三、公 众 参 与 机 制
（一）现状与问题
公 众 的 意 愿 是 每 一 个 具 体 人 群 或 个 人 意 愿 的 集 合 ， 公 众 的 利 益 同 样 也 是 每 一 个 具 体 人 群 或 个 人 利 益 的 集 合 。 个 体 的 意 愿 或 利 益 ， 只 有 符 合 公 众 意 愿 或 利 益 时 ， 才 有 其 合 理 性 。 公 众 参 与 的 最 好 办 法 是 通 过 种 种 途 径 ， 以 公 众 代 表 的 方 式 ， 集 中 公 众 的 意 见 并 使 之 制 度 化 、 规 范 化 、 法 制 化 。
公 众 参 与 制 度 ， 是 公 众 及 其 代 表 根 据 国 家 环 境 法 律 赋 予 的 权 利 和 义 务 参 与 环 境 保 护 的 制 度 。它 是 政 府 或 环 保 行 政 主 管 部 门 依 靠 公 众 的 智 慧 和 力 量 ， 制 定 环 境 政 策 、 法 律 法 规 ， 确 定 开 发 建 设 项 目 的 环 境 可 行 性 ， 监 督 环 境 法 的 实 施 ， 调 处 污 染 事 故 ， 保 护 生 态 环 境 的 制 度 。 公 众 参 与 制 度 ， 是 各 级 政 府 及 有 关 部 门 的 环 境 决 策 行 为 、 经 济 环 境 行 为 以 及 环 境 管 理 部 门 的 监 管 工 作 ， 听 取 公 众 意 见 ， 取 得 公 众 认 可 及 提 倡 公 众 自 我 保 护 环 境 的 制 度 。
公众参与是符合环境管理特点的富有成效的制度，在国际社会和各国的环境法理论与实践中具有十分重要的地位和作用。许多的国际法文件如《世界人权宣言》、《公民及政治权利公约》、《发展权宣言》、《环境与发展宣言》、《21世纪议程》等都对公众参与提供了国际法依据，公众参与作为实现可持续发展的重要条件之一已成为世界各国的共识；许多国家的环境法也对公众参与作了具体而明确的规定 。
中 国 在 以 往 的 环 境 立 法 中 ， 关于公众参与也作出了一些规定， 如《环境保护法》6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”其他相关法律也作了相应的规定。但是，在中国公众参与制度并未真正建立，现行立法存在的问题也是明显的 。
（1）现行立法关于公众参与的规定，基 本 上 是 对 环 境 污 染 和 生 态 破 坏 发 生 之 后 的 参 与 ， 即 末 端 参 与 。如上述《环境保护法》的规定就是典型的末端参与的立法，这与公众参与的性质有很大的距离，与实现环境法目的所要求公众参与相差甚远。
（2）现行立法中已有的一些关于公众参与的规定，也过于原则和抽象，缺乏可实施性。如修改后的《水污染防治法》第13条规定：“环境影响报告中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”但却没有有关的途径、形式和程序规定，建设单位、主管部门以及公众都因没有明确的权利义务而无法参与。由 于 没 有 明 确 的 公 众 参 与 程 序 ， 参 与 活 动 往 往 受 到 局 限 ， 缺 乏 超 前 性、 系 统 性 和 广 泛 性。
（3）公众参与的形式单一，缺乏鼓励公众全过程参与的激励性规定。环境保护的公众参与需要有良好的条件，而这些条件并非环境立法本身能够解决的，但我国目前整个法律制度中关于公众参与的规定都十分缺乏，公众参与民主决策、参与国家管理的机制尚未建立。公民及其团体在法律上的地位不明确，甚至没有法律地位，更没有积极鼓励公众广泛参与的激励机制，使得环境保护的公众参与困难重重。
