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中国环境法的调控机制重塑(下)


发布时间:2004年5月18日 吕忠梅 点击次数:2748

[关键词]:

五、 环境纠纷处理机制
(一)纠纷处理程序
环境纠纷处理程序,是一个关系到环境法的实施和环境法目的实现的重要问题,我国环境法规定了环境纠纷的诉讼处理、行政处理方式,也有一些程序性规定。但总体来看,对于环境纠纷处理的法律规定过少,方式单一,有关研究也不深入,远远谈不上建立有关环境纠纷处理的机制。
1. 程序设置的目的
环境纠纷是当事人之间基于环境保护关系而产生的利益纷争,从法律的角度看,任何利益纷争都将使正常的环境法律秩序受到破坏,法律的作用就在于按照一定的程序对违法者的违法行为进行惩戒或否定、同时对受害者进行补偿或肯定,使遭受破坏的社会秩序恢复到原来的稳定状态。因此,环境纠纷的处理既是对法律的适用、也是法律功能的外在表现。
但是,环境纠纷的处理必须按照一定的规则进行,也就是说必须要有一定的程序保障,这就是环境纠纷处理程序。事实上,程序法与实体法是同样重要与复杂的。如果我们拥有一项合法的实体请求权或抗辩权,但是由于程序的费用过高而使打官司得不偿失,或者由于程序或证据规则妨碍人们获得或提出证明其意见所必要的证据,都会造成纠纷不能迅速解决的问题,不能使被破坏的秩序迅速恢复到稳定状态。或者是,在这种情况下,即使借助法律程序实现了权利,法律程序的其他内容也不可能提供程序利益。
环境纠纷处理程序是关于环境纠纷处理的法定程序,我将其简单归纳为环境程序法。从表面上看,环境程序法的目的是保证环境法的实施,因而,环境程序法的目的与环境实体法目的应该是一致的,即解决争执和查明“真相”
无论是通过何种方式解决纠纷,都意味着其目的之一是解决纠纷。如果其用意不在于解决纠纷,而仅仅是对某一方表示声援,那么“打官司”也就没有必要了。所以,解决纠纷是环境程序法的基本目的之一。
查明真相的目的是暗含于环境程序法中的。纠纷处理者应当适用规则和原则,对纠纷作出处理。但在未获知“真相”或客观事实的情况下,纠纷也不能依据规则和原则得到妥善解决。查明“真相”,并非程序自身需要,而是为了将规则和原则正确地适用于纠纷。而查明“真相”的目的,也需要一定的途径才能实现。这些途径就是通常所称的“程序规则”。
当然,解决纠纷并不是将程序规则简单地适用于事实。首先,查清事实并非一个直接描述事实的过程。为了适用规则,事实必须分类,但事实并不能被整齐有序地贴上标签。其次,许多所谓的事实问题都是价值问题,确定某人的主观心理状态,是理智健全、疏忽大意、还是精神失常,需要作出判断和评价。再次,即使事实清楚时,规则和原则的意义也不一定清楚。
解决争执和查明真相这两个目的,并未给评价法律程序提供可用的标准,因为它们过于笼统。解决争执是全部法律(包括程序法和实体法)的目的之一。与其他科学不同的是,“法律的目的并不在于发现真相,并不在于发现全部真相,并不纯粹在于发现真相。 ”如果以发现真相为法律的最终目的,不仅代价过高,而且往往与解决争执的目的无关。其实,完全置真相于不顾,照样也能解决争执。如武断的命令或抛硬币也都是行之有效的解决争执的方法。因此,对环境程序法的评价,需要有较多具体的目的。而这些目的,也可以从不同的角度加以分析。
2. 经济成本与道德成本
(1)经济成本
关于程序法或程序的经济分析,是过去环境法中不被重视的问题。然而,环境纠纷的解决是需要耗费成本的,这一事实使得我们必须考虑效率和效益问题,因而,对环境程序法进行经济成本分析是十分必要的 。
在经济分析中,我们纯粹地考虑环境程序法的一元价值或工具价值,即将法律程序视为一种实现单一价值或目的****化的工具。经济分析方法力图实现财富或经济效率****化。同任何其他工具一样,法律程序也被看作一种实现某一目的的过程中产生的一种费用,因而程序法的目的是实现费用最小化。
环境程序法的成本包括错误判决的成本——错误成本和作出表决的直接成本——直接成本。所以,环境程序法的目的就是实现错误成本和直接成本最小化,并且是实现二者的总额最小化。如果只想使直接成本最小化,则错误成本可能很高。同样,在成本变化的某一点上,追求判决准确所增加的直接成本也可能超过其减少错误的成本。
当作出错误判决时,即产生了法律上的错误成本。事实上,被告要么“有罪”要么“无罪”(在民事案件中,则是要么“有责任”要么“无责任”)。这样,可能存在,四种结果:对有罪者治罪:对无罪者治罪;对有罪者不治罪;对无罪者不治罪。这些判决中,有两类是正确的,有两类是错误的。如果环境实体法的目的之一是经济效率,那么每一个错误的判决都导致资源的无效率利用,因而是一种不适当的费用。如果一个公司因为污染而造成一起事故,却被错判为无责任,则预防作用无法实现,该公司将不会在环境保护方面投入足够的资源,污染将增多。进而,由于法院有可能作出这类错误的判决,所以某些潜在的被告将不再在环境保护上投资,而某些潜在的原告即使有理也不原打官司。
直接成本即法律系统运作的成本,它包括公共成本和私人成本。前者如法官的薪金、法院的直接开支和法院的房舍等费用;后者如当事人聘请律师、取得司法鉴定等费用。一般而言,随着私人成本的增加,诉诸法院的案件随之减少。当然还有许多其他因素影响人们是否打官司,如争讼标的额和预计胜诉的机会。从成本分析的角度看,诉讼外和解或非诉讼程序比审判的直接成本大为减少,因此,这是出现诉讼外程序的一个重要原因。
