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合议庭改革的逻辑与现实


发布时间:2014年6月19日 冼一帆 点击次数:2559

    在得知以后自己可能要“贬为”审判长的时候,张庭长看着桌面上庭里法官呈批的案卷,显得有点惘然。

 

    张庭长是珠三角某市一个基层法院的民二庭庭长,庭里的十几个法官每年人均结案250件左右,各自每天忙个不停,一般不需要向他请示汇报。但重大、疑难、复杂以及标的超过500万的案件还是要经过张庭长审批,有些还得呈主管民二庭的副院长审批。张庭长一年下来,虽然自己不办案,也得审批300多件案。

 

    十八届三中全会后,传闻说自己所在的法院准备进行合议庭改革,庭长要“降格”为民二庭若干合议庭中的一个审判长,直接参与案件审理,不再审批其他合议庭的案件。这庭长还算是庭长吗?这种合议庭改革能在基层法院推行下去吗?

 

    对于新一轮司法改革,十八届三中全会“完善主审法官、合议庭办案责任制”、 “让审理者裁判,由裁判者负责”的提法,带来了许多猜想,许多期盼,许多新动作。几年前在个别地方出现过的基层法院合议庭改革,一下子重新成为理论与实践的热点,成为基层法院在即将到来的新一轮司法改革的焦点。关于合议庭改革的请示与报告,如雨后春笋般冒到区、县党委领导的办公桌上。这些请示和报告的诉求最后却都落脚到:合议庭经费、审判长编制、审判长职级。

 

    合议庭改革这副药方可以解决什么问题?以合议庭责任制为方向的合议庭改革是否符合基层法院的特点,从而解决基层法院面对的现实难题?基层法院推进合议庭改革的动力是什么?基层法院在进行合议庭改革时存在哪些变形(variation)?这些问题的探讨,可以解释合议庭改革到底是技术微调,还是制度变迁。而基层法院审判权分配方式的演变谱系,提供了解答这些问题的线索。

 

    案件审批制:历史陈迹与现实困境

 

    按照先后顺序,我国最先出现的审判权分配模式是案件审批制度。这种审判权分配模式与法院内部的司法管理体系基本相同。也就是说,法院遵循行政机关的管理模式,构建一套法官、庭长(包括副庭长)、院长(包括副院长)金字塔形的行政管理体制。院长管庭长,庭长管法官。同样的,在审判权运行上也遵循这样的金字塔形结构,法官向庭长报告并呈批案件,庭长向院长报告并呈批案件。

 

    在实践中,案件审批制度也存在着多种形态。比如,在呈批层级方面,有些法院要求案件逐级呈批,法官将案件呈报给庭长,庭长批示后呈报给院长,院长批示后返回法官;而有些法院仅要求一级呈批,即法官把案件呈报给庭长批示,庭长把自己办的案件呈报给院长批示。在呈批案件范围方面,有些法院要求所有案件一律呈批,有些法院要求满足一定条件(比如诉讼标的、案由、疑难程度)的案件才呈批。在呈批材料方面,有些法院要求呈批审理报告,有些法院要求呈批判决书。仅从案件审批制度的多种面相,都可以窥见我国审判权分配制度的问题所在。

 

    在理论上,把法官分成“三六九等”的案件审批制度遭受理论界持续多年的一致抨击,被认为严重违背现代审判规律中的亲历性原则,导致“审者不判,判者不审”,甚至是冤假错案、司法权力寻租的罪魁祸首。早在上个世纪80年代初,司法界就对取消院长、庭长案件审批制度掀起过一场大讨论。讨论归讨论,时至今日,案件审批制度依旧存在于几乎所有法院,在个别法院还占主导地位。

 

    究其原因,归根到底还是司法管理体制行政化。但是,讲了那么多年的“司法行政化”真的可以因合议庭改革就破除了吗?情况远没有这么简单。

 

