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在效率与合法之间寻求平衡——从法国海关调查权及其法律控制说起


发布时间:2013年7月18日 万曙春 点击次数:3123

[摘 要]:
海关调查权力与相对人权利保障间的平衡,是本文探讨的主要问题。为尝试对这一现实问题进行回答,本文以法国海关调查权力为考察对象,对其权力内容及适用条件和法律控制进行考察,从而发现其法律机制是如何运作以寻求保障海关调查权力的行政效率及保护相对人权利两者间的平衡点。考察我国法律法规制度的现状和海关现实执法的需要,我国《海关法》对海关调查权力做出了明确规定,满足了执法的需要,但可能需要更多和更为严格的条款针对其权力行使条件予以设定,更需要一个公正、透明、稳定、简化却不影响海关执法效率的事前和事后的程序制度保障。
[关键词]:
法国;海关法;调查权

    当今世界,商品、服务、人员、资金、运输以及信息技术的流动将世界各国相连,世界一体化的趋势利于合法商业活动,但总有一些难以避免的非法商业活动和犯罪,在世界经济市场流动中鱼龙混珠"如果缺乏有效的监控,这些非法商业活动和犯罪必然会影响和威胁到经济发展和社会安全"当今海关以促进和便利商业流通为己任,打击走私犯罪也依旧是其主要任务之一"尤其在关税还占据国家税收主要位置的一些国家,打击走私犯罪更是占据首要比重"为实现海关任务,海关依法享有调查权力,这些权力的行使犹如双刃剑,海关在行使这些权力时,也必须尊重对相对人权利的保障而防止权力的滥用,海关调查权力的行使如何实现海关执法效率与保障相对人合法权利之间的平衡呢?
 
    一、法国《海关法典》对海关调查权力的立法规定
 
    各国海关的起源都可追溯到历史悠远的时代,在法国,海关一语成为正式行政法律文件中的词语是在1790年"但当时人们并不十分了解海关,对海关的印象往往停留于在边境海关监管边界上穿着海关制服的关员们,这些海关关员监管着进出境货物,其工作任务的实质在于行使对进出境货物进行监管的海关权力,从而海关呈现出国家保护主义角色的强烈色彩,但事实上这只是一个最初步的看法"。
 
    如今海关角色已发生显著的变化"在法国,海关和间接税署实现三维任务"首先是税收任务,每年法国海关征收税额占全国税收总量的13%,并对欧洲共同体预算提供资金"¹其次,作为税收任务的延伸,海关还扮演着经济促进的角色,其保障商业流通能实现三个目标:流畅、安全及高品质(这些特点是源于企业对海关适用程序的需求)"再次,法国海关还履行着打击国际贸易中的走私犯罪的任务;同时它还参与保障公共健康及安全的任务"上述任务是海关的主要任务,此外,法国海关还履行一些其他特殊任务,它还承担保护环境(反对各种形式的环境污染)及保护国家遗产(如监管艺术作品、古籍收藏物品的交换等)等职责"。
 
    在法国,海关人员根据其执行海关任务的不同,分为两种序列类别:一种是配备武装并着制服,从事海关监控职能的人员;另一种是对商业活动提供海关服务和执行行政管理职能的人员,因此海关人员有海关缉私警和海关关员之分"海关监控及查缉走私的任务分配给海关缉私队,它由归属于一个组织机构并受到一类军队纪律约束的特警构成,尽管他们也享有从事公共职能的国家公务员的一般地位",这项监控职能由监察员发布命令并由不同级别的特警来执行"这个单位配备了各种不同的行动装备(海关巡逻艇、直升飞机和飞机),还有各种联络和侦查设备(无线电波网络、雷达、特殊侦探设备和X光机器设备),有时还会有缉毒犬来帮助查缉毒品和爆炸物"海关对商业活动的监管由海关行政机关来完成,他们保障各种规定的执行,这些规定就是海关为实现其任务而要求相对人必须遵守的规则,义务人正是根据这些规定填制其完成通关手续的文件"/在欧洲联盟内部,17800名法国海关关员日常监管着商品货物的流通和人员的进出境"为保护本国公民及合法经济活动,海关重组其组织部门为更好适应欧盟境内统一流通的形势"0»所有进人欧洲共同体海关境内的货物都置于海关监管之下"该监管直至货物取得与共同体境内商品相同的地位或者再出境才终止"所有从欧共体内出境的货物也同样置于海关监管之下"。
 
