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社会保障法的若干基本问题探讨(一)


发布时间:2004年5月18日 王全兴 樊启荣 点击次数:3838

[关键词]:

一、社会保障法的调整对象
二、社会保障法的体系
三、社会保障法的地位
四、社会保障法的本位
五、社会保障法的本质
六、社会保障法的价值
七、社会保障组织体系的基本框架
八、社会保障权的构成要素
九、社会保障模式的选择
十、社会保障基金的制度创新

社会保障是市场经济体制的一个必要组成部分。然而,在我国经济体制改革进程中,农村改革、企业改革、价格改革、财政改革、金融改革等早已迈出大步,社会保障改革却跚跚来迟,社会保障立法更是落后于市场主体立法、市场规制立法和宏观调控立法。这可能是许多理想的改革措施难以出台或者出台后施展不开、效果不佳的原因之一。令人高兴的是,最高决策层和改革设计者已开始高度重视社会保障问题,社会保障改革和立法在近年来渐成热点。于是,我们就社会保障法的若干基本问题试作探讨,希望得到同仁的批评,更希望借此批评来改变法学界低瞧社会法地位和冷谈社会法研究的局面。

一、 社会保障法的调整对象
在中国,“社会保障法”这个概念是80年代后期才出现的,尤其是1992年明确将社会主义市场经济体制确立为经济体制改革的目标模式以后,法学界在研究和设计社会主义市场经济法律体系时更是不断提及。这些年来,随着经济体制改革的不断深化,社会保障法律制度的作用日益得到重视。理论研究和现实需要的情况表明,对社会保障法是一个独立法律部门已基本形成共识。但是,由于对“社会保障”的内涵与外延的不同理解,学术界对社会保障法的理解也稍有差别:(1)有的将社会保障法理解为社会保险法,认为“社会保障法是规定职工劳动者在其发生特殊困难时给予一定物质帮助的法律,规定社会保障基金的筹集及其应用范围,用于包括年老、疾病、工伤、失业等的求助,(中国社会科学院法学所课题组:《建立社会主义市场经济法律体系的理论思考和对策建议》,载《法学研究》1993年第6期。)(2)有的认为“社会保障法是调整有关社会保障、社会福利的法律,”(沈宗灵主编:《法理学》第337页,高等教育出版社1994年版。)模糊了“社会保障”和“社会福利”的概念。(3)有的认为“社会保障法是调整社会保障关系的法律规定的总称”(覃有土、樊启荣编著:《社会保障法》第69页,法律出版社1997年版。)。这种表述则过于宽泛和笼统。(4)有的认为“社会保障法是调整以国家和社会为主体,为了保障有困难的劳动者和社会其他成员以及特殊社会群体成员的基本生活并逐步提高生活质量而发生的社会关系的法律规范的总和”(史探径:《我国社会保障法的几个理论问题》,载《法学研究》1998年第4期)该定义的内涵比较具体,基本上能涵盖社会保障的内容,但对内涵的表述不够准确。鉴于上述不同定义,我们认为,关键在于对社会保障和社会保障关系的理解。

(一) 社会保障的界定
社会保障的涵义,在不同国家的立法例中往往不尽相同。综观各国立法所规定的社会保障项目,可以认为,社会保障是指国家为了保障社会安全和经济发展而依法建立的,在公民由于年老、疾病、伤残、失业、灾害、战争等原因而生活发生困难的情况下,由国家和社会通过国民收入分配,提供物质帮助,以维持公民一定生活水平或质量的制度。其要点有:(1)社会保障的责任主体是国家和社会。即有责任向全体公民提供社会保障的主体有两个层次,一是国家作为全社会的管理者、全民利益的代表者和国民收入的分配者,有责任组织社会力量为公民维持一定生活水平或质量提供保障;二是企事业单位等社会组织作为社会劳动力资源的使用者和社会经济活动的获利者,有责任出让部分利益,通过政府和非政府公共机构为公民维持一定生活水平或质量提供保障。(2)社会保障的权利主体是生活发生困难的公民。生存权是公民的基本权利。任何公民,无论什么原因而陷于贫困,都有权要求国家和社会提供物质帮助,以保障其获得生存的条件。(3)社会保障的方式是通过国民收入分配来提供物质帮助。