其 实 ，真正的公 众 参 与 ， 除 末 端 参 与 外 ， 还 应 包 括 预 案 参 与 （指 公 众 在 环 境 政 策 、 规 划 制 定 中 和 开 发 建 设 项 目 实 施 之 前 的 参 与）， 过 程 参 与 （指 公 众 对 环 境 法 律 法 规、 政 策 、 规 划、 计 划 及 开 发 建 设 项 目 实 施 过 程 中 的 参 与） 和 行 为 参 与 （指 公 众 “从 我 做 起” 自 觉 保 护 环 境 的 参 与）。 只 有 这 四 个 参 与 有 机 结 合、 同 时 运 作， 才 是 完 整 的 公 众 参 与 ， 才 能 通 过 公 众 参 与 实 现 强 化环 境 监 督 管 理 力 度 和 改 善 环 境 质 量 的 目 标。
（二） 公众参与的机制
机 制 是 保 证 制 度 实 施 的 规 定 性 ，公众参与机制的实际上就是以法律的形式 明 确 制 度 执 行 的 过 程 和 方 式 。 公 众 参 与 环 境 保 护 制 度 的 机 制 ， 则 是 对 预 案 参 与 、 过 程 参 与 、 末 端 参 与 和 行 为 参 与 的 联 系 （相 互 关 系） 及 各 自 的 过 程 和 方 式 作 出 明 确 的 规 定 。
（1）预 案 参 与 是 公 众 参 与 环 保 的 前 提 ， 是 深 、 高 层 次 的 参 与 。 综 合 决 策 部 门 或 环 境 保 护 主 管 部 门 在 制 定 环 境 政 策 、 法 规 、 规 划 或 进 行 开 发 建 设 项 目 可 行 性 论 证 时 ， 要 征 询 公 众 意 见 。 环 境 影 响 报 告 书 （表） 要 设 置 公 布 的 方 式 、时 间及 征 求 公 众 意 见 的 方 式 和 时 间 ， 对 公 众 的 意 见 或 建 议 吸 取 及 对 不 宜 采 纳 的 意 见 或 建 议 地 说 明 程 序 。 听 取 意 见 的方 式 可 采 取 问 卷 调 查 、 专 家 咨 询 、公 众 听证 会 、 公 众 代 表 座 谈 等 形 式 。 决 策 出 台 前 的 论 证 会 要 请 公 众 代 表 参 加 ， 决 策 出 台 时 要 以 适 当 方 式 公 布 于 众， 公 众 不 认 可 的 环 境 决 策 不 能 出 台 。
（2）过 程 参 与 是 公 众 参 与 环 保 的 关 键 ， 是 监 督 性 参 与 。 在 各 项 环 境 政 策 、 法 律 法 规 、 规 划 及 建 设 项 目 、 区 域 开 发 等 决 策 的 实 施 过 程 中 ， 要 随 时 听 取 公 众 意 见 ， 接 受 舆 论 监 督 。 可 采 用 环 境 信 箱 、 热 线 电 话 、 新 闻 曝 光 等 方 式 ， 充 分 发 挥 人 民 代 表 、 新 闻 记 者 和 街 道 、 乡 镇 环 保 员 的 作 用 。 同 时 ， 要 定 期 召 开 公 开 的 信 息 发 布 会 ，一方面保证公众的知情权，另一方面使广大公众明 白 、 理 解 和 支 持 环 保 工 作 的 目 的 ， 并 进 一 步 征 求 意 见 ， 以 保 障 环 境 、 经 济 行 为 的 全 过 程 符 合 环境法的目的。
（3）末 端 参 与 是 公 众 参 与 环 保 的 保 障 ， 是 把 关 性 参 与 。 一 是 对 “三 同 时” 和 限 期 治 理 项 目 验 收 ， 要 请 公 众 代 表 参 加 ； 二 是 对 有 关 环 境 污 染 和 生 态 破 坏 的 信 访 的 办 理 ， 要 尊 重 信 访 者 的 权 利 ， 保 护 信 访 者 的 利 益 ， 对 信 访 者 要 有 明 确 的 答 复 ； 三 是 对 环 境 纠 纷 的 处 理 ， 要 充 分 听 取 群 众 的 意 见 和 要 求 ， 处 理 意 见 和 结 果 要 以 听 证 会 的 方 式 与 群 众 见 面 ， 公 众 不 认 可 的 处 理 不 能 作 出。