    法国《海关法典》在法国的历史非常久远,它也是法国法律制度最古老的一部分"1789年法国大革命后,在当时为了消除税收中的包捐税,制宪会议创设了一个由国家行政机关主管征收的关税,法国海关起源于1790年"法国第一部海关法的内容包含了现今海关法的主要内容,这部法典沿用至今仅做了很少的一些修订"¼目前最新版本的《海关法典》出自1994年"½它的内容分布在两卷,第一卷是海关法典的文本,第二卷以附录的形式,包括了法典构成内容的目录以及自1948年以来为适用该法典所制定的规则"在1973年到1981年间,海关法典的行政官方文本,曾由官方杂志重新编辑,包含了两部分,第一部分是法国国内的立法规定,第二部分是基本的共同体法规则,其依照年代顺序将共同体法规则的内容编辑起来"但自从《欧共体海关法典》颁布后,后一部分的规则不再作为法国国家官方文本的内容,从此欧共体海关法典与法国海关法典以独立的形式共同存在"。
 
    从1992年6月17日以来,法国《海关法典》共分17章包含470条条款"其章节包含如下内容:海关法律制度的基本原则、海关服务的组织机构、海关监管下的商品、海关手续的办理、海关经济制度、暂时出口制度、海关监管仓库制度、特殊监管制度及流向关境内的商品的流通和留置、海上运输监管、海关征税、自由贸易区制度、海关诉讼、海关专家及调解委员会、与国外金融相关的行政诉讼、财政及外汇、海关诉讼委员会、向目的地或他国流通资本的申报以及欧盟成员国之间的货物流通等"。
 
    法国海关法律法规有多种法律渊源"一部分就是《海关法典》涵盖的海关活动所涉领域的总体规定,另一部分则包含在反映国际商业活动过程中海关实现其多种任务所涉及的法律框架中"《海关法典》授予海关人员有权对跨越边境的贸易商进行征税,这反映出海关最悠久的权力特征之一,即海关权力是一种可以直接赋予相对人一定义务的强制性的权力"可以说,世界各国都难免有如下同样的担忧,即必须采用行使公共权力的活动方式来杜绝消失不尽的走私意图"为打击走私行为,各国海关政策要求赋予海关必要的强制性的权力,同时也涉及到要求海关正确适用法律规则及其所被授予行使的权力"海关调查权力是海关关员强制性权力中的主要权力,法国《海关法典》将海关调查权力具体规定为海关对商品、人员及运输工具的登访权,对私人住宅的登访权及海关获取信息情报权"À海关对商品、人员及运输工具的登访权是法国《海关法典》第63条第3款规定的海关进入职业场所调查商品、人员及运输工具的权力,此权是海关权力中固有的一项权力,表达了公共权力对有一定限制规定的商品流通实施监管的意愿"但是《海关法典》编撰者并没有对该登访权的含义给予明确定义,而是通过((海关法典6第60条、第62条和第63条以及第63条第2款详尽描述了几种情形,对海关行使权力的限制性条件作出具体规定(该具体规定在后文会有阐述)"。
 
