调解而直接起诉至法院的婚姻家庭、相邻纠纷等; (3) 事实清楚、权利义务明确、争议不大的纠纷; (4) 司法行政部门提供法律援助的案件; (5) 现阶段不宜通过诉讼程序解决的纠纷; (6) 其他适宜进行诉前调解的纠纷。”上海市长宁区人民法院制定的《人民调解窗口与民一庭速裁组审前委托调解工作规定》第1 条规定:“凡属于速裁组法官受理的案件一般均可以由法官根据相关规定交由窗口人民调解员委托调解。其案件范围主要包括: (1) 离婚案件; (2) 继承案件; (3) 抚育费、抚养费、赡养费纠纷; (4) 小额债务案件; (5) 小额损害赔偿案件; (6) 改变抚养关系; (7) 解除收养关系; (8) 电信合同; (9)其他简易案件。”江苏省常州市钟楼区人民法院和钟楼区司法局于2007 年联合制定的《关于建立人民调解工作室机制的若干意见》规定:“由人民调解工作室调处的民事纠纷一般是当事人双方均在本院管辖范围内的婚姻家庭纠纷、相邻关系纠纷、简易人身(财产) 损害赔偿纠纷、小标的合同纠纷、民间债务纠纷及争议不大的其他纠纷。”

从上述三个法院的规定看,委托调解案件的范围尽管在具体类别上存在这样或那样的差异,但一般均为简单的民事案件。这样确定委托调解案件的范围无疑是恰当的。因为如果把重大、复杂、疑难的案件也委托给人民调解机构等组织调处,那么不仅对这些组织能否有效地调解纠纷存在着疑问,而且会给人以法院把烫手的山芋往外扔的感觉,这既会引起当事人的反感,也会引起受委托组织的不满。