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《工会法》2001年修改的成功与不足(下)


发布时间:2004年5月18日 王全兴 汪敏 点击次数:5272

[关键词]:

  (二)工会会员资格和基层工会委员会成员资格
  关于工会会员的资格,体现在新《工会法》第3条的规定中,即“在中国境内的企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者,不分民族、种族、性别、职业、宗教、信仰、教育程度,都有依法参加和组织工会的权利。”这里把“以工资收入为主要生活来源”作为界定工会会员资格的唯一标志。工会就其法律属性而言,是劳动关系领域中的劳动者团体。能够体现劳动者在劳动关系中的法律地位的,不应限于“以工资收入为主要生活来源”这一特征,更为关键的应当是另一特征,即雇主的相对人,其中不包括雇主及其代表人或代理人。劳动关系中的雇主相对人必然是“以工资收入为主要生活来源”者,但“以工资收入为主要生活来源”者不一定就是雇主相对人。所以,工会实质上是雇主相对人的团体,雇主相对人才是工会会员的实质性资格要件,不属于雇主相对人的雇主及其代表人或代理人就不应具有工会会员资格。管理层分为不同的等级,不同等级的管理人员的决策权限及决策范围是不同的,高级管理人员决定的是组织的政策和更广泛的战略,而这些政策与战略则由组织的权力等级中较低级别的管理人员来执行。[3]那么代表企业的所有者行使管理企业、制定政策、部署战略权力的处于企业管理高层的“白领”,是不同于一般的低层管理人员及普通雇员的,尽管从表面上看他们也“以工资收入为主要生活来源”,但是这个群体的切身利益基于其特殊的职务身份而与雇主密切相联,是雇主的代表或代理人。当雇主与雇员之间发生冲突时,他们是不可能真正站在雇员的立场上为维护雇员的利益而与雇主抗争的。马克思曾经论述过,这些人的劳动具有两重性,既管理也是劳动,但这种劳动体现了资本对于剩余价值的追求,他们是资本的人格化代表。这种身份,也是与工会的性质不相容的。在市场经济条件下,这些人一般不得参加和组织工会。在一些国家的工会和劳动立法中一般都对这部分人的工会会员资格予以严格限制。[4]受限制的范围如何界定呢?可借鉴日本的做法,即由工会和企业协商确定。日本《工会法》(1978年修订版)第二条的规定表明:负责人员;有录用、解雇、提升和调动的直接权限而居于监督地位的人员;由于接触雇主的劳动计划、方针等机密事项,因而职务上的义务和责任同工会会员的忠诚和责任直接相抵触而居于监督地位的人员;代表雇主利益的其他人员,不得加入工会。我国的工会立法,对公有制企业高层管理人员、私营企业主和外商投资企业的中方代表是否可加入工会,都未作明确规定。而在实践中,公有企业的高层管理人员加入工会是普遍现象,外商投资企业的中方代表加入工会也有实例,这都没有引起争议。但在私营企业主能否加入工会的问题上存在争议。
   我们认为,企业高层管理人员、私营企业主、投资者是否应当具备工会会员资格的问题,在根本上取决于对工会性质的理解。《工会法》和《中国工会章程》都规定,工会是“工人阶级的群众组织“。如果由此推论,工会应当由工人阶级的成员所组成。而共产党是无产阶级的先锋队,知识分子也是工人阶级的一部分。于是就可以认为,无论是私营企业主、投资者还是企业高层管理人员,只要具有共产党员或知识分子的身份,就是工人阶级的成员,当然可以成为工会会员。并且,1999年宪法修正案中已把私营经济确认为社会主义市场经济的重要组成部分,在此意义上,私营企业主也是以自己的体力劳动和脑力劳动获得收入的劳动者;实践中,有的私营企业主还成为劳动模范,甚至加入中国共产党。所以,作为劳动者的私营企业主成为工会会员是理所当然。上述对工会性质的理解,实际上是混淆政治意义上的“劳动者”和“工人阶级”概念与劳动法意义上的“劳动者”概念。在政治意义上,作为国家主人的劳动者是相对剥削者为而言的,除剥削者外都是劳动者。“工人阶级”是一个政治概念,很难说是一个劳动法概念。