    这项权力保证海关在实施监管任务中,在需要寻找和确认海关违法行为的情形下,可以展开必要的海关调查,这时海关人员可以在符合(海关法典6第63条第3款规定的适用条件下进入职业场所"根据该项规定,首先,只有海关关员中的A级人员或者B级人员(他们通常是属于级别较高的上级海关监管者)以及C级海关关员必须在A级或者B级海关关员的陪同下,可以进人职业工作场所和地点进行搜查"其次,其可进人的地点限制在一定的场所(例如仓库)和专门的职业场所"反过来说,如果这些专门的工作场所和地点中的一部分同时被私人家庭使用,该部分就排除适用《海关法典》第63条第3款"再次,海关的这项权力只能在8:00到20:00之间行使"反过来,在此时间段之外的其他时间,海关关员只能进人向公众开放的场所和地点,或者如果它们不是向公众开放的,这些场所和地点应正在从事例如生产、制造、包装、运输、装卸、仓储及商业性的一定行为"这种登访权是适用于商品放置于通常情形下而确保海关权力行使的独一的方式"进一步明确地说,该登访权的行使止于私人场所的门外"除非适用另一条款,即通过/私人住宅登访权条款继续其搜查,这一条款对其适用条件的设定更为注重个人自由的权利保障"。
 
    这就是法国《海关法典》第64条规定的私人住宅登访权"根据该条规定,海关关员可以在司法警察官员的协助下对置于一幢房屋或者建筑物(即使这些场所在海关监管区之外)内的商品进行搜查"首先,该项权力只能在追查海关犯罪的情形下才能适用"该项权力可适用于所有场所,包括可能藏匿与该犯罪相关的商品和文件或者其他可能证明该犯罪与此关联的物证所在的私人场所"这是直到1987年《海关法典》修订时才授给海关关员进人所有场所展开调查的权力"当时对该授权的唯一限制就是要求海关关员必须在一个司法警察或者市政官员的陪同下行使该权力"私人住宅登访权是一种强制性的权力,也正是从保障相对人权利的角度,这项权力最经常适用于对现行犯罪的追查与确认,而由海关行政机关按规定程序征调的司法警察的到场也有利于保障权利"Á而如果是在追缉现行犯罪之外的情形,私人住宅登访权则必须获得司法授权的准许"其次,私人住宅登访权不得在早上6点以前和晚上9点以后开始"但如果该项权力在允许的时间段内已经开始行使,它可以持续到21点之后"。
 
    法国《海关法典》第65条规定了海关获取信息情报权"首先是《海关法典》第64A条款规定了行政机关包括其及下属机构及受其管辖的组织有义务向海关行政机关提供其掌握的文件"然后根据《海关法典》第65条第1段的规定,海关信息情报权可以适用于与海关监管业务相关的常规性和非常规性活动中涉及的与其直接利益或间接利益相关的所有自然人或法人的信息,该项权力同样可以适用于获取来往信函"即海关关员可以要求获取所有纸质信息和所有性质的文件,这些文件要么是用于佐证与海关业务操作相关的文件,要么是涉及到存放这些文件的地点(包括境内和境外)"同时海关信息情报权的请求必须以书面形式由不低于海关监察员职务的关员Â提出"该第65条规定的海关获取信息情报的权力是有限制的,它严格限定在确保尊重公共经济秩序和防范走私欺诈的必要性之下,由当事人提交文件必须是自愿的"如果当事人拒绝提交文件,根据5海关法典6第413条第2款规定可能被科以处罚并且司法机关可以适用《海关法典》第431条强制实施该信息情报权"在需要的情形下,海关关员可以要求取得文件原件,当事人应当留存相关文件的复印件"。
 
    二、法国海关调查权力在执法适用中的限制
 
    根据海关被授予行使的权力性质划分,可分为预防性权力和惩戒性权力两类"海关行使其监控任务时,行使一般警察的权力,监督与其职能相应的法律法规的适用与执行"当涉及对走私行为的查缉时,海关监管依照司法警察的活动方式及与此相关的惩戒性的权力来实施"在这种情形下,有一个更为保护个人所应享有的权利的保障性的法律框架是公正的"海关监管必须遵守《海关法典》所规定的适用条件,也就是说,在当事人向海关提出海关申报之后,主管海关可以对与进出口商品相关的商业文件和数据进行监管,这种监管可以针对申报人,可以是与该行为有直接或间接利益关系的其他人,也可以是针对商品进行查验,只要这些商品还处于能够在海关监管中呈现的情形下"。
 