（4）行 为 参 与 是 公 众 参 与 环 保 的 根 本 ， 是 自 为 性 参 与 。 一 是 面 向 社 会 、 面 向 公 众 进 行 环 境 宣 传 教 育 ， 提 高 公 民 环 境 意 识 、 法 制 观 念 ， 提 高 公 众 自 我 保 护 环 境 的 自 觉 性 ； 二 是 街 道 、 居 委 会 、 乡 村 要 制 定 环 保 乡 规 民 约 ， 明 确 公 众 自 身 的 环 保 责 任 和 义 务 ， 形 成 全 民 保 护 环 境 热 爱 环 境 的 社 会 新 风 尚 ， 实 现 监 督 参 与 和 自 我 约 束 的 有 机 结 合 。
3、实施公众参与的途径
（1） 建 立 公 众 参 与 会 议 制 度 。 定期或不 定 期 召 开 环 保 监 督 员 或 公 众 代 表 “ 参 政 议 政 ” 会 议 ， 介 绍 国 家 环 境 政 策 和 本 地 环 保 工 作 、 环 境 问 题 ， 倾 听 公 众 代 表 的意见和建议。
（2） 完 善 人 大 代 表 、 政 协 委 员 监 督 检 查 制 度 。 在环境法上明 确 人 大 代 表 、 政 协 委 员 对 本 地 区 主 要 环 境 问 题 或 重 大 建 设 项 目 进 行 监 督 检 查 ， 进 行 重 大 环 境 问 题 专 题 调 研 ， 向 当 地 政 府 提 出 解 决 问 题 的 建 议 方 案 的 制 度 。
（3） 建 立 环 境 保 护 问 卷 调 查 制 度 。 每 年 向 社 会 各 界 发 放 调 查 问 卷 ， 了 解 群 众 对 环 境 决 策 。 环 境 管 理 和 环 境 问 题 的 要 求 、 情 绪 和 意 见 ， 及 时 反 馈 给 决 策 部 门 和 有 关 单 位 。 规 定 有 关 部 门 或 单 位 对 公 众 的 意 见 答 复 程 序 。
（4） 完 善 代 表 提 案 和 群 众 信 访 的 办 理 制 度 。 设 置 环 境 信 箱 ， 开 通 热 线 电 话 ， 规 定 领 导 接 待 日 ， 建 立 “受 理 -- 查 处 -- 答 复 -- 征 求 意 见 -- 再 处 理” 的 工 作 程 序 。
（5） 完 善 环 境 宣 传 教 育 制 度 。 利 用 新 闻 媒 体 宣 传 环境法律法规和政 策 ； 中 小 学 校 开 设 环 境 保 护 课 程 ； 党 校 、 干 校 将 环境法律法规 及 有 关 知 识 作 为 干 部 必 修 课 程 。 提 高 公 众 的 环 境 意 识 和 法 律 观 念 ， 提 高 公 众 参 与 环 保 的 能 力 与 自 觉 性 。
( 6 ) 明 确 公 众 参 与 环 境 决 策 的 具体 程 序 和 法 律 效 力 。 无 论 开 发 建 设 项 目 、还 是 环 境 政 策 、 办 法 和 制 度 ， 在 没 听 取 公 众 意 见 或 对 公 众 意 见 没 作 出 合 理 答 复 、 没 取 得 公 众 认 可 的 情 况 下 ， 决 策 部 门 决 策 无 效 。
（ 7 ）完 善 环 境 状 况 公 布 制 度 保障公民的环境知情权。 公 众 了 解 环 境 状 况 ， 是 公 众 参 与 不 可 忽 视 的 内 容 。 要 实 事 求 是 地 搞 好 环 境 质 量 周 报 、 日 报 工 作 ， 每 年 召 开 环 境 状 况 发 布 会 ， 以 吸 引 公 众 对 环 境 保 护 的 更 大 关 心 。
（8）建 立 环 境 陪 审 员 和 环 境 案 例 听 证 会 制 度 。 吸 收 公 众 代 表 作 为 人 民 法院 的 环 境 陪 审 员 依 法 参 加 法 院 对 环 境 案 件 的 审 理 ； 或 吸 收 公 众 参 加 环 境 管 理 部 门 环 境 纠 纷 处 理 的 案 例 的 分 析 会 ， 让 公 众 更 好 地 把 握 参 与 环 保 的 关 键 和 重 点 。
（ 9 ）实 施 政 务 公 开 制 度 。 环 境 行 政 主 管 部 门 向 公 众 公 开 执 法 依 据 、 环 境 政 策 、 办 事 程 序 、 环 境 标 准 、 收 费 项 目 和 标 准 等 公 务 内 容 ， 增 加 工 作 透 明 度 ， 实 现 群 众 对 环 保 行 政 执 法 部 门 的 民 主 监 督 。 此 外 ， 环 境 管 理 部 门 还 要 注 重 回 访 工 作 ， 多 方 听 取 群 众 的 意 见 和 建 议。