当然,追求哪一种成本的最小化都是有问题的,我们的目的是实现两种成本总额的最小化。在美国,最高法院采取的就是一种综合的经济成本分析方法以确定行政判决的正当程序要求。尽管法院关心成本最小化,但并未将成本限于经济成本这一单一价值。法院明确指出,在评价程序时,我们应当权衡私人利益、错误发生率与政府利益。如果错误经常有利于政府,则私人成本将高于政府收益;如果错误经常有利于私人,在政府的成本将高于私人的收益。因此,必须权衡各种因素,在两种行政程序中作出抉择,就必须先计算出二者各自的成本,而后采取总成本最低的一种。同样,在诉讼程序与非诉讼程序的选择中,也面临相同的问题。
经济分析的方法虽然受到了许多批评,但它起码指出了评价法律程序时应予考虑的一个重要因素。没有充分的理由,谁也不能增加经济成本。在所有其他条件均相同的情况下,不论经济成本是直接成本还是错误成本,任何关心效益的人都有充分的理由选择较低的经济成本而不选择较高的经济成本。所以,环境程序法设置的一个基本原则应该是:使环境法程序的经济成本最小化。
(4)    道德成本
法律的经济分析所受到的最强烈的批评就是其“单一价值工具主义”,它难免挂一漏万,遗漏了法律的许多重要价值。而关于环境程序法的另一种分析方法——道德成本分析法就是体现“多元价值工具主义”的方法,它是一种通过努力,实现结果所包含的几种价值****化来评价环境程序法的方法。
道德成本分析者认为,包括经济分析方法在内的功利主义方法忽视了权利问题。与经济分析方法相同的是,它也承认有错误成本;但道德分析法所强调的错误成本至少包括两类。如前所述的两种可能出现的错误判决:对无罪者治罪;未对有罪者治罪。撇开这两类错误判决的纯粹损害或经济损害不谈,前者比后者更为有害,因为它侵犯了无罪不治罪的权利(无罪原则)。这种侵权行为即是道德损害或道德成本。民事案件亦是如此,如果一方当事人拥有某一可能被错误判决侵犯的权利,而另一方当事人却没有这种权利,那么程序应偏重于禁止侵犯这种权利及造成道德损害。在民事案件中,针对原告与针对被告的错误的道德损害往往相等;有时也会出现一方所遭受的道德损害大于另一方的道德损害的情况。
道德成本分析的方法为错误成本的经济分析增加了另一个分析因素,错误成本除了包括经济损害成本或纯粹损害成本外,还有道德成本。因而,法律程序的目的可表述为实现经济和道德错误成本及直接成本最小化。
事实上,道德成本是一种同类案件所普遍共有的、客观的和恒定的因素。伸言之,只要侵犯的权利相同,道德损害就相同,因此,每一案件中道德成本是一恒定因素。
在有关环境程序法的合理性论证中,道德成本因素至关重要,因为道德成本只与某些错误有关。在环境污染纠纷的解决中,是否要求污染者承担责任或是否给污染者以不承担责任的权利是一个关系到环境法根本目的的问题,如果要减少这一道德成本,其有效的方法是转移证明责任,即把证明责任由原告转移给被告,使认定责任更加容易。环境污染民事诉讼中之所以普遍采取举证责任转移或倒置的方法,正是减少道德成本的最一般措施,也是实现环境法目的的基本手段。所以,环境程序法中道德成本原则是:应当使法律程序的道德成本最小化。
(3)两者的比较
经济成本分析和道德成本分析表面看来存在明显差别,实质上则不然。第一,在经济分析中,学者们仅仅假设以环境法的一元价值为前提,从来也没有否认除了经济效率外的其他目的。倘若环境法的目的所未实现的后果可以从经济方面加以衡量,那么成本最小化的方法同样可以运用于其他目的。第二,由于道德成本分析方法要求将道德成本与经济错误成本、直接成本加以平衡,所以谁也不能狡辩说,道德成本不受经济价值的影响。尽管道德成本无法直接计价,但间接计价的现象仍然存在。为避免产生道德成本,我们只需考虑愿意付出多大经济成本。把证明责任赋予原告而产生的环境污染增多、责任加重的成本即是不追究污染者责任的道德损害的价格。第三,道德成本分析仍是一种工具主义的方法。环境法程序只是一种获得正确结果的手段。
经济和道德分析方法的工具主义性质对环境法程序具有重大意义。只有在程序既有正确的结果,又有错误的结果时,我们才能将程序判定为导出正确结果的程序和导出错误结果的程序,即考虑错误成本。如果经济效率是实体法的目的,那么某一结果或是有经济效率的,或是没有效率的。同样,如果实体法还有其他目的,那么环境纠纷总有一个正确的解决方案。但是,如果结果不正确,就没有正确的解决方案,也就不存在错误成本。倘若不存在错误成本,则经济和道德成本分析方法要求直接成本最小化。此时,可以不必采取诉讼程序,而只要采取其他程序就可以成本低廉地作出一个解决纠纷的方案。
经济和道德成本分析方法都是与避免错误发生的成本相关的工具主义方法,所以它们主要是针对查明真相。如果并不存在需要查明的真相,那么法律程序也就失去了存在的理由。它们与解决纠纷有关,只是因为其能够为争执提供正确的解决方案。
1.程序利益
如果说经济成本与道德成本分析是关于环境程序法的工具价值分析方法,那么,有关程序利益的分析则是一种内在价值分析方法。程序利益分析是思考程序的价值和利益问题,这些价值和利益与它们对审判结果的准确性的影响是不同的。即使公正、尊严和参与等价值并未增进判决的准确性,环境法程序也必须维护这些价值,因为它们是环境法的内在价值。