    但在一些情形下,为搜寻最终可证明海关申报行为存在虚假性的文件和商品,海关关员可以进人企业场所进行事后稽查"这时就涉及到海关登访权、私人住宅登访权及信息情报获取权等调查权力在实践中的适用"如前所述,《海关法典》第60条仅允许通过公共的途径实施监控,到第64条时它允许登访所有地点,其适用就有了特别要求"而如果是对除现行犯罪进行侦缉的情形之外,该条款还必须在司法授权下才能适用"海关调查权力除了应当遵循5海关法典6对其适用条件所作出的明确规定外,还必须遵循《海关法典》其他条款和其他法律规范的相应规则"。
 
    1.关于对商品、个人及运输工具进行调查的权力的实施"《海关法典》关于/海关关员的权力这一章对商品、个人及运输工具进行检查的权力作出规定"《海关法典》第60条是海关一般登访权的法律基础,其规定/根据本法典的条款规定,在搜查海关走私行为过程中,海关关员可以对商品、运输方式及人员进行登访搜查"该条款简单而明晰"登访权的行使必须符合特别规定的条件"第一,海关只能在特定的区域内采取行动"该区域先前被严格限制定义在国家边境上"现在,该条款与《海关法典》第43条相结合,第43条第1款规定了/海关服务活动在海关监管区域内实施,因此,《海关法典》第60条规定的通常只适用于海关通关现场的登访权,还可在整个海关关境适用"第二,在对商品流通实施监管的海关通关现场,适用《海关法典》第60条实施的监控必须是以追查犯罪或者是以搜查《海关法典》明确规定的违法行为为目的"第三,该区域内关于流通规则的规定非常严格并且将不规则的可能情况降到了最低"当然并不绝对排除海关关员也可以实施特别的权力"现行《海关法典》第61条到第63条明确规定了对固有住所登访权及对陆路和海上交通运输工具登访的权力,这些权力与加强边境监管的必要性是紧密相连的"在海关通关现场之外的区域,必须相对应地给相对人一定的权利保障,我们看到海关登访权明确止于私人住宅门外"。
 
    2.关于住宅登访权实施中的特别条件《海关法典》第64条规定了海关关员可以在所有的区域行使其搜查权,包括私人住宅区域"住宅登访权的程序不能适用于对一般违法行为的追查和确认"住宅搜查权具有很强的强制性,因此其实施必须满足一定的条件"首先,必须要有一个经海关正式申请的司法警察出面,此举是为了保障相对人的权利"而且,如果不是为了查缉现行犯罪行为,私人住宅登访权必须要有司法许可令才能执行"其次,所有的私人住宅登访都必须采用书面纪要的方式,该纪要附于被扣押的商品和文件清单之后"在调查刑事现行犯罪情形外,对私人住宅的登访必须获得该地方海关所在区域可以决定扣留的自由法官的法令许可"住宅登访权在签署法令的法官监督下执行,该法官同时指明一名司法警察官员,负责对私人住宅登访权的执行予以协助,告知相应的程序"后者与海关关员共同在登访报告记录上签字"对获得司法法令许可而实施的私人住宅登访权不服的,可以选择不同的救济方式,相对人可以分别对被允许实施的住宅登访权、登访检查和扣押所适用的程序提出救济请求"。
 
    对颁发的允许实施住宅登访权的法令提出申诉,应当向有管辖权的地区上诉法院的第一院长提出"从填制、接受及签署法令之日起算的巧天内当事人应当提起申诉,该司法法令中应明确上诉期限和救济途径"该申诉行为不适用中止程序"对登访程序及扣押程序提出的救济申请同样必须向管辖地地区法院的第一院长提出,该申请应当在该行为实施之日或者收到登访报告之日或收到最后一次搜查的财产清单之日起巧日内提出"已制作好的登访报告中也应写明救济途径和期限"该申诉同样不得适用中止程序"对住宅进行登访或搜查执行的司法法令的撤销,必须通过司法裁决来撤销"住宅登访权程序被全部取消后,所有扣押物品应当归还,这些物品应当被认为从未被行政机关掌握过。
 