四、 全 过 程 控 制 机 制
（一）末端控制
世界上开始环境保护和环境管理以来，基于环境污染的严重局面，建立了一种以废弃物管理和污染控制为核心的管理战略。在这种思想的指导下，环境法主要是以末端处理为依据，采取“命令——控制”模式，强调污染物达标排放或废弃物无害化处理，这种偏重于污染结果产生后的控制模式被称之为“末端控制” 。在末端控制思想占据主导地位的时代，一些被认为是贯彻预防为主原则的环境法制度也充分体现了这一特点，如环境影响评价制度所考虑的仍然是对污染物的处理、处置方案和措施，建设项目的环境管理主要考虑的也是污染治理设施。甚至在法律、管理制度和行政管理机构的设计上也是末端治理和单项环境介质管理的，如在环保局内设置大气办公室、水污染办公室等单种介质机构，强调对废物的达标治理等。末端控制机制虽然对减轻或减少现有污染、保护和改善环境有重要作用，但在环境保护的深入发展过程中暴露出一系列局限性。逐步为现代环境保护的概念所替代。
中国经过近30年的环境法制建设，已经基本形成了初具规模的环境法体系，建立了以新老八项环境管理制度为基本内容的环境法制度体系。这一体系对于中国环境保护事业的发展所起到的积极作用是值得肯定的。但是，从整个制度体系控制的主导倾向上看，其着眼点侧重于生产和生活活动与环境的交互界面，将保护环境的人力、物力、财力大多放在生产过程的末端污染排放的处理和处置上。以污染物排放标准为依据的排污收费制度是整个环境控制的主体。虽然在法律上确立了预防为主原则、规定了环境影响评价、三同时、许可证、现场检查等一些预防性制度，但对这些制度本身的规定都不十分完善，缺乏必要的支持实施系统，并且也有十分浓厚的末端控制的色彩，是对末端控制的间接反应。而直接体现末端控制的一些制度如排污申报、排污收费、限期治理、污染事故的应急处理等制度却有着良好的执法依据与执法手段，环境监测、环境标准、环境统计等都为这些制度的实施奠定了基础，其结果是形成预防性制度的软约束与结果性制度的硬约束的明显差异。这种立法现状充分表明了立法者的末端控制的思维模式。加之对环境管理机关而言，征收排污费还是一件有利可图的事情，它可以既不象执行预防性制度那样“出力不讨好”，还可以通过法律赋予的行政权力“设租”，也可以得到实际利益 ；这也在一定程度上加剧了末端控制的局面。事实上，排污收费制度有力执行的背后是对预防性制度的漠视：企业在向环境管理部门缴纳了排污费后，便心安理得的认为是“化钱买污染”而不进行预防性控制；环境管理部门在收了排污费后（或为了收到排污费）而“拿了别人的手软”，对企业的一些行为睁只眼、闭只眼，弱化了对其他制度的执行。这种局面对于环境保护的整体发展和可持续发展都是极为不利的，它至少存在如下突出问题 ：
（1）环境管理的成本高，效益低下。相对于预防性制度的实施而言，末端治理的投资和运行费用高，而效益很小。对于已经造成的污染进行控制，给企业带来沉重的负担，企业缺乏积极性。不符合我国通过环境管理的强化降低环境污染的治理费用，提高管理效率的指导思想。尤其是在我国目前经济发展水平低、整个国家的建设资金严重短缺、不可能拿出很多钱来治理污染的情况下，末端控制的不足更为明显。
（2）资源与能源得不到有效利用，一些本来可以综合利用的原材料变成了“三废”被处理掉或者排放进入环境，造成资源的浪费与环境的污染，长此以往则会加剧对资源的掠夺性开发和污染的更加严重。这实际上是放牧式经济发展模式的又一表现形式，也是长期以来环境管理中资源管理与污染控制相互脱节的结果。即使是单从污染治理的角度看，一味依靠处理设施，往往并不能从根本上治理污染，只不过是不同介质之间的转移，一些有毒有害的污染物质可能转化为新的污染物，这样继续下去的结果，必然出现西方发达国家曾经出现的治不胜治的恶性循环，老的污染还没有治理完毕（实际上也不可能治理完毕），新污染又开始出现，并且一些老的污染还在以新的形式出现。