即政府和非政府公共机构将通过征税、收费等方式所筹集的资金,用于向生活发生困难的公民提供货币、实物、劳务等形式的帮助。(4)社会保障的目的是满足公民维持一定生活水平或质量的需要,以保障社会安全和经济发展。即社会保障有两个层次的目的,其表层目的是保障公民在生活发生困难时仍能获得维持其生存所必需的生活资料;其深层目的是通过满足公民维持一定生活水平或质量的需要,进而为实现社会安全和经济发展创造条件。(5)社会保障的依据是相应的法律规范。即社会保障的规则由立法规定,享受社会保障是公民的法定权利,提供社会保障是国家和社会的法定责任。
根据上述涵义,在界定社会保障的外延时,应当注意下述几点:(1)社会保障不只限于社会保险。社会保障的方式有保险式和非保险式两大类。保险式社会保障,即社会保险,是利用保险机制来实现社会保障,需要有广泛和稳定的资金来源,要求保障人、投保人和受保障人(即被保险人)之间存在一定契约关系,并且要求受保障人(即被保险人)承担相应的义务,宜为多发生性、常规性风险提供保障。因而,它一般适用于给劳动关系中的劳动者提供保障。非保险式社会保障,即在不宜运用保险机制提供保障或者社会保险不足以有效保障的领域或层次,宜由国家和社会以单向提供帮助的方式予以保障,如社会救助、社会福利、社会优抚等。由于社会风险的原因和形式复杂多样,不具备保险机制适用条件但需要社会保障的现象大量存在,现代社会对非保险式社会保障的需要有扩大趋势。因而,在强调社会保障的地位时,不能忽视非保险式社会保障,更不能忽视新出现的非保险式社会保险项目,如大学生贷学金、城镇居民最低生活保障、下岗职工基本生活保障等。(2)社会保障不只限于城镇社会保障。在呈现城乡二元经济格局的我国,难以建立一元体系的社会保障,城乡社会保障的水平、财源、方式必然不同。尽管如此,不应当把农村居民排斥在社会保障体系之外,也不宜把农村居民排斥在由国家提供财源的社会保障范围之外。在完善城镇社会保障体系的同时,应当构建农村社会保障,特别是应当强调国家对农村社会保障的责任,力求使农村居民享有与城镇社会保障项目对应的社会保障。(3)社会保障不只限于国家基本保障。社会保障固然以国家基本保障即国家直接组织和面向全社会并且统一水平和规则的社会保障为主干,同时还应当重视具有局部性、内部性、差别性的社会保障的补充作用。以社会保险为例,在城镇,已构建了国家基本保险为主、用人单位补充保险为辅的体系;在农村,由于经济形式、人口规模、国家财力、生产力水平等原因,现阶段国家未能提供基本保险,只宜将村民合作保障充当社会保险的主要形式。(4)社会保障不只限于普惠性保障。社会保障当然是惠及全民的制度,无论公民有无特殊贡献,只要生活发生困难,国家和社会都为其提供基本生活或最低生活保障。但同时,为鼓励公民对国家和社会多作贡献,也有必要给对国家和社会有特殊贡献者的优惠的社会保障待遇,例如,对建国前参加革命工作者实行离休制度,对军人及其家属、烈士家属、劳动模范、见义勇为者等实行优抚制度。
(二) 社会保障关系的界定
作为社会保障法调整对象的社会保障关系,是指参与社会保障过程的各种主体相互之间以供给和管理社会保障为内容的各种社会关系。其主要特征表现在:(1)社会保障关系是发生在社会保障过程中的社会关系,换言之,只有构成社会保障运行系统中某种要素的社会保障关系,才属于社会保障关系。(2)社会保障关系是以实现公民的社会保障利益为目的的社会关系,即是说,各种社会保障关系都是围绕着如何使公民获得社会保障利益而展开和运行的。(3)社会保障关系是体现社会连带责任的社会关系,参与社会保障供给和管理的各种主体,特别是政府、社会保险事业单位和企业,共同对公民获得社会保障利益承担连带责任。(4)社会保障关系是以社会保障经办机构为轴心的社会关系整体,即是说,社会保障过程中的各种社会关系大多以社会保障经办机构为一方当事人,正是由于社会保障机构参与各种社会保障关系,才能够形成统一的社会保障供给系统和管理系统。(5)公民所参与的社会保障关系是兼有人身关系属性和财产关系属性的社会关系,即公民的社会保障利益一方面是与自身生存不可分离,具有人身利益属性;另一方面是以获得物质帮助为内容的财产利益。