    3.信息情报获取权的适用"根据《海关法典》第65条,海关关员,通常是海关监管者级别以上的关员,或者是获得海关监管者级别以上关员签署的书面命令的C级关员,可以要求获取所有纸质信息及其他所有性质的文件,这些文件要么是证实这种行为的,要么是证实信息所在地(包括国内及国外)的各类信息"《海关法典》第65条规定的信息情报权的行使是有限制条件的"它必须以保障公共经济秩序和预防违法犯罪为目的,并且通常认为这些文件应由利益相关人/自由提交,也就是说这些文件的提交必须基于当事人的意愿"但这只是一种严格限定的自由,在当事人拒绝提交资料的情况下将被强制执行"相反地,在获取信息情报的过程中,对信息情况的扣押不需要得到相关方的同意"根据《海关法典》第65条之规定实施监控行动的结果应当记录在确认报告中"。
 
    4.1987年《海关法典》修订为海关调查权带来的变化"海关权力由国家法律授予,通常可以相信这些权力往往已在制度设计环节较好地得到规范"但现实中如何找到国家利益保护和个人自由保障之间的平衡点始终是一个难题,而私人住宅登访权的演进更是显露出这两者间的冲突"住宅登访权经历了海关权力适用范围得以延伸的过程,与此相应的控制框架也有所发展"国家保护主义的压力以及加强惩戒的需求导致必须产生一个在司法范围内能最大限度保持独立的行政权力,这时同样必须将相对人权利的保障提高到一个新水平来与此抗衡"1987年法国《海关法典》主要就四个方面进行了改革,一是保障个人自由,二是改革刑事惩罚制度,三是优化行政机关和相对人之间的对话机制,四是给相对人提供新的保障"Â这一进展通过显著优化相对人的权利保障机制来实现"。
 
    为保障个人自由,人们通过更严格地规范行政权力来实现"。首先,立法者对海关监控的商品作出了更加清晰而明确的规定"在此之前,海关对进出关境商品的监控,是针对/敏感类的商品实施监管,对确切商品目录的确定海关享有很大的自由空间《海关法典》对海关监管商品的权力进行新的修订后,将该权力框定在更清晰的限制规定下,即海关监管商品必须是对健康、安全或公共道德有威胁的商品、假冒商品以及国际条约所禁止的商品或者以走私为目的的商品等"。
 
    另一个为确保个人基本权利得到尊重的途径是,立法者表达了其恢复对私人住宅权予以保护来抵御私人住宅登访权的意愿"《海关法典》新的第64条允许执行该登访权的海关关员搜查/所有地点包括私人场所,但必须是为了/侦查和证实法典第414条到第429条和第459条规定的海关走私犯罪,并且该登访必须获得法官法令的授权和在司法警察官员的陪同下实施"但我们看到第64条第2款规定上述要求是适用于/侦查现行犯罪的情形之外,因此还是保留了对现行犯罪进行侦缉时可以在没有法官许可令的情形下进人私人场所进行搜查的可能性,可见海关刑事法律明显地保留着其特殊性,海关关员在边境上的执法能力并没有停止不断扩大"。
 
    三、法国海关调查权力的控制机制
 
    法国《海关法典》规定了海关调查权力行使过程中的两种议事报告记录,即扣押议事报告和评定议事报告"扣押议事报告从《海关法典》有规定评定议事报告之前就已开始使用"扣押议事报告可以被用于所有地点(包括查验地点、扣押物品放置地点、在海关办公地点等),它必须当场编写,而不能以/其他的行为代替《关法典》324条第2款规定),也就是说要在与查验最近的时间段内,或者即便是在此之后,也必须是在运输和放置扣押物品之后立即办理"扣押议事报告除了必须包含议事报告通常应涉及的必要因素(例如日期、开始和结束的时间、报告地点、关员身份及职务、事实描述和签名)外,还必须遵照《关法典》323条及其后条款所规定的形式做出"针对查验中需要扣押的物品或者商品应被处理的特别情形,《海关法典》还颁布了特别手续《海关法典》第325条至第327条"。
 