环境法程序所维护的程序价值可视为与直接成本相对应的收益。只有环境法程序有助于减少错误成本时,经济和道德分析方法才把程序看作必要的费用。然而,即使两种成本具有相同的直接成本,在提供保护需要的结果上同样行之有效,并且还有相同的错误成本,人们仍然可能认为其中一种程序优于另一种程序。此时,对于程序的价值判断显然与成本无关。
从程序利益分析的角度看来,环境法程序的利益或价值独立于结果之外,而且这些利益应当区别于直接成本。因此,如果在评价环境法程序时增加程序利益的考虑,就可以避免工具主义所可能产生的一个问题:如果不存在正确的结果,就应采用费用最少的程序。程序利益可抵销大量直接成本,故一个相当复杂且费用很高的程序仍然可能是合理的。
程序价值存在的基础在于解决争执的内在目的,为了实现这一目的,也必须确立相应的程序利益和原则。这些利益至少应包括如下方面:
(1)和平。即程序应该是和平的,缺少解决争执的法律程序,则争执就有可能酿成暴力事件和血亲复仇。人们理性地期望法律能预防暴力,同样也希望有和平的程序。为此,环境程序法关于自助行为的限制格外重要。
(2)自愿。即人们应能自愿地将他们的争执交由有关部门解决。如果人们愿意的话,他们应能将争执交由有关部门解决,但是,它不意味着如果一方不想由有关部门解决争执,便可以任意否决那一程序。尽管一些非诉讼程序允许当事人选择纠纷解决方式,但一经选定,便不得随意更改,如我国法律规定的仲裁与诉讼的选择。这一原则能使受害方得到及时有效的救济,因而有助于解决纠纷,也有助于和平。
(3)参与。即当事人应能富有影响地参与解决纠纷的活动。人们通过一种程序解决纠纷,在很大程度上有出口气的观念影响。如果某人不能参与解决纠纷的过程,那他就被剥夺了到有关部门出口气的机会。这一原则有助于解决纠纷,因为能参与的当事人更易于接受结论;尽管他们有可能不赞成某一结论,却更有可能服从结论。
(4)公平。即程序应当公平地或平等地对待当事人。在此,公平的实质是程序上平等对待。因为每个人都有可能成为原告和被告,因而谁也不希望程序偏向某一方,能为双方接受的理由所能合理证成的偏向除外。倘若当事人觉得用来解决纠纷的程序是不公正的,那么无论从心理上还是在行动上都不太可能接受其结果。公平原则只是指当事人有参与诉讼的机会均等;参与原则则为当事人卓有成效地参与诉讼提供了理由。
(5)及时。即程序应提供及时的处理结果。及时并不等于草率,但是久拖不决则有可能使社会关系长期处于不稳定状态,与法律的功能不符。所以必须确定相对合理的期限,既不至于没有充足的时间收集证据并思考其意义而草率地作出结论;也不至于拖延解决解决纠纷的时间。
(6)止争。即有关纠纷解决机关应作出解决纠纷的最终决定。无论采取哪一种程序,都必须使纠纷得到最终解决,否则,求助于法律程序就毫无意义。
从总体上看,无论环境程序法如何考虑经济成本和道德成本,它们都是一种负值交易行为。也就是说,程序法具有的是负价值,即错误成本与直接成本大于程序利益。尽管个别人可能获得损害赔偿和其他救济,从而从程序中受益,但全面地看,解决纠纷纯粹是一种损失。因此,从社会的立场或从潜在的原告或被告的立场上看,应避免打官司。

(二) 环境纠纷的行政处理程序
1.环境行政司法
    环境纠纷的行政处理又称环境行政司法,是指享有环境行政司法权的环境行政主体,依法对环境行政争议和环境民事纠纷进行复议、调解的程序。环境纠纷的行政处理具有以下特点:
    (1)环境行政司法的主体只能是享有行政司法权的环境行政主体。这就将环境行政司法活动 与人民法院的审判活动区别开来,并非所有的环境行政管理部门都享有环境行政司法权。
    (2)环境行政司法在内容上包括环境行政复议和环境行政调解。环境行政调解是行政权扩大到民事领域的体现。
    (3)环境行政司法是带有司法性质的环境行政行为。环境行政司法能够在一定范围内迅速、简便地解决环境行政争议和环境民事纠纷,是环境行政权向司法领域的渗透。
    由于环境行政主体承担着环境行政管理的职能,具有丰富的环境专业知识和技能,用环境行政司法手段解决环境争议,不仅有利于维护当事人的合法权益,维护环境行政主体有法律效力的执法行为,而且可以减轻人民法院和当事人的负担,降低纠纷处理的成本,使纠纷得以迅速解决。
    2. 环境行政司法的原则
    (1)简便原则。简便、高效地处理环境行政争议和环境民事纠纷,是环境行政司法的主要作用。环境行政管理的连续性是环境行政司法简便、高效的基础和保证。
    (2)公正原则。公正、平等地处理环境纠纷,在环境行政司法中尤为重要。特别是在环境行政复议中,环境行政主体是争议的一方当事人,这就格外要求环境行政复议机关不能有偏袒本机关或下级机关的行为,必须严格依法办事,维护正确的环境执法行为,纠正违法或不当行政,保护双方当事人的合法权益。  (3)相关人员回避原则。与环境司法案件有利害关系或者可能影响案件正确处理的人员应当回避。环境行政复议案件的司法人员应区别于环境行政执法人员。
    3. 环境行政复议
    环境行政复议是指环境行政主体,在环境行政执法过程中与相对人发生争议时,依相对人的申请,由该行政主体或其上级机关对引起争议的行政行为进行复查的制度。
