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我国国家所有权的征收取得制度探讨


发布时间:2004年8月27日 屈茂辉 点击次数:1737


    国家所有权是我国社会主义公有制的一种重要形式,我国物权法无疑应对这种所有权进行规定。但是,如何规定这种所有权,立法专家和法学界似乎还没有十分清晰和妥当的方案。本文拟就国家所有权的征收取得制度作一探讨。
    一 国家所有权征收取得的内涵
    国家所有权的征收取得即国家依征收方法取得所有权。所谓征收,在汉语里是指国家依法将土地或其他生产资源收归国有的措施。(注:《辞海》(缩印本)1989年版,第901页。)在法律上准确地讲,征收是国家为公共目的而强制、有偿地取得其他主体的物的所有权的行为。这一概念表明征收具有下列五个特征:
    第一,主体的特定性。征收的主体即征收入,现今各国的立法大多肯定只能是国家。由于国家是领土、居民与主权的结合,本身是一个抽象的概念而不是一个具体的主体,因而,国家的征收行为实际上是由政府来行使的。换言之,物的实际使用者不能成为征收的主体。不过,应当注意,有的国家法律规定,地方团体亦可成为征收主体。第二,公共目的性。国家依靠自己的公权力在其领土范围内不需权利人的同意而将他人所有的财产转变为自己所有的财产,这自近代以来一直受到一定的限制。该限制即征收的公共目的性。也就是说,国家征收的财产必须是为了公共利益,否则就是违法的。这在法国、意大利等国尤其如此。(注:参见《法国人权宣言》第17条,《法国民法典》第545条,《意大利民法典》第834条。)第三,强制性。征收是国家主权的表现,一国的任何财产的所有人都必须服从于国家的这一权力。第四,补偿性。国家对于它所征收的财产的所有人给予补偿,这是法的公平原则的体现。无偿征收仅在我国解放初期征收无主的代管土地等财产时被采用过。因此,征收在本质上是强行的买。第五,标的广泛性。能列入被征收的财产,各国法律均未限制,一切物包括动产与不动产均可能被征用。不过,在各种财产中,土地是最普遍的征收对象,这主要是因为土地的稀缺和不可替代的缘故。
    从物权变动这一层面着眼,征收属于法律行为之外的法律事实,国家因征收这一法律事实取得所有权,性质上应为原始取得。但我国现行法混淆了征收和征用(注:梁慧星:《制定中国物权法的若干问题》,《法学研究》2000年第4期。),现行法所规定的征用,实质上为征收,而对于严格意义上的征用,法律却没有规定。从科学的意义上说,所谓征用,指权力机关不经物之权利人同意而强制使用自然人、法人或其他组织的物。作为征用对象的物既可以是动产也可以是不动产,适用的前提通常是战争、紧急公务、抗洪抢险等。征用只是暂时的使用,使用后将返还原物,不能返还原物或对原物有损害时应予以赔偿或补偿。但是,新中国成立以来的立法规定的征用均指国家以强制有偿的方式取得建设用地所有权。(注:《中华人民共和国宪法》(1954)第13条,《中央人民政府政务院关于国家建设征用土地》(1953)第2条等。)比如现行《宪法》第10条第3款规定:“国家为公共利益的需要,可以按照法律规定对土地实行征用”。《土地管理法》第45~51条还具体规定了土地征用及其补偿、人员安置等问题。因此,我国现行立法中的土地征用实质上为土地征收。
    二 我国国家所有权征收取得制度的不足
    综观我国的现行立法和实际运作,我国国家所有权征收取得制度至少存在以下五个方面的不足:
    1.民事基本法缺乏征收的一般规定。征收是国家所有权的一种重要的取得方法,因其强制性事关被征收者的终身利益,自近代以来历受各国民事立法的重视。《法国民法典》、《意大利民法典》、我国《澳门民法典》等均有关于征收的规定。正因为征收的地位十分重要,现代国家甚至将其在宪法性法律文件中作出规定。但我国现行民事基本法《民法通则》却没有征收的规定,《宪法》第10条第3款虽规定了国家对土地的征用(实为征收)(注:为表达方便,以下称征用(收)。),但却是从国家征收权角度着眼的,没有涉及补偿问题,且缺乏对土地之外的其他财产的征收规定;《土地管理法》尽管涉及补偿的具体规则,可又缺乏关于征用(收)补偿的原则规定。这种立法现状显然与依法治国,建设社会主义法治国家所要求的健全的社会主义法律体系有着较大的差距。
    2.征收对象过于单一。依据现行法律的规定,国家仅能征用(收)集体土地所有权而使被征用(收)土地成为国家所有权的客体。事实上,征用(收)集体土地必然涉及到被征用(收)土地上的建筑物和其他附着物。尽管从《土地管理法》第47条中可以推论被征收土地之上的附着物和青苗也是被征用(收)的,但是,《宪法》和法律并没有规定国家有权对土地之外的其他财产进行征用(收)。实践中,被征用(收)土地之上的附着物的所有人大多是在土地被征用(收)后自行拆除建筑物、砍伐树木、收获农作物,而有的地方则由用地单位拆除或收取地上附着物。显然,当事人的权利缺乏法律依据。