    与扣押议事报告不同,评定议事报告用于记录采取获取信息情报权的活动结果(也包括涉及到对文件的扣押),以及所有海关关员调查笔录、询问和侦查的结果"它同样适用于《海关法典》规定的其他所有场合(例如,根据《海关法典》第63条进人职业场所和地点进行调查或者是《海关法典》第64条所规定的进人私人住宅调查权的实施,当这些调查被证实有非法行为或者根据上述第63条第3款以提取货物样本为目的)《海关法典》没有明确规定评定议事报告做出的期限,也没有做任何书面要式的要求,该期限应根据监管的具体情形来确定"。
 
    该期限应根据监管的具体情形来确定"除了对海关调查权力的程序性控制外,对海关调查权力的司法控制也一直发挥着重要作用"为达成保持利于海关执法的行政高效的一致意见,该主题的讨论过程总是存在着意见上的分歧"而与此相关的司法判例的发展,在逐渐减弱国家利益保护和个人自由保障间的冲突方面取得了一定的进步。
 
    该问题的讨论集中在两方面:一方面,海关活动具有一定的特殊性,与此相关的表现是海关的主要任务系查缉违法及走私行为;而另一方面,海关也是一个一般的行政机关,履行与其职能相关的监管活动"当涉及到行政警察权力而对该行政特权缺乏规范时,对被监管对象的权利保障是什么?关于行政机关登访权以及进人私人空间的问题一直都在争论中"首要的困难也集中体现在如何区分调查人员的多种行为,即到底是行使行政警察权力的行为还是行使司法警察权力的行为?这两者的区分一直都没有明显的标准,以预防还是以惩罚为最终目的经常会出现在同一行为中"从讲究实效的权力现状来看,私人住宅登访权与欧洲共同体法中的搜查制度很相近,其允许海关关员合乎手续地获得授权,在司法警察官员的陪同下,根据自由法官的法令进人私人住宅领域"除立法的不断完善之外,上诉法院以更为严格的方式明确和规范了登访权的适用程序,在金融行政搜查权的实施上可以看到这些进展"这些在纳税人防卫权方面取得的进步与法国宪法委员会、上诉法院和最高行政法院为将海关税务搜查活动约束在与/私人住宅神圣不可侵犯0的宪法原则相兼容的框架中而做出的裁定及不断重复的干预,都同等重要"可以说,《海关法典》第63条第3款规定的/根据命令0,即通过司法授权来批准实施一个海关行动,是体现司法控制的最好实例"事实上,19%年4月12日的法律生效前,该法条授予海关关员进入办公场所的权力,并将该制度确定下来,但清关后,海关对商品实施监控、扣押及干预,只能根据《海关法典》第64条的规定《海关法典>》第64条仅仅是严格要求海关调查人员应当根据具体情形要有司法警察官员陪同"但为追查稍纵即逝的现行犯罪总是困难的,这就是对住宅搜查权产生的现实需求,现实中规避形式主义约束的需求有时表现得非常强烈,因此人们同样可以看到在没有司法警察官员陪同下行使住宅搜查权,但这并没有减弱对相对人权利所给予的保障"对防卫权的损害将会受到上诉法院非常严厉的惩罚,1986年6月2日刑事上诉法院已有此类判决(Cass.erim.,2juin,1986JCP,1987.11.20752,noteJ.Pannier)"在此,还必须补充另一种对权力滥用的情形,例如2009年6月在刑法适用中就有一判例推断存在海关查缉走私行为中的权力滥用,/该判例在逻辑上引起了一项改革,海关住宅搜查权的制度与税务部门和反不正当竞争部门的相关制度统一协调起来,该做法目的就是将海关调查置于一个事先预知的司法审查下对海关调查权力的控制还来自于法国宪法委员会"宪法委员会可对事前合宪性问题作出审查决定,其决定通过审查法律文本来传达其意愿"最近的一个案例就涉及到海关调查权"2012年1月27日(D-e.No2011一214QPC,27janv.2012.Aetu.289)宪法委员会做出决定,对《海关法典》第65条表达了意见"该决定涉及到海关信息情报获取权,作为海关调查权中的一种权力,它赋予行政机关中部分关员行使权力去追查事后发现的海关违法行为"其可以追索所有文件,以帮助和便利他们实现任务"该项权力可以针对任何一个与海关业务相关的利益关系方,这一规定必须无法律保留地与宪法相兼容"宪法委员会对《海关法典》第65条提出的责难是,/对被控制的个人来说,他不能事先预见,在获得律师帮助的情况下,提交其所被要求的文件。
 