   《中华人民共和国环境保护法》明确规定了当事人申请行政复议的期限和受理复议的环境行政机关。该法第40条规定:“当事人对行政处罚决定不服的,可以在接到行政处罚通知之日起十五日内,向作出处罚决定的上一级机关申请复议,对复议决定不服的,可以在接到复议 决定之日起十五日内,向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内,直 接向人民法院起诉。……”由此可以看出,只有对环境行政主体具体的行政处罚行为不服的当事人才能提出复议申请。只有在当事人提出复议申请后,才能开始环境行政复议程序,也就是说,环境行政复议是依申请的行政行为。环境行政复议并不能替代环境行政诉讼,也不是环境行政诉讼的必经程序。
    4. 环境行政调解
环境行政调解是指由环境行政主体主持的,促使环境民事纠纷双方当事人依据环境法律规定,在自愿原则下达成协议、解决纠纷的行政司法活动。环境行政调解具有以下特征:
(1)环境行政调解是环境行政主体以居间身份进行的调解。行政调解是环境行政主体的职权,但环境行政主体并非纠纷的一方当事人,这就有利于调解的公正性,便于纠纷的解决。
(2)环境行政调解必须在纠纷双方当事人自愿的基础上进行。与环境行政处罚不同,调解不能强制进行。
(3)环境行政调解必须依法进行。调解不能无原则的“和稀泥”。任何形式或内容不合法的调解行为均无法律效力。调解成立时,应制作调解协议书,由主持调解的环境行政机关与双方当事人签名盖章,协议书送达后,即产生法 律效力。
(4)环境行政调解的主要对象是环境民事纠纷,原则上对环境行政案件不作调解,但涉及环境行政赔偿或补偿案件在赔偿或补偿金额上的纠纷,以法律明确规定为准。
(5)环境行政调解是诉讼外调解,这种调解不是诉讼的必经程序,任何人不得以纠纷正在调解为理由剥夺当事人的诉权。当事人对因环境污染损害引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷,请求环境行政管理部门调解,又对调解结果不服的,只能以原纠纷当事人为被告提起民事诉讼。
(三) 环境纠纷的诉讼
    环境诉讼是个人、国家机关、社会团体、企事业单位要求人民法院保护其正当环境权利和合法利益的审判程序制度。其基础是国家宪法和法律对环境权益的保护。环境诉讼的条件是个人、国家机关、社会团体、企事业单位的环境权益受到侵犯或发生争执,要求人民法院进行审判。环境诉讼的内容是解决环境纠纷,调整诉讼活动中产生的社会关系。环境诉讼的形式和方法,是采取 “诉讼”,即国家司法机关的审判活动是在当事人和有关诉讼参与人的参加下,按特定程序进行的。环境诉讼的实质,是国家行使其强制职能,即通过对环境不法行为的追究和惩罚,实现环境法的目的。
    我国现行的专门环境法大多属实体法规范,内容也比较完备,但程序法的内容却鲜见,即使有一点也是简略、零散地夹杂在实体法规范中,这种现象与加强环境法制建设的要求极不相适应。
1.环境行政诉讼
    在环境法中,行政诉讼得到了迅速发展。众所周知,依法通过行政程序进行环境管理是环境法执行的基本途径,由国家授权专门的环境管理机关运用行政权力组织、指挥、监督、协调 环境保护工作,是环境管理中****量最经常使用的手段;与之相适应,环境法中的行政法律规范也是大量而具体的。环境管理部门拥有法律赋予的广泛职权,如环境行政处理权、环境行政处罚权以及环境行政司法权。环境管理机关在行使环境管理权、处理环境民事纠纷的过程中,必然会与相对人之间发生异议,产生纠纷。为防止违法行政,保障行政相对人或其他人的合法权益,保证法律的正确实施,我国环境法对于行政诉讼制度作了规定,《中华人民共和国环境保护法》第40条也明确规定:“当事人对行政处罚决定不服的,可以……向人民法院起诉。……”但这些规定都是原则性的,关于环境行政诉讼的具体程序未作规定,这对我国环境行政纠纷的解决产生了一些不良影响。在环境保护实践中,环境问题和环境纠纷的处理主要适用行政程序,因为环境问题量大面广且专业性强,社会属性高,处理环境问题的根本目的在于保护环境、消除污染和其他公害,所以行政程序成为保护和改善环境的必要程序,这一程序无论是在过去、现在和将来都是必不可少的。我国环境法目前对于行政程序的运用方面亦缺乏明确的规定,这也必然影响到环境行政诉讼的顺利进行。
     2.环境民事诉讼
    由于环境法在实体法上有着许多不同于传统民法的特殊法律规范,如财产所有权的限制、环境污染损害赔偿的无过错责任原则等等,必然要求有相应的不同于普通诉讼法的程序法规范加以保障,否则,实体法上对受害人和环境的保护难以实现。因此,环境民事诉讼也呈现出不同于一般民事诉讼的特点。
    (1)举证责任的转移(或举证责任倒置)