如果从主体的角度来界定,社会保障关系包括下述几类:(1)行政机关与公民之间的关系,主要指各级政府及其社会保障行政部门和有关部门代表国家对公民承担社会保障职责的关系。(2)行政机关与社会保障事业单位和社会保障资金来源主体之间的关系,主要指各级政府及其社会保障行政部门和有关部门对社会保障事业单位和用人单位等社会保障资金来源主体向公民履行社会保障义务进行管理、监督和财力支持的关系。(3)社会保障事业单位与公民之间的关系,主要指社会保障经办机构和社会保障服务机构等事业单位向公民给付社会保障待遇和提供相关服务的关系。(4)社会保障事业单位与社会保障资金缴纳或投资、捐赠主体之间的关系,主要指用人单位向社会保障经办机构缴费的关系,企业等单位向社会保障事业单位投资或捐赠的关系,以及公民向社会保障事一单位缴费或捐赠的关系。(5)用人单位与劳动者之间的关系,即用人单位向其劳动者履行社会保障和劳动福利义务的关系。(6)行政机关之间的关系,主要指各级政府及其社会保障行政部门和有关部门为执行国家的社会保障职能而分工、配合和制约的关系。(7)社会保障事业单位之间的关系,主要指社会保障经办机构与社会保障服务机构之间以及不同项目社会保障事业单位之间就社会保障供给而分工、协作和制约的关系。(8)公民之间的关系,主要指公民之间互助共济的关系。
如果从内容和性质的角度来界定,社会保障关系包括下述几类:(1)社会保障基金形成关系,即政府和社会保障经办机构通过各种法定渠道向社会保障基金供给主体筹集社会保障基金的关系,具体表现为特定的税收关系、财政补贴关系、缴费关系、捐赠关系等形式。(2)社会保障待遇给付关系,即政府有关部门或社会保障经办机构直接或间接向符合条件的公民给付社会保障待遇的关系,直接给付通常表现为政府有关部门或社会保障经办机构直接向公民发放一定货币或实物;间接给付通常表现为政府有关部门或社会保障经办机构通过有关服务机构向公民提供一定服务。(3)社会保障基金投资关系,即社会保障经办机构将社会保障基金的积累部分向特定领域投资,以实现保值增值的关系,如购买国债、委托特定机构投资等。(4)社会保障财务管理关系,即在社会保障基金筹分配、使用过程中发生的预算、决算、核算、结算等管理关系,既有财政、审计等部门对社会保障财务活动的管理关系,也有社会保障系统内部的财务管理关系。(5)社会保障管理、监督关系,即政府及其有关部门和有关非政府监管机构对社会保障业务活动实施管理、监督的关系,其中,特别重要的是社会保障行政部门的管理、监督。(6)社会保障争议处理关系,即社会保险争议处理机构与社会保障争议当事人(或其他人)之间因处理社会保障争议而发生的社会关系。
社会保障关系还可分别从不同角度作出多种分类。例如,依社会保障项目不同,可分为社会为社会保险关系、社会福利关系、社会救助关系、社会优抚关系;依社会保障对象不同,可分为城镇社会保障关系、农村社会保障关系和军人社会保障关系。
二、社会保障法的体系
社会保障法体系,可以从法律规范体系和法律形式体系两个层面来理解。我国现行社会保障立法,无论从哪个层面来看,体系均不完整。在社会保障制度改革过程中,如何设计社会保障法体系的结构,是从总体和宏观上把握和指导社会保障立法所迫切需要研究的问题。
(一)法律规范体系的结构
从法律规范体系的层面设计我国社会保障法体系的结构,应当考虑下述几个因素:(1)社会保障的项目。众多的社会保障项目一般分为社会保障、社会救助、社会福利和社会优抚四大类别,各大类社会保障项目又可作进一步的分类。为使各种和各类社会保障项目都有专门的法律制度来规范,社会保障法体系的结构当然要与社会保障项目的分类相对应。并且,随着经济、社会的发展和改革的深化,不断出现新的社会保障项目,如下岗职工再就业和基本生活保障、城市居民最低生活保障、贫困学生贷学金等,社会保障法体系的结构当然要及时反映所出现的社会保障项目。(2)社会保障的通用性问题。