    正是出于对当事人防卫权予以保障的意图,宪法委员会对/海关法典的考虑0提出了批评《海关法典》第65条没有规定对海关实施信息情报搜查权的司法权力的事先授权,这是一种对个人自由权的限制,这一权力甚至可以被理解为是对严格意义上自由的一种剥夺"宪法委员会在对《海关法典》的一定条款所涵盖的内容进行审查时,在与宪法基本原则的兼容性问题上,它是非常谨慎地并不摈弃享有传统特权的海关的行政性,而是通过审查海关行为在实施中是否尊重比例原则来实现"人们也看到宪法委员会并没有果断地解决关于与宪法相冲突的条款的法律保留问题"。
 
    四、高效与合法之间:对中国海关调查权力的考察及启示
 
    中国海关是国家进出境监督管理机关,海关系统实行中央垂直领导体制,海关总署是全国海关的领导机构,全国海关共有46个直属海关,580个隶属海关和4000个海关监管站,全国海关工作人员(包括全国海关缉私警察)共有约500加名"¾中国海关首要和传统的任务是监管商品、人员和运输工具的进出境,征收关税及代征税,打击走私及海关统计,同时中国海关还具有参与知识产权保护,保护国家文物、濒危动植物,保护环境及保障国家边境安全等职能"中华人民共和国第一部海关法是1957年制定的5暂行海关法)),现行《海关法》于1987年颁布,2(MX)年7月8日进行了修订"修订后的《海关法》包含了海关基本法律制度的具体规范,增加了对相对人权利的保护条款,新增了一些对海关权力具体描述的字眼"。
 
    海关可能是唯一根据其活动地点而被赋予不同权力的行政机关"海关在关境内实施海关法律规范,由于有些走私行为必须被当场抓获以及事后获取证据存在困难,《海关法》第6条第4款赋予中国海关在不同地域范围内相应的调查权力"该款规定海关有如下权力,在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区,检查有走私嫌疑的运输工具和有藏匿走私货物、物品嫌疑的场所,检查走私嫌疑人的身体;对有走私嫌疑的运输工具、货物、物品和走私犯罪嫌疑人,经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准,可以扣留;对走私犯罪嫌疑人,扣留时间不超过24小时,在特殊情况下可以延长至48小时"0当海关在调查走私案件时,其权力行使地域范围可以扩展至在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区以外"海关在调查走私案件时,对有走私嫌疑的运输工具和除公民住处以外的有藏匿走私货物、物品嫌疑的场所,经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准,可以进行检查,有关当事人应当到场;当事人未到场的,在有见证人在场的情况下,可以径行检查;对其中有证据证明存在走私嫌疑的运输工具、货物、物品,可以扣留"中国海关在调查走私案件时,享有相应的检查权、查阅信息资料权、扣押和扣留权,但进入公民住宅是排除在海关行使权力的范围之外的"有关海关信息情报获取权方面,《海关法》第6条第5款规定:/在调查走私案件时,经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准,可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在金融机构、邮政企业的存款、汇款"0该条款只适用于金融机构、邮政企业存款、汇款信息,并没有规定其他行政机关及相关单位的任何配合执法给予信息提供的义务"。
 