    在传统的民事损害赔偿诉讼中,一般都要求受害人提出加害人有过错、有损害事实、加害行为与损害事实之间有因果关系及受害人本人没有过错等证据。但在环境诉讼中,这样的“举证”对受害者是难以作到的。受害者对于工厂的排污行为是否出于过错,无法知道;也很难搜集和提供有关的事实证据。而污染造成的损害往往有一个积累的过程,涉及到复杂的科学技术问题,受害人根本无法确定。要求受害人提出因果关系的充分证据,实际上不可能,这样无异于剥夺受害人的胜诉权。因此,为保证及时有效地制止污染和破坏环境及其对人身或财产造成的损害,保护受害人的合法权益,许多国家在环境保护实体法上规定无过错责任的同时,在环境保护程序法上相应地采取了举证责任倒置(或转移)的原则,将原告举证责任改为被告举证责任,要求被告证明其行为不可能发生污染和破坏环境的损害后果,以有利于保护受害人的合法权益,保护环境。美国密歇根州1970年《环境保护法》就规定:原告只需提出表面证据 ,证明污染者已经或很可能有污染行为,案件即可成立,若被告否认有该污染行为和危害后果,则必须提出反证。日本在处理公害纠纷中,也采用了这一制度。
    在我国长期采用的是谁主张权利谁举证的原则,这种举证责任制度已给我国的环境民事诉讼带来了一些问题:受害者因为无法举证而不能立案,或立案后在审理过程中被告以要求原告“拿出证据”为借口,推卸责任,刁难原告方和审判人员,而原告和审判人员因为没有法律依据进行反驳而无可奈何,这样的举证责任制度使得无过错责任变得图有虚名,使一些污染加害者逃避法律责任。1992年最高人民法院发布了《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》,该意见第74条规定:因环境污染引起的损害赔偿诉讼,“对原告提出的侵权事实,被告否认的,由被告负责举证。”这才使环境污染损害赔偿诉讼中的举证责任问题有所改善。
   (2)因果关系的推定
    违法行为与损害后果之间的因果关系是构成民事损害赔偿的必要条件之一,也是在诉讼中必须确定的一个问题。传统的民事诉讼采取因果关系确定的方法,即必须直接而确切地证明加害行为与损害事实间的因果关系,否则,致害人不承担民事责任。而在环境诉讼中,采取这种确定法由于环境问题的复杂性及科学技术水平的限制而变得十分困难,无法取得因果关系的直接证据。显然,环境致害行为与危害后果之间必然也存在着的客观的因果关系,但因为环境违法行为的形式复杂,环境危害后果大多是致害行为与污染物的作用机制共同相继完成;环境污染物种类繁多,相互之间以及与环境之间作用形式复杂,使得在因果关系认定方面容易出现偏差;绝大多数环境危害后果的产生是污染物长期累积的结果,且危害也有一定的潜伏期,这样使得危害行为与后果之间存在时间差,表现为一不连续性和不紧密性,而且由于时间过长,证据也容易灭失。此时,如果仍要求有直接的因果关系证明,无异于保护致害者,使受害者得不到保护,环境污染行为得不到及时制止。鉴于这种情况,许多国家在环境民事诉讼中采取了因果关系推定原则、“因果关系盖然性说”、“相当的因果关系”或 根据“病理学”、“病因学”、“流行病学”以及“临床医学”、“实验医学”的旁证,来认定因果关系。这些方法从保护受害人的利益出发,以加害结果为依据,以及时赔偿为目的,以举证责任转换为特点,原告不必做严格的证明,只须作出表面性举证,倘被告不能做出推翻的反证,便认为因果关系存在。日本《关于危害人体健康公害犯罪处罚法》第5条规定:“如果某人在工商企业的经营活动中,已排放有可能危害人体健康的物质,且其单独排放量已达到了足以危害公众健康的程度,而公众的健康在排污后已经受到或正在受到危害,则可推定,这种危害是由该排污者引起的。”日本在新泻水俣病,富山骨痛病,四日市哮喘和熊本水俣病四大公害案件的审判中,就是依据这种因果关系推定的。原则,采取病理学的旁证法,即将流行病学的调查结果作为认定因果关系的依据,要求说明四个方面:第一,该污染或破坏在发生公害病前务必是有作用的;第二,该污染或破坏的程度越显著,则该病患者的比率越高,即存在着量的效应关系;第三,该污染或破坏在一定程度上被消除,则该病患者的比率或程度下降;第四,该污染和破坏作为原因而起作用的以上结论,与生物学的说明不发生矛盾。采用这样的推论方法,并不要求污染或破坏行为与危害后果之间有直接的因果关系证明。
    在我国的环境民事审判实践中,实际上也采用了因果关系推定的原则,以有利于受害人参加诉讼并保护其合法权益,避免过分强调直接的因果关系而导致不可知论,使因果关系成为制裁致害者和保护受害者的人为障碍。但是我国的诉讼法目前尚未对此作出明确规定。
    (3)公民诉权的扩大
    按照传统的理论,公民不得对与自己无关的财产主张权利。环境要素作为无主物,任何人无权对其提出权利要求,从而使得公民的诉权受到了限制。但环境保护的要求必须突破这样的限制,使公民对于环境享有相应的权利。根据环境要素的共有财产说和公共委托说以及环境权理论和立法,进一步拓展了公民的环境权益,在实体法上权利扩大的同时,程序法上的诉权也有了相应的扩大。
    首先是公民可以为保护环境而向排污者提起诉讼,尤其是在英美等对“诉讼资格”具有严格限制的国家,这一突破意义重大。如美国法律规定:只要某人能说明,他有权使用或享受某些自然资源或他本人的生计依赖于这此资源,尽管资源的所有权不属于他,他也不是某一污染行为的直接受害人,但可以“保护公众利益”为由而向排污者起诉。英国的《污染控制法》也作了“对于公害,任何人均可起诉”的规定。