（3）偏重于末端治理，忽视全过程控制，实际上是割裂了生产过程与污染控制的联系，造成生产管理中的环境与生产两张皮的状况。也在一定程度上助长了污染企业将其治理的努力仅局限在达标排放上，以及“废物排放后才治理”、“达标排放”和“污染发生后才治理”等观念，加大了环境管理的难度。
（二）“从摇篮到坟墓”——全过程控制
随着工业化的进程，末端治理的缺陷暴露无遗，全过程控制正是基于改正这一缺陷的目的，从预防工业污染的高度设计的新机制。
全过程控制的集中体现是清洁生产及其相关制度。《二十一世纪议程》所提出的全过程控制的思想包括三个方面的内容：采用清洁的能源，少废无废的清洁生产过程，和对环境无害的清洁产品。它是对生产过程和产品持续运用整体预防的环境保护战略，以期减少对人类和环境的风险。全过程控制要求通过采用先进技术、改进工艺和完善管理，使生产过程中的废弃物排放量减到最小。它强调在工业生产的各个方面、各个环节实现能源、原材料配置最优化，废物量最小化，环境效益****化。
1989年5月联合国环境规划署理事会决定，在世界范围内推行以清洁生产为核心的全过程控制。1990年9月在英格兰坎特伯雷，环境规划暑工业于环境规划中心举行第一次促进清洁生产研讨会，正式实施环境规划暑提出的清洁生产计划。1992年6月在巴西举行的联合国环发大会及通过的《二十一世纪议程》，确认了清洁生产是一种协调环境和经济发展的关键方法。1992年10月在巴黎召开了清洁生产部长级会议和高级研讨会，确立“把清洁生产从一种战略推向日常工业实践。”
国际社会的这些活动已从法律、政策的高度对于全过程控制、推行清洁生产进行了规制，极大地推动了各国有关国内立法的发展。1984年美国对其《固体废物处置法》进行了修改，将其重新命名为《资源保护回收法》，将过去固体废弃物管理的重点由对固体废弃物的处理、处置与回收利用相结合，提出了减少固体废弃物产生总量的技术和方法，宣布从固体废弃物产生开始，实行“从摇篮到坟墓”的全过程管理和废物减量化原则，取得了环境管理思想的突破性进展；1990年美国国会通过了《污染预防法（1990）》，该法将预防污染宣布为美国的一项国策，并指出“源削减与以往的废物管理和污染控制有根本的不同，且更符合环境保护的要求。”几乎与此同时，英国于1989年修改了《水法》、1990年修改了《污染防治法》，修改的重点在于将污染的控制从以治理为主转变为以预防为主；德国于1994年制定了《废物管理和产品再生利用法》，丹麦、瑞典、法国、荷兰、希腊、葡萄牙等国也修改或制定新的环境法律，体现预防的思想。加拿大制定了“绿色计划”，在工业企业中全面推行清洁生产。新西兰成立了专门的清洁生产基金会，负责收集和传播清洁生产的信息。丹麦也颁布了污染预防法案，通过实施污染预防战略，使“三废”在源头削减，力求最少量的排放，以提高经济效益，减少处置废物的费用，受到工业界的普遍欢迎。
（三）别无选择——中国实施“全过程”控制的必要性
其实，在中国目前的环境状况和资源状况下，实行全过程控制是一条别无选择的道路 ：
1. 中国的环境污染现状与未来的发展目标要求进行全过程控制
中国迄今为止还是采取的高能耗、高物耗的不可持续的经济增长模式，但是，从环境污染变化的趋势看，以高投入、高消耗支持经济高增长必将使环境状况进一步恶化，社会对环境污染造成的损失将达到难以承受的地步。
从现在开始到2010年，是中国环境质量承受巨大压力和冲击的关键时期。一方面，我国的经济将进入高速增长期，工业化和城市化步伐加快，1980年—1993年，中国的国民生产总值年平均生产增长速度已达到9.5%，到2000年之前，增长速度仍将保持在9%左右，到2010年我国还要实现国民生产总值比2000年翻一番的增长目标，大大高于世界各国的平均增长速度。工业的加速发展必然带来污染物排放量增加，如不采取有效的预防措施，新增工业污染和由此而产生的城市污染，将会进一步加剧。但是，过去的环境问题并未得到根本解决，许多“老”问题依然存在，有的还在以新的形式出现。