    我国的所有国家机关,都是按照同一套行政体系构建起来的。虽然法院审判部门没有了厅长、处长、科长(非审判部门依然存在这些官衔),却有着相同行政级别的院长、庭长与之相对应。这已经不是“官本位”可以一言概之,还涉及工资福利待遇、与法院外党政机关沟通联系时的对应关系。工作中,一个科级审判员去和政府部门的处长局长对话通常是不可能有好结果的,还得换同级别的庭长或院长来,对方才把你当回事。也就是说,在现有体制下,院长与庭长对法官办案的直接支持(其反面就是干扰)不但必要,而且必须。现实中,法官遇到疑难问题求助于庭长也是常有的事。如果合议庭改革不允许法官向庭长院长呈批案件,这一方面架空了庭长院长的权力;另一方面,合议庭、法官办案失去了本可依赖的坚强后盾。

 

    值得注意的是,案件审批制度占主导地位的法院往往地处偏远地区。一个粤西法院的庭长为此辩护说:“我们法院的法官素质参差不齐,案件逐级审批,主要是为了保证案件质量。”虽然有为自己利益发声之嫌,但也道出了偏远地区法院的难言之隐。尤其现在按照最高人民法院的要求,所有生效裁判文书必须放到中国裁判文书网上,任何一个微小的文字错误都可能被无限放大,更不用说具争议性的法律适用问题。对法官不放心,正是案件审批制度诞生、存在的直接诱因。

 

    然而,如果经办法官真的这么让人不放心,又怎么有资格成为法官呢?省级以下法院人财物统一管理也许可以成为解决偏远地区法官数量与素质问题的契机。

 

    对于案件审批制度占主导的法院,合议庭改革的一个思路是让审批者变为合议庭成员,让庭长担任审判长,减少乃至杜绝庭长再向院长呈批的情形。这对于案件数量少的法院不失为一个可行的技术调整,但对于人均结案200~300件甚至更多的东部发达城市的基层法院就行不通了。设想,一个合议庭3个法官,自己经办的加上合议庭其他成员的案件,一年下来庭长至少也得看六七百件案,这实在超出常人所能承受的工作负荷。

 

    经办法官负责制:实用主义选择

 

    日益增加的案件数量,诱发了另外一个审判权分配模式—经办法官负责制。

 

    “经办法官”,也叫“承办法官”、“经办人”,这个称谓与功能,既存在于案件审批制,也存在于经办法官负责制。道理很简单,一个案件总得有个法官由头到尾跟进,整理证据,开庭审理,起草判决书,在判决书上打上自己的名字。而经办法官负责制,则是相对于案件审批制而言,指原则上经办法官无需将案件呈批庭长、院长,自己有权直接签发裁判文书,也相应地对案件质量承担所有责任(当然,经过庭长、院长审批的案件也不一定庭长院长会分担责任)。

 

    法院内部对基层法院经办法官制最大的诟病是,即使组成合议庭以普通程序审理案件,合议庭也是“合而不议”流于形式,基本还是由经办法官大包大揽,其他合议庭成员只是陪坐走过场,在合议时附和经办法官意见或者最多提出问题供经办法官斟酌,最后还是以经办法官的意见为准形成一致意见。但这种批评却是无的放矢,因为经办法官负责制恰恰是为了规避或克服合议庭的低效率。

 

    为什么会在案件审批制的基础上诞生了经办法官负责制呢?用一些法官的话来说,就是“案件驱动”。一个审判庭几个法官,每人几十件案,庭长一年审批一两百件案,院长审批两三百件案,也许领导们吃得消。当案件数量增加,一个审判庭七八个法官,每人一两百件案的时候,庭长、院长就扛不住了。怎么办?各家自扫门前雪!原则上由经办法官自己签发案件,个别的案件往上呈批。这也解释了,为什么经办法官负责制为主导的法院,主要分布在经济比较发达、案件数量高企不下的地区。

 

    有趣的是,当理论界还在争论“法院独立审判还是法官独立审判”的时候,在自审自批的案件中,我们的法官已经享有了高度的独立审判权。这也许并非这个制度创制者的原意,但其结果却让“法官独立审判”理念在许多经济发达地区的基层法院根深蒂固,至少法院内部已经不再明目张胆地干预经办法官。这是一种意外后果(unintended consequence)。