    其次是“集团诉讼”的运用。集团诉讼作为一种典型的扩大诉权的诉讼形式,最初因保护消费者利益而产生,现在在环境诉讼中得到了广泛运用。过去,只有受害者的受害程度达到一定标准,受害人才享有起诉权,而美国最高法院公布的“集团诉讼”的资格为:凡一集团中的某成员受污染之害,该集团的其他人都具有了提起“集团诉讼”的资格,他们都可作为原告出庭。英国也有类似规定。通常各种环境保护团体通过吸收某些对环境要素有权益的人加入;在这些人的环境权益受到侵害时,该团体即可获得集团诉讼的起诉权。这种方法广泛地为各种环境保护团体或特殊利益集团用作保护环境、制止某些不合理开发活动的重要手段。集团诉公的力量雄厚,态度强硬,比起个人干预政府不合理活动的效果要好得多,因而在国外环境民事诉讼中被广泛采用。我国的《民事诉讼法》虽然也对集团诉讼作了规定,但关于环境保护集团诉讼的具体内容无论是诉讼法还是环境法中都未加以明确规定,这样,就无法体现环境保护诉讼尤其是集团诉讼的特殊性,使得这一有效的保护环境的方式不能得到应用。这也直接关系到我国环境法中公民参与机制的建立与完善问题。
    (4)诉讼时效的延长
    在法理上,诉讼时效作为一种消灭时效,是指权利人在法定期间内不行使权利,就丧失了请求法院依诉讼程序保护其民事权益的权利。所谓法定期间是指权利人向法院依诉讼程序提出要求保护其权益的期间。在诉讼时效期间内,权利人的诉讼请求,法院依法予以保护;超过了诉讼时效期间,权利人则丧失了请求法院保护其权益的权利,即权利人丧失了胜诉权。因为诉讼时效期间直接关系到权利人的实体权利,因而这个期间的计算以及长短具有重要意义。 
    一般说来,国家立法在规定诉讼时效期间时,一方面要考虑到保护权利人的合法权利,另一方面也要考虑到社会关系的稳定,因而都规定了几类诉讼时效,通常时效期间不会太长。但在环境保护民事诉讼中,一般诉讼时效期间及其计算都存在着一些不利于保护受害人,不利于保护环境的情形,因而,各国都采取延长诉讼时效及特殊计算诉讼时效期间的方法。
    我国《民法通则》第七章根据时间长短和适用范围不同而将诉讼时效划分为二大类:即一般诉讼时效和特殊诉讼时效。特殊诉讼时效是针对某些特殊的民事法律关系而规定的时效期间,它既可以由民法通则加以规定,也可以由各种单行法规进行规定。根据特别法优于普通法的原则,有特别法规定了诉讼时效的,要适用特殊诉讼时效。《环境保护法》第42条规定:“因环境污染损害赔偿提起诉讼时效的期间为三年,从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。”据此,环境民事诉讼应适用三年诉讼时效。一般突发性环境污染事件各种情况都很明确,问题不大。这里存在的问题是对积累性或二次污染的环境损害如何确定“知道或者应当知道”的时间,按照通常理解的权利人客观上“知道或者应当知道”来认定行不行?对此必须慎重考虑。如日本水俣病的致病机理是在水俣病发生后几十年才弄清楚的,若以排污之日作为“知道或应该知道”的时间显然就会将受害者的权利排除在外,使环境法成为保护致污者的法律,完全违背立法宗旨。因此,对于积累性环境污染损害诉讼时效期间的计算一般应以弄清环境致害机理或得出环境污染损害后果的明确结论起开始计算,而这种鉴定性结论则应由专门机构作出。因为,积累性环境污染有持续污染的过程,受害者虽然可以感知污染但却不清楚主要污染物及其致害机理;许多污染是污染物之间以及污染物与环境之间相互作用的结果,受害人不可能搞清确切的污染源及其造成的实际危害。往往可能是在污染达到 严重程度甚至危及受害人的生命财产安全时,受害人才向有关部门提出要求。此时,专门机构或因受害人的委托而对污染现状及机制进行鉴定,或由法院指派而鉴定,鉴定结论作出后才对 某一区域的环境污染基本情况进行说明、阐述污染机制及其后果,受害人才真正“知道”污染的实际情况。为此,美国环境法特别规定,环境污染民事诉讼时国家环保局是当然的诉讼参加人,其代表国家对环境状况进行说明。
    除相对诉讼时效外,我国《民法通则》第137条还规定了绝对诉讼时效:“诉讼时效期间从当事人知道或者应该知道权利被侵害之日起计算。但是,从权利被侵害之日起超过二十年的,人民法院不予保护。有特殊情况的,人民法院可以延长诉讼时效期间。”即是说,一般情况下,我国对民事权利保护的时间是二十年,超过二十年的法律不再保护。在环境法中,没有对绝对诉讼时效作出规定,所以也应适用这一规定。但二十年诉讼时效对积累性环境污染的适用也存在不足:
    (1)环境污染尤其是积累性环境污染是一种特殊的侵害行为,其污染行为与损害后果的出现之间存在明显的“时间差”,损害后果短时间内难以确定。如水俣病从排放污染物汞到大量出现水俣病患者,前后相差近五十年,这种污染有一个累积超过环境容量的过程或污染物相互作用以及迁移转化的过程;
   (2)积累性环境污染的损害后果也是渐进的,由影响生物或人类的健康到生态失调最终至生态破坏,并且受害人多,地区范围大,受害者也存在着个体差异性,后果也不会在同一时间内显露等等。此时,如果从“权利被侵害时”开始计算,可能在某种环境污染损害后果尚未显露或尚未构成对生态系统的威胁时当事人便丧失了胜诉权,等到后果出现或生态破坏时权利人无法请求法律的保护。这样的诉讼时效对于保护环境显然也是不利的。因此,许多国家环境法上的绝对诉讼时效不是从“权利被侵害之日”起计算,而是从“损害后果发生之日”起计算。并根据污染物迁移转化规律或半衰期而将其延长至五十年乃至更长。
    我国目前尚无环境保护绝对诉讼时效的规定,在适用民法通则绝对诉讼时效时,应根据环境污染的特点,将其视作“特殊情况”,适当地延长年效,否则,许多环境污染纠纷无法得到正确的解决。