（1） 城镇布局不合理。
中国的工业企业80%集中在城市，特别是大中城市。据统计，全国40个左右的大城市的工业总产值占全国的65%以上，其中13个大城市和特大城市的工业总产值几乎占全国的一半。“城市动物园”本来就是一个典型的生态失衡系统，其中只有消费者没有生产者 。但是，中国的城市布局从50年代——70年代中的一段时间里，严重忽视城市整体规划和工业的合理布局，城市的整体发展目标定位不准，城市的功能区域划分也不明确，前者如将北京，定位于政治中心、文化中心、金融中心、经济中心、工业中心，其他中心暂且不论，为了使北京成为工业中心，在北京市建立了如首钢、燕山石化等用水量巨大且污染严重的大型的重工业企业，处于半干旱地带的北京水源本来就十分紧张，这些工业企业的运行更加剧了这一矛盾；后者如史有天堂之称的苏杭，工业企业建在居民区、文教区、水源地、名胜游览区，犬牙交错，使污染的危害更加严重。还有一个值得关注的现象就是盲目地扩大城市规模和开展城市化运动，一时间，“小市闹大市”、“无市闹市”风起，大城市也一再扩大规模，将人口过多少万、产值过多少亿、楼层有多高作为“现代化”、“国际大都市”的标准 。盲目扩大城市规模和城市化的结果，不仅使城市污染更加难以控制，而且使能源、交通、水源、住房等供应日趋紧张，加剧了城市的环境压力。许多有污染的工厂建在城市的上风向、居民稠密区或者风景名胜区，使污染危害更加突出；不顾城市的性质和特点安排工业产品结构，增加了防止污染的困难；沿江河摆布有污染的工厂，将许多水源地作为污水沟使用，扩大了污染范围。
进入80年代以后，乡镇及乡镇企业开始发展，并且势头凶猛，但一时间乡镇企业遍地开花，小城镇发展布局也未重视合理规划和布局，同样存在布局混乱、功能不清的问题。更为严重的是，乡镇企业发展初期，一是大量接受城市的污染设备、污染工艺、污染产品的转移，其本身又没有防止和治理污染的能力；二是乡镇企业“船小好调头”，其生产的产品、工艺技术以及发展方向均不确定，难以对其环境污染问题进行控制；这些都直接导致了城市环境污染向农村蔓延的严重趋势。
（2） 现有工业的总体技术水平比较落后和工业结构不合理
由于原材料加工深度不够，设备陈旧、工艺落后以及企业管理不善等，资源能源的利用率不高，单位产品的能耗原耗都大大高于发达国家水平。据统计，中国社会最终产品仅占原料总投资量的20%—30%，其余的原料变为“三废”排放掉了。若以万元产值计算污染物排放量计，我国相当于日本的2.6倍、德国的3倍，每年多耗5000万吨标准煤，相应多产生140万吨SO2，1500万吨烟尘；钢铁生产每年多耗煤6000多万吨，相应多产生90多万吨SO260多万吨烟尘；工业用水情况也类似，如生产一吨钢耗水是国际先进水平的10—40倍，开采一吨原油耗水是国际先进水平的6—26倍，生产一吨纸耗水是国际先进水平的3—10倍。中国以万元产值计算的能耗是美国的4倍、日本的11倍 。长期以来，中国的工业结构遵循“以重为本”的指导思想，并且以劳动力密集型、资源密集型工业为主，这些企业绝大多数是重污染型行业。尽管近年来情况有所变化，强调发展智力密集型、高技术附加值的企业，但这种局面并未得到根本改变，工业的“结构性污染”仍然是一个突出的问题；另外，一些小型企业，如小化肥、小造纸，其工艺、技术落后、设备简陋、管理水平低下，也是不可忽视的污染源。在整个污染重，工业污染所占比重相当大，其中的70%以上来自于工业。
（3） 现有的环境控制能力差，历史欠帐多
在80年代以前的30年中，对控制环境污染可以说基本上没有投入，与环境相关的城市基础设施的投资也十分有限，各种公用设施严重不足。这种在工业和城市建设中缺乏远见和预见性的做法，给以后的工业和城市建设环境综合整治带来巨大的困难，增大了改造和治理的费用。从80年代起，我国开始将环境保护纳入国民经济计划，投入逐年增加。但是，在“六五”期间投入仍然很少，“七五”、“八五”的投入明显有了增加，但也没有一直没有达到规划要求的目标，欠帐年年增加。一是工业污染治理历史欠帐很大，从总体上看，工业治理的程度低，达不到环境排放标准的要求，如果进一步提高排放标准，差距就更大。据统计，工业欠帐约在1500—2000亿元。二是城市与控制污染相关的基础设施欠帐也很大，这种欠帐，包括污水处理厂、集中供热、煤气供应、垃圾处置、绿化工程等，据供给至少有3000亿元 。