各社会保障项目都有许多共同的问题,其中有的问题特别重要而需要有专门的法律制度来规范,如组织体系问题、基金问题、争议处理问题等,在社会保障法体系中就有必要设置通用于各种社会保障项目的若干法律制度。(3)社会保障的城乡差别。社会保障体系的城乡二元结构在我国相当长时期内还会存在,因而,城乡社会保障必然存在制度差别。社会保障法体系的结构当然要反映这种差别,就与城镇社会保障有重大差别的农村社会保障项目设置专门的法律制度。(4)社会保障的军民差别。军人在各国都是一种重要的特殊群体,对社会保障有不同于一般公民的特殊需求。因而,在社会保障法体系中应当给军人社会保障法律制度以特别法的地位。(5)社会保障与相关法律制度的关系。社会保障涉及面广,与经济、社会的多个领域相联系,在一定程度上分别受到多种相关法律制度的规范。社会保障法体系的结构对此应当有所反映。
(二)法律形式体系的结构
社会保障法的法律形式体系,又称社会保障法规体系,其结构在世界范围内呈现多样化格局,主要有三种模式:(1)多法并立平行模式。即就社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等社会保障项目,制定若干部平行的社会保障法律法规,分别调整某类或某一社会保障项目的社会关系。其特点是多部社会保障单行法律法规并存,互不隶属,共同规范社会保障。这种模式由德国首创,“铁血宰相”俾期麦于1883年颁布《劳工疾病保险法》、1884年颁布《劳工伤害保险法》、1889年颁布《老年及残废保险法》,这三部法律于1911年合并,另增加《孤儿寡妇保险法》,成为著名的“社会保险法典”。我国台湾地区亦采此立法体例,先后颁布有《劳工保险条例》、《军人保险条例》、《公务人员保险办法》、《退休人员保险办法》、《私立学校教职工保险条例》、《社会救助法》、《职工福利金条例》、《残疾人福利条例》、《儿童福利条例》、《老人福利条例》等一系列有关社会保险、社会救助及社会福利的法律法规。(2)一法统驭多法模式。即统一制定—部法律综合规定各类社会保障项目的基本问题,作为社会保障法部门的基本法,再依据基本法就各类社会保障项目分别制定若干单项社会保障法律法规。这种体系由一法统驭、多法并行,呈现层次性,有利于社会保障法的一体化、全民化以及立法形式多样化。这种模式由美国首创,罗斯福新政时期于1935年颁布《社会保障法》。这种模式,既有利于宏观层次规范的相对稳定性和统一性,同时,又是一个发展和开放的体系,当产生新的社会保障项目需求时,可以基本法为依据进行立法。(3)混合立法模式。采此模式的国家,既颁布部分社会保障方面的专门法律法规,同时将另一些社会保障项目纳入到其他部门法体系中进行规范,从而形成了一种混合性的社会保障立法模式。此种模式既不利于社会保障立法的整体、系统、协调地发展,也破坏了社会保障法作为独立部门法的发展格局。
我国长期以来的社会保障立法系“分散立法”体例,至今还没有一部关于社会保障的综合性法律,只有就某种社会保障项目作出专门规定的少量法规和个别法律(如《残疾人保障法》,体系不完整,层次低,多以“暂行”性法规的面目出现,没有统一性、稳定性和权威性。目前我国社会保障制度改革正步入宏观设计和整体推进的关键阶段,亟需重构社会保障法规体系,围绕其模式选择出现了许多争论,其主流观点有两种:
一种是“一法统驭多法”模式论。认为市场经济条件下社会保障立法应由“多法并存”的分散立法模式走向“一法统驭多法”的综合立法模式,即由社会保障基本法从宏观上协调、统一和指导各种单行法及地方立法。其必要性和意义在于:(1)传统社会保障立法在内容上与市场经济的要求格格不入,而市场经济条件下社会保障的诸多问题需要重新规范。例如,中央政府与地方政府在社会保障职责上的分工,多部门分管社会保障的协调,不同社会保障项目之间的职能划分和衔接,社会保障基金的来源布局和统一管理,等等。这些问题都是单行法律法规不能解决的。(2)社会保障法律制度是一项系统工程,它具有长期性、根本性和全面性,不是临时的政策、具体的措施抑或局部的规定,因此,必须由社会保障基本法作出整体规定,不能零星片段、不求统一、立一条算一条。