    3.环境刑事诉讼
    环境刑事诉讼是指国家司法机关在当事人及其他诉讼参与人参加下,依照法定程序,揭露和证实环境犯罪,追究环境犯罪者刑事责任的活动。
    环境刑事诉讼是国家司法机关行使国家刑罚权的活动。在整个诉讼活动中,分别由公安部门、检察院和人民法院行使侦查、检察和审判权,代表国家对危害环境、构成犯罪的行为给予应有的刑事制裁。环境刑事诉讼中依法应承担刑事责任,受到刑事制裁的主体,不仅指具有刑事责任能力构成环境犯罪的自然人,而且包括法人。
    环境刑事诉讼是其他社会调整手段的最终保障。当对危害环境行为依靠其他社会调整手段,或其他法律调整无效时,往往最终要借助刑罚这种极端形式来强行调整。因此,作为惩罚环境犯罪的最有效方式,环境刑事诉讼在环境保护中具有重要的意义。
     从世界范围的立法看,新的环境刑事立法对于传统刑法中的许多规定有所突破、甚至出现了专门规定危害环境罪的特别刑法。基于这些实体法的特别规定,环境刑事诉讼与一般刑事诉讼比较有以下特点:
    (1)诉讼主体扩大。环境法中的刑事责任一般都有处罚法人的规定,如日本的《关于危害人体健康的公害犯罪处罚法》第四条规定:“法人的代表人,法人或自然人的代理人,雇员及其他人员,因法人和自然人的业务而违法时,除处罚行为人外,对法人或自然人也科以各该条款规定的罚款。”因此,在环境刑事诉讼中,当事人的范围有所扩大,法人常常成为刑事诉讼中的被告。
(2)证据规则的运用有别于一般刑事诉讼。基于环境问题日益严重性和环境污染损害的不可逆转性或难以恢复性,在环境刑事法律中,对危险犯,未遂犯及准备犯有给予惩罚的规定。如日本公害罪法第二条第一款规定:“由于工厂或企 业的生产活动而排放有害于人体健康的物质(包括那些当其在人体中蓄积或其他作用会危害人体健康的物质),可能给公众的生命或健康造成危险时,即可进行处罚。这些规定对于刑事诉讼必将产生影响,其取证方法、证据的运用、证据的认定等方面都有别于一般的刑事诉讼。
(3)参加诉讼。环境犯罪常常是一种破坏社会公共利益的犯罪,它所影响的是不特定的多数人乃至后代人的利益,因此,在环境刑事责任条款或环境实体法中往往有一些特殊利益团体或利益团体代表的规定。而在环境刑事诉讼中,一些国家的环境法也专门对这些团体参加诉讼的资格、法律地位等作了规定。
在我国,目前关于环境刑事诉讼的专门研究十分罕见,几乎处于空白状态,这种局面与环境保护法律法规大量出台的现实形成了巨大的反差。
    (四)  环境纠纷的非诉讼处理
     1.非诉讼处理的兴起
     近十年来,在许多国家兴起了以非诉讼方式解决环境纠纷的实践,这种实践被命名为“以替代方式解决纠纷”。所谓“替代方式”是相对于诉讼而言,泛指解决环境纠纷的各种非诉讼方式。
    出现以非诉讼方式解决环境纠纷的实践的原因包括法律的和社会的两方面。诉讼过程周期长、费用高、而且有损纠纷当事人之间的长期关系。相反以非诉讼方式解决纠纷,不仅省时省钱,并且形式灵活,有利于双方当事人通过妥协、互让。从而达到既能解决纠纷,又能维护当事人之间的稳定关系,不致因诉讼而伤了和气和面子,这种方式受到议会、政府、法院及纠纷当事人的支持,以非诉讼方式解决环境纠纷显示出十分广阔的前景。
    在美国,可以运用非诉讼方式解决的环境纠纷除环境民事纠纷外,主要包括如下种类:(1) 环境行政立法争议,(2)环境行政执法争议,具体包括正式和非正式的裁判和处理决定、执法行为、发放和吊销许可证或执照、行政合同管理争议等;(3)环保局提起或者其他针对环保局提起的诉讼,(4)与环保局的其他行政活动有关的争议。1990 年,美国通过了《行政纠纷处理法》和《协商立法法》,对有关的非诉讼方式解决争议的程序进行了规定。
    根据美国的法律规定及法律实践,常用的非诉讼方式包括:谈判、和解、促成、调解、事实调查、小型审判、仲裁、模拟审判、公断等。采取非诉讼方式处理环境纠纷的理由为:
    (1)在环境民事争议方面,运用非诉讼方式比诉诸法院更省时省钱。
    (2)在环境行政执法争议方面,环保局固然享有执法过程中的自由载量权,但同时受到相对人起诉权和法院司法审查权的制约。环保局为了既能达到执法目的,又能避免诉讼,也就乐于选择谈判、调解等方式处理行政违法案件和执法争议。
    (3)在行政立法争议方面,由于公众及各利益集团享有立法的知情权、参与权,环保局则既要保障立法的民主性,更要确信立法后的可实施性。因此,法律要求行政机关在公布立法建议和公众及各利益集团反馈意见后,可以谈判和调解等方式来协调矛盾和冲突,以提高立法通过之后的公众接受程度和可操作性,并减少可能产生的执法争议。
    在各种非诉讼方式中,调解是运用得最为普遍的一种方式。在美国已发展并形成了一支上万人的专业调解人队伍,并成立了众多独立的专事调解业务的事务所,知名的调解人也有一千余人,这些事务所绝大多数系非盈利性组织,靠基金会资助,收取调解费维持业务,也有少数由地方政府支持。
    调解在目前并无固定程序,十分灵活,几乎全由调解人主持,并高度地依靠调解人的经验、技巧和声望来促成调解协议。调解人的实际作用,在于化解矛盾,引导和解。因此,有人将美国的调解特点归纳为“程序重于实体,个人技巧重于法律规定。”