2.中国的资源特点决定必须实行全过程控制
中国的资源相对稀缺，需要通过全过程控制大力节约和综合利用资源。
中国是一个人口密度高、人均资源贫乏的国家，按目前水平，人均水资源占有量占有世界人均水平的1/4；人均土地占有量只有世界人均占有量的1/3；其中人均耕地为世界人均耕地的2/5；人均矿产资源不足世界平均水平的1/2 。
目前，一是水资源不足在北方地区已成为社会经济发展的重要制约因素之一，全国缺水城市达300多个，日缺水量1000万吨以上，使工业生产和居民生活受到很大影响。二是矿产资源对于社会经济发展的保证程度下降，浪费严重。中国是世界上矿产资源总量比较丰富、矿种配套程度比较高的少数国家之一。但是，由于中国矿产丰欠不均（优势矿产多半用量不大，大宗矿产又多半储量不足），区域分布不平衡，贫矿、难选矿、综合矿、和中小型矿多等原因，在现有的技术和经济条件下，可供开发利用的资源不足，保证程度呈下降趋势。据有关部门对40种主要矿产保证程度分析，目前已有10种供应不足，某些生产矿山的可采量日趋枯竭，后备储量严重不足，严重制约着矿山开发规模与生产能力的发挥。三是能源生产、消费结构以煤为主。1990年原煤生产和消费占一次能源生产与消费总量的74.2%和76.2% 。
上述情况表明：就资源的整体承载力而言，中国经济继续以高投入、高消耗支持高增长，将面临供给不足和成本不断上升两种难以逾越的障碍。随着人口增长和国民经济的发展，各种资源供给和社会需求的矛盾将会进一步加剧，如果不极大地提高各种资源的集约利用程度，我国工业发展将会受到资源不足的严重制约，随之而来的将是产品成本不断上升，在国际市场竞争中处于不利地位，且不谈为后代人留下资源，就是当代人的发展也难以保证。
（四）中国全过程控制机制设计
在中国的环境法中，对于末端控制的问题也有所认识，并制定了一些反映全过程控制思想的规则，典型的如“结合技术改造防治污染”。
1992年在联合国环境规划暑工业与环境规划中心的支持下，分别在厦门和绍兴举办了两次清洁生产研讨会，厦门会议以后，国家环保局提出过一份《清洁生产行动计划》草案。1993年10月在上海召开的第二次全国工业污染防治工作会议，明确提出了三个转变，即：在污染防治基本战略上从侧重于污染的末端治理逐步转为工业生产的全过程控制污染；在污染物排放控制上，由重浓度控制转变为浓度与总量双轨控制；在工业污染治理上，由重分散的点源治理转变为集中控制与分散治理相结合。1994年颁布的《中国21世纪议程》，把推广清洁技术和清洁生产作为实施可持续发展战略的重大行动之一。全国“九五”计划和环境保护的“九五”计划也都将结合技术进步，积极推行清洁生产作为工业污染防治的主要任务之一。
在法律和政策方面，国务院在1983年发布的《关于结合技术改造防治工业污染的几项规定》中强调“通过采取先进的技术和设备，提高资源、能源的利用率，把污染物消除在生产过程之中”，并对技术改造方案提出了具体要求。《环境保护法》第25条规定：“新建工业企业的技术改造，应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。”修正后的《大气污染防治法》和《水污染防治法》也均作了同样的规定。但是，这些制度也存在明显的问题：一是结合技术改造防治工业污染以及新建工业企业采取“清洁生产工艺”的规定尚不能视为一个法律制度意义上的表达，法律规范不“规范”，其内容也不科学，如“把污染物消除在生产过程中”实际上是不可能的；二是对于全过程控制而言，无论是新建工业企业、还是老企业的技术改造，采用“清洁生产工艺”都仅仅是全过程控制的一部分内容，它说明在我国还没有形成完整意义上全过程控制的法律制度基础；三是立法者对全过程控制的认识还不足，重视程度还不够，并未充分认识到从末端控制到全过程控制对于可持续发展的意义，没有认识到它是一项先进的真正具有经济、社会、环境综合效益的制度。针对这种现实，有必要认真设计中国的全过程控制机制。