 

如果要对经办法官负责制进行合议庭改革,是否可欲呢?如果基层法院合议庭改革的方向是无论简易程序案件还是普通程序案件,审判长都必须审阅过目,那其实又回到了老路,即无法解决经办法官负责制本来可以部分解决的问题:过重的工作量。

 

    另外一种方案也许可行,简易程序案件仍旧由经办法官自己签发,普通程序案件由审判长把关。但有基层法院的法官质疑这种方案的价值:“基层法院80%的案件适用简易程序。在适用普通程序的案件中,又接近80%是因为当事人下落不明需要公告等程序性原因从简易程序转入普通程序。专门让审判长去看这些普通程序案件,意义不大。”也有法官直截了当地质疑普通程序对于基层法院的适用性:“我认为基层法院的案件应该一律适用简易程序,基层法院处理案件应该着重于效率。经过基层法院一审过滤后的疑难复杂案件,应该留给中院二审去处理。”

  

新瓶旧酒,还是制度变迁?

 

值得注意的是,无论是案件审批制还是经办法官负责制,都不是国家法律(包括司法解释)所规定的审判权运行制度。

 

如果以是否具备法律依据为标准,在全国各基层法院盛行的案件审批制、经办法官负责制都属于非正式制度(informal institution)。但正是这些非正式制度,因其符合实际的需要,在某些方面一定程度上缓解了实践中的问题,而法律所规定的正式制度被束之高阁。

 

现在提出要进行合议庭改革,实际就是要把被架空的正式制度贯彻落实。但实践的逻辑是非常强大的,解决不了实际问题的正式制度最终会被漠视、规避。例如,如果合议庭改革不能首先解决珠三角地区基层法院案多人少的局面,实践的力量会拒绝改革。

 

有意思的是,不少基层法院都对合议庭改革兴趣盎然,纷纷准备出台改革措施。

 

步子迈得小点的法院,把每个审判庭的法官分成若干个合议庭,审理所属审判庭的案件。步子迈得大点的法院,要求把法院全体法官组成合议庭,案件不分刑事、民事、行政,一律随机分给各个合议庭,这意味着所有合议庭都要审理这三大类诉讼案件。

 

法院改革的动力来自何处呢?难以一言蔽之。但一个很大的动力是法院可以借着合议庭改革这股从中央吹向地方的春风,向同级党委要经费、要级别。要经费,一种流行的模式是在每个审判庭的基础上,再成立若干合议庭,向党委、财政争取每个合议庭掌握一定的经费,由各个合议庭进行分配。要级别,比如向党委、组织部争取提高每个合议庭审判长的行政级别。前者相对容易实现,后者则困难不少。

 

    乍一看,法院为法官谋利益的做法有部门本位之嫌,对于微小的技术调整,体制的内部人与外部人因立场、视角不同,其关注的重点也迥然不同;前者关注的是切身利益是否被触动,后者关注的是技术调整是否导致制度变迁。

 

    但是,基层法官们的士气的确需要提振。以南方某省的法院为例,2008~2012年的5年间,在全省辞职或调离法官人数中,基层法官均占70%以上。与区、县其他公务员相比,基层法官工作压力大、负担重,同时晋升慢、空间窄。司法改革的目标,是向社会提供优质高效的产品—通过法院解决纠纷,但如果这个产品的生产者都提不起精神或消极怠工,怎么能期望消费者对这个产品满意?如果一场改革不能让冲锋在前线的人员获益,这场改革就注定是失败的。

 

    对于合议庭改革,虽然我们不能期望可以从根本上改变基层法院审判权运行的现状,但如果这次改革可以提高基层法官的待遇,重振基层法官的士气,让基层法官成为法律从业人员优先选择的工作,这或许也是一种“意外后果”。

来源:南风窗

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责任编辑:陈丹

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