    环保局在非诉讼处理的环境行政纠纷中,作为当事人参加调解,不仅应平等参与,还应雇用局外的专业调解人主持调解,并支付调解人的费用。
    调解一旦达成协议,即变成“当事人之间的法律。”不允许违反,否则其他当事人可申请法院执行。
    2.中国环境的实践
    在中国,具有以非诉讼方式处理纠纷的传统,随着经济建设的发展,环境纠纷的增多,各种处理纠纷的非诉讼方式在环境保护中也得到了广泛应用,中国采用的非诉讼方式主要有调解和仲裁。
    (1)调解
    调解是中国解决环境纠纷的一种主要形式,据一些地区不完全统计,目前我国有75%以上的环境纠纷是通过各处形式的调解解决的。在中国,建立环境纠纷调解制度不仅必要,而且可能。
    就必要性而言,首先,环境问题的复杂性,决定了环境纠纷的复杂性和解决方法的多样性。 其次,中国的环境法制尚不完备,环境问题、环境纠纷与其调整手段——环境法制之间总是存在差距,除加强立法外,还必须寻求一些灵活适用的解决纠纷手段。第三,调解的功能是双重的,它一方面是解决现实的环境纠纷的制度,另一方面也可以为现在和将来的环境立法积累经验。第四,目前我国的环境监测技术落后,取得的数据不全面、不确切,而且环境污染和破坏的危害后果无法准确计算;加之环境污染和破坏作用机理复杂,影响因素众多,对环境纠纷不宜作硬性处理;因此,采用调解手段,协商解决,使纠纷处理更符合各方的意愿可以弥补因技术落后而可能导致的公平性欠缺。
    就可能性而言,环境保护工作的群众性和调解的群众性特征共同决定了其可操作性,环境纠纷多发生在基层,污染与破坏的结果与广大群众的生活密切相关;但环境纠纷又大多是民事或行政纠纷,纠纷本身即具有可协商性。因此,大部分环境纠纷是可以通过调解解决的。
    我国目前在实践中采取的调解方式包括诉讼调解和非诉讼调解,这里仅涉及非诉讼调解的形式,它们主要有:
    人民调解,人民调解主要是解决基层乡镇企业、个体户作坊、摊点在生产经营过程中居民在日常生活中所产生的环境问题而导致的环境纠纷,它又包括民间自行调解和人民调解委员会调解两种形式 。
    行政调解,即由国家行政机关依法对环境纠纷进行的调解,这种调解按主持调解的机关不同,包括环境保护机关调解、上级主管机关调解、其他行政机关调解三种形式。对于环境行政调解,我国环境保护法作了原则规定。
    (2)仲裁
    仲裁是指争议双方在争议发生前或发生后达成协议,自愿将争议交给第三者作出裁决,双方有义务执行这一裁决的一种解决争议的方法。在我国的环境纠纷处理实践中,不少地方以仲裁作为处理环境纠纷的方式,取得了一定的成效,但过去的环境纠纷仲裁基本上是行政仲裁 ,即由环境管理机关充当仲裁人所进行的仲裁,这种仲裁无论是从形式上还是内容上都有待于规范。
    1994年8月,八届全国人大第九次常委会通过了《中华人民共和国仲裁法》,对于仲裁的管辖、仲裁机构、仲裁程序等作了明确规定。《仲裁法》第二条规定的仲裁范围为:“平等主体的公民法人和其他组织之间发生和合同纠纷和其他财产权益纠纷”。据此,环境纠纷是否属于《仲裁法》的适用对象,是一个值得研究的问题。
    我以为:目前我国环境纠纷的数量巨增、专业技术性越来越强,但环境纠纷主要依靠行政手段处理存在一些不依法办事的现状来看,建立环境纠纷的仲裁制度是十分必要的。而环境纠纷的性质和特征都不同于一般的合同纠纷和财产权益纠纷,有其特殊的环境保护要求和许多单纯以经济价值无法估算的内容。因此,要建立环境纠纷仲裁制度,还必须在不违背《仲裁法》的基本原则和程序的前提下,进行专门立法,就环境纠纷仲裁的各种特殊问题作出具体而明确的规定,以利于环境纠纷的迅速、公正处理。
    3.方式的完善
在中国,运用调解、和解、仲裁等非诉讼方式处理环境民事争议,已有实践,但立法尚不完备,还需进一步规范。关于环境立法争议,现行立法程序中虽有征求意见的规定;但在法律草案的征求意见和审议阶段,如何广泛地吸纳公民和各社会团体的意见和建议,****限度地协调各方面的利益和矛盾,以保证法律通过后的可行性,在程序上仍不够完善,还应作出进一步努力。而在环境行政执法纠纷处理方面,目前尚无运用非诉讼方式解决争端的立法及实践。
在中国进一步完善和推广处理环境纠纷的非诉讼方式还有许多工作需要完成 。
    (1)加强对环境纠纷的调解、仲裁程序的立法,根据环境纠纷的性质和特征,对环境纠纷的调解、仲裁作出具体明确的规定。
    (2)加强对公民参与环境管理方面的立法,在法律上明确公民的知情权、了解权、参与权等 ,拓展公民参与环境保护,参与环境立法的渠道。
    (3)借鉴国外运用非诉讼方式解决环境执法争议的经验。既有效地保障环境法的实施,同时 也寻求灵活的实现法律的方式,还要鼓励相对人积极守法,避免冲突关系的出现,以实现环 境保护的目标。
(4)加强对环境纠纷非诉讼处理方式的理论研究,探讨各种方式的特点以及在中国运用的可能性,为建立符合中国国情的环境纠纷非诉讼处理制度提供理论指导。

                                                (已投武大《经济法论丛》)

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