1. 控制机制
我以为，中国的全过程控制机制至少应包括如下几个方面：
（1） 源头控制
源头控制是一种从根本上扭转中国环境保护被动局面的控制方式，它主要是强调将资源的可持续利用与环境污染的控制纳入产业结构转换和技术改造的轨道。从我国产业结构和技术变革的情况来看，基础工业不足，第三产业严重滞后，工业生产技术落后和能耗、物耗高等因素制约了社会经济发展，并加剧和环境污染的程度。因此，在产业结构调整中，应大力鼓励与支持低消耗、低污染和高效益产业的发展；严格控制能耗物耗高、污染严重产业的发展；坚决淘汰那种技术落后、严重污染环境产业的发展。
（2） 生产控制
生产控制是全过程控制的核心环节，它主要是通过建立起全新的工业生产系统，有效控制环境污染，促进工业与环境的协调发展。一是开展清洁生产运动，科学规划和组织协调不同生产部门的生产布局和工艺流程，优化生产诸环节，将单纯的末端控制转变为生产过程的污染控制，交叉利用可再生资源和能源，减少单位经济产出的废物排放量，达到提高能源和资源使用效率、防止环境污染的目的；二是通过资源的综合利用、短缺资源的替代、二次能源的利用及节能、降耗节水，合理利用环境资源，减少资源的消耗；三是减少废料和污染物的生成和排放，促进工业产品的生产、消费过程与环境相容；四是开发环境无害产品，替代或削减对有害环境的产品的生产和消费。
（3） 末端控制
末端控制是全过程控制的最后防线，它主要是通过对环境污染物的治理和处置，降低其对环境的危害。由于向环境排放一定的副产品是正常的生产活动所不可避免的，在特殊情况下也可能会出现事故性排放或意外事件，因此，末端控制在全过程控制中也是必不可少的一个主要环节。一是对于排放的污染物进行净化处理，将一时无法回收利用的废水、废气、废渣等排放物进行处理，以达到国家规定的排放标准；二是将一时难以利用和处理的工业排放物，特别是一些有毒有害和有放射性的废弃物先行贮存，并采取一些必要的防渗、防漏措施，不使之成为二次污染源。
2. 实施措施
（1）建立产业结构转换和技术进步的环境保护目标制度。在过去已有的规划制度的基础上，确定产业结构调整和工业布局合理化的标准，公布国家对于低消耗、低污染和高效益产业的鼓励与优惠措施以及对技术落后、能耗物耗高、严重污染环境的产业的禁限措施。
（2）完善工业企业环境保护目标考核制度。明确规定企业交叉利用可再生资源和能源的义务，确定单位经济产出的废物排放量、资源能源消耗量。明确对于企业节能、降耗和合理利用资源的鼓励措施，以及对达不到相应目标的企业的禁限措施。
（3）建立清洁生产工业技术的开发利用制度，制定符合中国国情的清洁生产标准，以及标准实施原则；明确对于积极开发利用清洁生产工艺的企业的鼓励和引导措施，对于清洁产品的生产、使用和无害环境技术的使用的支持和鼓励措施，以及对清洁生产的监督管理手段和措施。
（4）完善环境影响评价制度。扩大环境影响评价的范围，将环境影响评价的指导思想由设计污染物治理和处理方案转变为设计减少污染物排放、提高资源能源利用率的方案，建立公众参与程序，健全环境影响评价监督管理手段。
（5）建立源削减制度。确定源削减的目标、目标实施及监督管理、源削减项目的确定标准、对实施源削减的鼓励性措施和抑制性措施、源削减的公众参与等。
（6）完善综合利用制度。明确规定综合利用的目标、项目，对综合利用的鼓励性措施和抑制性措施，对综合利用的监督管理等内容。
（7）完善排污申报登记制度、污染集中治理制度、环境税制度、资源有偿使用制度、资源补偿制度、许可证制度等等。
（8）建立环境使用权交易制度。确定环境容量使用的初始定价准则和交易的基本方式和程序，以及保障交易安全的各项措施。
（9）建立环境审计制度。完善环境标准、环境监测制度。