    3.土地征收已超出公共目的,导致土地征收严重泛滥。征用(收)(包括土地征收)应当具有公共利益目的,这已是世界各国所公认的一个基本规则。我国《宪法》第10条第3款和《土地管理法》第2条第3款都规定了土地征用(收)必须是“为了公共利益的需要”,然而由于原《土地管理法》第21条及原《土地管理法实施条例》第17条都规定,“国家进行经济文化、国防建设以及兴办社会公共事业”需要征用集体所有的土地的可以征用(收)。因此,实践中仍以经济建设作为“公共利益需要”而征收土地。这实际上是计划经济思想的反映。在计划经济体制下,全民所有制企业并没有自己独立的利益,其建设事业的确具有公共目的的一面。而在市场经济条件下,企业已不独是全民所有制企业(国有企业),各类企业(包括国有企业)无一不以营利作为根本目的,它进行的所谓“经济建设”已不再具有公共目的性质。(注:参见梁慧星主编:《中国物权法研究》上册,第337页。)现实中最典型的例子是,为满足土地市场的一般需求而进行土地征用(收),如成片土地开发出让的土地征用、房地产商为开发房地产所申请的土地及其地上建筑物的征收。这一现象的严重后果是使原土地所有人(农村集体组织)及原地上建筑物的所有人的权益受到侵害。
    4.没有等价补偿的原则,补偿费各地差异较大。对征收财产予以等价补偿是现代法的一项基本原则。法、意、美、日等国均规定要“全面”或“充分”地补偿(注:法国立法中要求必须是事先的补偿,虽明显僵硬,但对于保障被征收对象的合法权益实为一有利措施。),我国香港、澳门特别行政区基本法也分别规定按相当于被征用(收)财产当时的实际价值进行补偿。我国《土地管理法》第47条规定,征用土地按被征用土地的原用途给予补偿,具体包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补助费等。显然,现行立法没有征收补偿的原则规定。
    对于该征用(收)土地的补偿而言,我国现行法律及地方法规、规章规定的补偿费标准可变幅度太大,《土地管理法》第47条规定:征用耕地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的3~6倍;征用耕地的安置补助费按照将要失业的农业人口计算,每个人的补助费标准为该耕地被征用前三年平均年产值的4~6倍,最高不超过15倍;地上附着物和青苗的补助费标准由省、自治区、直辖市规定。由此可见,各地可依法在上述幅度范围内决定具体的补偿标准。然而,各地确定具体补偿标准的依据是什么呢?我国现行法律并未涉及。
    5.征收权的行使主体过于分散。虽然根据我国《宪法》和《土地管理法》的规定,土地征用(收)权主体只能是国家,但土地征用(收)权的行使者是县及县以上人民政府,具体承办者又是县级以上人民政府的土地行政管理部门。在具体实施过程中,有的地方甚至乡政府也可行使征地权,这就使征收权的行使主体过于分散。可以说,这种过于分散的征收权行使者是我国现阶段农民土地权益受到严重损害的重要原因。
    三 国家所有权征收取得制度的完善
    针对上述诸多问题,在物权法中对国家所有权的征收取得制度作出明确规定是最佳抉择。具体方案应当包括下列两个部分:
    1.在物权法的所有权通则中明文规定国家可以基于公共目的征收取得所有权,同时规定全面补偿原则。关于何为公共目的,我国立法界和理论界迄今尚无统一的界定。发达国家的立法及通则认为公共目的应当包含二项内容:一是须有公共使用的性质,二是须有公共利益的用途。(注:柴强主编:《各国(地区)土地制度与政策》,北京经济学院出版社1993年版,第174页。)我国《宪法》和《土地管理法》将公共目的规定为“公共利益的需要”,虽然二者在内涵上相差无几,但何为“公共利益”仍是一个颇费解释的概念。这种概括式规定的缺陷已如前述。我们认为关于公共目的的立法,宜采取概括式规定与列举式规定并举的立法技术,使之具有较大的灵活性和易操作性。至于全面补偿原则,则可依照我国香港、港门两个特别行政区基本法的立法模式,规定按财产征收时的实际价值补偿。因此,我们认为可用以下表述作为立法条文的表述:“国家因公共利益的需要,可以依法对自然人、法人或者其他组织的实物实行征收。对于被征收的物,国家应当按当时的实际价值对其进行补偿。所谓公共利益,是指从事下列事业:国防建设事业、交通事业、水利事业、教育与慈善事业、国家机关办公建设事业、公用事业以及其他由国家机关直接兴办的事业。”
    2.以修正案的形式对《土地管理法》进行修改,单列“土地征收”一章,以建立健全土地征收制度。(1)针对土地征收的特点,将物权法中的物的征收规则具体化。(2)明确规定由国务院和省、自治区、直辖市人民政府行使土地征收权,省级人民政府不得再将其土地征收权授权给市、县人民政府行使。(3)明确规定征收主体的义务。这种义务应包括:征收公告义务、征收通知义务、征收补偿义务。(4)赋予被征收入的法定权利。基于土地征收的特点和法的公平精神,被征收人的法定权利应当包括:征收异议权、补偿请求权、补偿数额异议权、国家赔偿请求权等。(5)对于为大型能源、交通、水利等基础设施建设而征收土地的,可以发行土地债券作为补偿方式。土地债券发行的具体办法由国务院制定行政法规予以规范。尤应指出的是,上述过程中科学的国家所有权征收取得制度的建立必须符合法制的统一性。因此,全国人民代表大会在适当的时候还应当以修正案的形式对《宪法》第10条作出相应的修改。 

本文原载于《求索》

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责任编辑:王伟

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