(3)社会保障制度应在全国范围内统一实施,因而社会保障法不应具有地方性,但我国近期以来的社会保障制度改革及其立法,走着“中央试点指导、地方立法为主”的路子,客观上形成了地区之间社会保障制度的不平衡。因此,需要有一个基本法对地方立法进行统一、协调并指导其发展。综上所述,持此论者主张,同其他部门法体系一样,社会保障法体系应当以基本法为中心来构建,因此,制定社会保障基本法是社会保障立法的首要任务和当务之急。(森永俣、刘豪兴:《中国社会保障制度的立法建设问题》,载《社会学研究》1994年第5期。)另一种是“多法并立平行”模式论。认为在国外三种模式中,混合式立法显然是缺陷最大的一种立法模式,但选择一法为主的母子法结构还是选择多法并重的立法结构,应当根据各国的具体国情来决定。从中国的现实国情出发,由于社会保障的内容广泛和多部门管理,以及以往的立法惯例、立法结构和经验,要制定综合性的社会保障法作为母法,再在些基础上制定若干社会保障法子法,显然既不现实,也无必要。因为这种立法模式会彻底破坏现行的社会保障法律制度格局,造成新型社会保障法律制度建设的成本高昂化。而从社会保障制度运行的需要出发,亦并非只有母子法结构才是最佳选择。因此,尽管国际劳工局在《展望21世纪:社会保障的发展》中曾经建议将“分散的社会保障法律应综合并尽可能汇集起来”,(国际劳工局:《展望二十一世纪,社会保障的发展》第7页,劳动人事出版社1998年版。)但这种建议因社会保障内容的广泛性而在西方发达国家也无法做到,中国就更不能以此为依据了。有鉴于此,持此论者主张按照多法并立平行的原则来建立中国的社会保障法律制度,即社会保障法律制度不属于任何其他法律部门,而是与其庞大的领域及独特的运行规律相适应,构成一个独立的法律部门;同时,根据社会保障体系的六大子系统,在尊重现有立法格局与立法传统的基础上,分别制定《社会保障法》、《社会救助法》、《社会福利法》等多部平行的社会保障法律。这种立法格局不仅符合社会保障制度的内在要求,而且同样能够收到集中、有效的效果。(郑功成著:《论中国特色的社会保障道路》第485—486页,武汉大学出版社1997年版。)透过上述争论,我们不难发现,二者在社会保障法的主要内容上已达到共识,即中国的社会保障法系统由社会保险法、社会救助法、社会福利法等构成,争论与分歧的焦点在于要不要社会保障基本法,以及是先制定社会保障基本法还是社会保障单行法律?
笔者认为,我国社会保障法应选择一法统驭多法模式其意义在于:(1)有利于社会保障立法的整体、全面、系统的规划和完善,从而推进我国社会保障法制建设科学合理地发展;(2)有利于通过社会保障基本法的统帅作用,克服社会保障法系统内的冲突与矛盾,以实现系统内的整体协调和平衡;(3)有利于社会保障法作为一个独立的法律部门在我国形成和发展,从而推进我国社会保障法理论的繁荣与发达。
但是,我们还应充分地认识到,一个理想的社会保障法规体系的建成不是一蹴而就的。俾斯麦的社会保障立法历程也给我们这样的启示。“铁血宰相”俾斯麦于1883年颁布《劳工疾病保障法》、1884年颁布《劳工伤害保险法》、1889年颁布《老年及残废保险法》,这三部法律于1911年合并,另增加《孤独寡妇保险法》,成为著名的“社会保险法典”,经由一个由单项分步立法走向综合立法模式的变迁过程。我国社会保障立法,在步骤上亦可采用先分步单项立法然后统一的方式。
三、社会保障法的地位
(一)公法与私法的划分与社会法
自古罗马乌尔比安提出公法与私法的分类以来,西方法律体系中便有了所谓公法与私法的“两分法”,并沿袭至今。有的学者认为,在近代国家和社会,国家和市民社会是分离和对立统一的;与此相适应,近代法分为公法和私法两个范畴,两者分别在各自独立的范围内发挥着保障市民权利的作用。但到本世纪,则产生了介乎公法与私法之间的“第三法域”,此即社会法域(以社会保障法为主体)([日]金泽良雄:《经济法概论》第31页,甘肃人民出版社1985年版。)。他们认为,在现代市场经济条件下,由于许多国家通过立法直接影响社会经济的发展,以致出现了所谓的“法律的社会化”,因而在市场规制、社会保障、劳动关系等方面,形成了作为中间法域或称第三法域的社会法,如社会保障法、劳动法和环境法等。它们与近代社会形成的行政法、民法等传统法律部门是不同的。由于它们产生于现代且与现代社会相适应,因而可称之为“现代法”。