    在我国,海关负责组织、协调、管理全国查缉走私工作"1998年起,国家设置了专门的缉私警察,受海关总署和公安部的双重领导,以海关总署领导为主,实行/联合缉私、统一处理、综合治理的缉私体制"该缉私体制在((海关法6第4条以法律形式确定下来,/国家在海关总署设立专门侦查走私犯罪的公安机构,配备专职缉私警察,负责对其管辖的走私犯罪案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审"海关侦查走私犯罪公安机构履行侦查、拘留、执行逮捕、预审职责,应当按照《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定办理"海关缉私警察依据上述规定对走私案件可以依照《刑事诉讼法》行使与公安机关一样的案件侦查权"海关运用刑事执法和行政执法手段,在海关监管区域和设关地的沿海沿边区域制止、打击和治理走私违法和犯罪活动"为追查走私违法和犯罪行为,赋予海关积极调查和侦查的权力是必不可少的,但它同时要以保障公共秩序和安全为目的,并符合司法公正的要素"。
 
    从法国《海关法典》和我国《海关法》对海关权力的立法形式上看,法国《海关法典》用专门的一章规定了海关权力,其涉及的条款有第60条,第60bis条,第62条,第63条,第63bis条,第63ter条,第64条,第64A条,第64B条,65条,第65his条,第65ter条,第65A条,第64Abis条,第65B条,第65C条"这些条款规定了一系列在海关执法中可预测情形下的海关权力行使规则,对权力行使必须满足的条件和应当依照的程序做出了具体规定,对公权力的行使设定了限制"与此相比较,中国《海关法》第6条对海关权力的设定更为原则和概括而缺乏具体的限制性条件和执行程序的规定"接下来的问题是,海关在调查走私违法行为的过程中行使公权力,对被监控的当事人的现实保障机制有哪些呢?
 
    海关调查权力的行政特性决定了对其权力合法使用的更有效的控制机制应来自于事后的审查和监督"但我国法院对海关调查权力的司法审查,仅仅起着边缘性角色的作用"究其原因,一方面是来自司法审查能力的局限,另一方面是司法机关本身的有限性"司法审查能力首先受到立法条款的限制"根据1989年4月1日通过的《行政诉讼法》的规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权向人民法院提起诉讼,该法第n条和第12条分别以列举的方式对可诉的/具体行政行为和不可诉行为做出了具体规定"据此,法理上通常解释为/具体行政行为可诉而/抽象行政行为不可诉"前文已述中国《海关法》第6条规定的海关权力过于原则和概括,为进一步明确海关权力的行使和加强对海关统一执法的指导,海关制定了相应的规章及规范性文件来细化和明确海关调查权力的适用条件"如果这些条款的设定背离了保障基本权利的价值趋向,在司法审查中,往往面临着抽象行政行为与具体行政行为难以区分的困扰,还受到对抽象行政行为不能进行合法性审查的限制;还需要注意的是,海关缉私警察适用刑事侦查权的行为是明确排除在行政司法审查范围之外的"在海关执法中,缉私警察可以行使海关行政调查权,也可以行使对走私犯罪案件的刑事侦查权,当一个行政调查案件随着调查深人转化为刑事侦查案件时,如何厘清刑事侦查行为与行政调查行为之间的界限,也是执法实践中常遇到的问题"。
 
    应该说,基于我国法律法规制度的现状和海关现实执法的需要,我国《海关法》对海关调查权力做出了明确规定,满足了执法的需要,但需要更多和更为严格的条款对其权力行使做出清晰的适用规定,特别是更需要一个公正、透明、稳定、简化却不影响海关执法效率的事前和事后的程序制度保障"。
 
 
 
 
 
 

来源:《法学》 2013年03期

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责任编辑:张亚娇

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