从上述公法与私法的分类及其发展过程不难得见,把法律区分为公法与私法的二元论,是以国家与市民社会的二元结构为基础的;而把法律分为分法、私法和社会法的三元论,则是分别将国家、个人和社会作为公法、私法和社会法的“本座”。三元论看到了国家、个人和社会的不同,认识到了社会法域确实更偏重于社会,并因而与公法和私法属下的法律部门有不同之处,但这只是社会法独立于其他法律部门的主要原因。作为一个法律部门的社会法,它与公法和私法并非同一层次的概念,并且,社会法自身的发展与公法、私法的发展本来就存在着不可分割的内在联系;社会法虽然更具有社会性,更强调保障社会公共利益和社会公平,以实现其在谋求社会福祉的基础上促进经济与社会的良性运行和协调发展的目标,但这仍不过是国家的社会职能在法律上的体现,况且国家和政府本身就是社会法的重要主体。因此,社会法从传统的法律分类的角度,在实质上仍属于公法,或曰在原则上属于公法的范畴,它的独立是在公法中的独立。([德]汉斯·F·察哈尔:《德意志联邦共和国的社会法》,载《国外法学》1982年第1期。)
(二)社会法与社会利益
社会法是一个新兴的门类。起初,这一概念是相对于个人主义法律观而言的一种学说。法国学者狄骥等人认为,根据社会连带关系,个人权利具有社会性,个人负有一定的社会义务。在德国,第一次世纪大战结束后,试行了所谓重要工业社会化政策,采取社会干预(包括国家干预和社会团体干预)的政策,来管理和纠正自由放任所带来的各种弊病。在日本,社会法一词开始也仅意味着对个人绝对所有权和契约自由的修正。后来,也蜕变为“统制经济法和社会福利法的路上去了。”(参见潘念之主编:《法学总论》第40—41页,知识出版社1981年版。)鉴于此,现在所说的社会法,往往是指有关市场秩序和社会保障的法律类别。我国学者认为,“社会法与市场经济的竞争性所带来的社会公害,使风险分散、转移,让公众来承担以减少损失,体现社会互助合作精神,保障社会公共利益”。(参见孙笑侠:《论传统法律调整方式的改造》,载《法学》1995年第1期。)社会法的出现与勃兴,就在于它是与一种相对独立的社会利益相联系。社会利益的主体是公众,即公共社会。社会公共利益的主体既不能与个人、集体相混淆,也不是国家所能完全替代的,尽管社会利益表现在权利形式上,其主体可以是公民个人、法人、利益阶层或国家。在利益分类中,社会利益与个人利益、集体利益、国家利益四者是并列关系,社会利益是公众对社会文明状态的一种愿望和需要,其内容也不象人们所说的那样抽象得不可捉摸。它包括:(1)公共秩序的和平与安全;(2)经济秩序的健康、安全及效率化;(3)社会资源与机会的合理配置和利用;(4)社会弱者利益(如市场中的消费者利益、劳动者利益等)的保障;(5)公共道德的维护(这在任何市场经济国家及其任何发展阶段都显得特别突出);(6)人类朝文明方向发展的条件(如公共教育卫生事业的发展);等等方面。(参见孙笑侠:《论法律与社会利益》,载《中国法学》1995年第4期。)个人利益与社会利益可以相互转化,社会利益通过法律确定为权利时,就转化为个人利益、法人利益。利益主体虽然本质上是社会公众,但表现在法律上的权利主体却是个体。如环境保护本是社会公共利益,但经法律确认为环境权时,这一权利则由自然人或法人来行使。同时,个人利益也能转化为社会利益。当个人利益和个人权利被侵害达到一定的普遍性,具有经济秩序或社会正义的普遍和典型意义时,就可能转化为社会利益。比如向农民打“白条”,假药害人等,所侵犯的是社会利益。
(三)社会法与社会保障法
近代中外学者对社会法的含义,解释很多,归纳起来,有广义和狭义之分。广义上的社会法,乃是一个概括的名词,是指为了解决许多的社会问题而制定的各种法规的总称。它是依据国家既定的社会政策,经由立法方式,制定为法律,用以保护某些特别需要扶助人群体的经济生活安全,或是用以促进社会大众的福利。因此,在事实上,它不是只有一种社会法规,乃是先后分别依照实际需要而制定的各种社会法规,把这些有关的社会法规集合在一起,便被广泛的地称作社会法或社会立法。([台]陈国钧:《社会政策与社会立法》第112页,三民书局1984年版。)狭义上的社会法,乃由俾斯麦以来创建的社会保障立法,包括社会保险法和社会福利法。美国学者海伦·I·克拉克指出:“我国今天称之‘社会法’这一名词,第一次使用系与俾斯麦的功业有关,在那1880年代曾立法规定社会保障,以防疾病、灾害、失业、年老。有些人限制其立法意义,是为着不利情况下的人群的利益,另一方面扩大其立法意义是为着一般的福利,我们今天使用这一名词必须包括这两个方面的意义。”(HelenI.Clarke:SocialLegislation,(1940),P112.)在此仍需强调指出的是,上述广义的社会法的概念及其体系,只是各种与社会保障相关的法律、法规的综合,而并不是从法学上严格的部门法角度“清理门户”的结果,这对增强社会法体系的科学性是有进步意义的。因此,在社会法学方面,必须将部门法规范与作为其表现形式的法律、法规区分开来。事实上,即使是对社会法作狭义的理解,许多社会法规范也是可能规定于形式意义的劳动法、住宅法、消费者权利保障法、环境法、农业法等法律、法规之中的。因此对社会法不能僵化地恪守于广义或狭义,而必须从实质意义上的法律规范及部门法的角度来加以认识。至于一国的社会法体系究竟应包括哪些部门法,则应从社会立法的实然与应然两个方面综合分析,这当然也是社会法学需要深入研究的重要课题。
关于社会法在法律体系中的地位,也主要有两种观点。一种为独立说,即社会法是一个独立的法律部门。认为我国的法律体系应由宪法、行政法、经济法、民商法、社会法、行政诉讼法、民事诉讼法、刑事诉讼法等九部构成,(王家福、李步云:《论依法治国》,载1996年9月28日《光明日报》。)社会法与民商法、经济法共同构成社会主义市场经济法律体系框架。(中国社科院法学所课题组:《建立社会主义市场经济法律体系的理论思考和对策建议》,《法学研究》1993年第6期。)另一种观点为非独立说,即社会法不是一个独立的法律部门,它只是劳动法、社会保障法等以解决劳动问题、社会问题,保障公民权益为立法主旨的一群法律的统称或类称。(史探经:《我国社会保障法的几个理论问题》,《法学研究》1998年第4期第22页。)笔者认为,如果将社会法理解为与公法私法相对应的一个独立法域,就是既不同于私法也不同于公法,但介乎公法与私法之间,或者说兼容公法和私法且公法属性为主的若干法律部门的统称,而不是一个独立法律部门。社会法虽然不是一个独立法律部门,而是一个独立法域,但这丝毫不会影响它的存在价值和地位。
关于社会法在内容及其体系上的构成,各国主张和实践也不一致。在德国最初的社会立法实指社会保障立法,后来社会法和社会保障法二者含义相同;在法国,社会法包括劳动法和社会保障法;在日本,社会法通常被学者们肯定为对劳动法和社会保障法的总称;在英国,社会立法被解释为是对具有普遍社会意义立法的统称,例如涉及教育、居住、租金控制、健康福利设施、抚恤金以及其他社会保障方面的立法,工厂法属于社会立法。(史探经:《我国社会保障法的几个理论问题》,载《法学研究》1998年第4期,第22页。)在我国,学者们认为社会法并不等同于社会保障法,至于社会法的内容究竟由什么构成,有人主张由劳动法和社会保障法构成;(史探经:《我国社会保障法的几个理论问题》,载《法学研究》1993年第6期。)有人主张由经济法和社会保障法构成。(葛洪义:《法理学导论》第324页,法律出版社1996年版。)不论国内外学者认识分岐和实践差异多大,有一点是肯定的,即社会保障法是社会法的核心。

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