工人阶级作为社会主义国家的领导阶级,表明的是一种政治体制而不是劳动关系。政治上的“劳动者”和“工人阶级成员”身份与劳动法和劳动关系中的“劳动者”身份是不能等同的。任何人是否具备工会会员资格都不会影响其现有的政治身份,而不应当以其政治上的身份来充当和取代工会会员资格。在劳动法和劳动关系的意义上,作为雇主相对人的劳动者是弱者,需要组成自己的团体即工会来依法保护其合法权益。故工会会员的资格只能限定于劳动关系中作为雇主相对人的劳动者。如果要从政治体制的角度来看,依宪法规定,工人阶级是国家的领导阶级,作为领导阶级的成员,在与被领导阶级相对的关系中不是弱者,也就不需要有工会这种组织来保护其合法权益。很显然,在劳动关系中,劳动者是作为雇主相对人而不是作为领导阶级成员而存在的。所以,不应当以政治上的“劳动者”和“工人阶级成员”作为工会会员的资格标志,更不能认为不属于雇主相对人的雇主及其代表人或代理人具有工会会员资格。
    实际上,在我国的立法实践中已经考虑到了这一点。例如,外商投资企业中的外商及其代表人、代理人,在有的地方立法中明确规定其不能加入工会。如《辽宁省外商投资企业工会条例修正案》(1997年)第五条规定:外籍投资者及其代理人不能成为工会会员。但是对于外商投资企业中的中方代表人、代理人能否成为工会会员却无明确规定,而现实生活中,确有中方代表人、代理人是工会会员的实例存在。这种现象既构成对外商的歧视,不利于企业的健康发展,也破坏了工会的独立性,有碍于工会基本职能的实现。
   在我国的实践中,允许不具有雇主相对人身份的人员加入工会,已带来不利于工会实现其维权职能的种种后果 。在许多企业,工会的独立地位未得到保障,有的实际沦为企业行政的附属物,工会主席由企业行政委派,有的企业行政甚至指派工会主席作为企业行政的代表人或代理人出席劳动争议仲裁庭。这些现象与工会会员资格的立法缺陷都不无关系。因此,我们建议,在《工会法》中明确规定,只有雇主相对人才可以加入工会,而私营企业主、外商投资企业的中外方投资者及其代表人、公司的董事和经理等高层管理人员,则不得加入工会。
  关于基层工会委员会成员的资格,在原《工会法》中未作规定,而在新《工会法》第9条第二款中作了新的规定,即“企业主要负责人的近亲属不得作为本企业基层工会委员会成员的人选”。这项增加的规定无疑是我国工会立法的一个重要进步。但是,也存在一个明显的漏洞:企业主要负责人的近亲属不具备基层工会委员会成员资格,那么企业主要负责人本人是否具备这样的资格呢?我国国有企业中普遍存在工会主席由企业副职负责人兼任的现象。从维护劳动者利益的角度来看,允许企业主要负责人成为基层工会委员会成员,既有利也有弊。有利的一面是,由企业主要负责人担任基层工会委员会委员,便于将工会和职工的意见或建议及时反馈至企业管理层,利于劳资双方的沟通,从而有可能更好地维护劳动者的合法权益。从某种意义上说,这样还可避免工会干部因依法维护职工的合法权益而遭受打击报复的情形发生。但是,产生这样的积级后果,需要一个前提,即作为这个负责人,能够切实代表劳动者的利益并具有独立代表劳动者利益的能力。而事实上,这个前提在我国的现实中是极难实现的。这一规定的弊端则在于有可能使工会失去独立性,便于企业行政控制工会。工会官化现象不仅为市场经济国家所不容,而且极容易导致工会的信任危机。1996年,河南郑州五家国有企业的工会主席作为企业方的代理人出席仲裁庭,被众多媒体谴责,这五家工会的“职工之家”的称号因此被取消。对此,中国工运学院的吴亚平先生提出质疑。她认为,当全国人民的总体利益与职工利益发生矛盾时,国有企业的工会干部首先维护国家总体利益是无可非议的,因此建议将原《工会法》第6条中“工会在维护全国人民总体利益的同时,维护职工的合法权益”改为“工会在维护全国人民总体利益的同时,更好地维护职工的合法权益”,她认为突出“更好”就使这一条易于操作了。[5]这样能从根本上解决问题吗?工会官化使得工会不再是真正意义上的劳动者团体和“职工之家”。上文已表明,企业主要负责人不应当具有工会会员资格,那么就更不应当允许企业主要负责人作为基层工会委员会成员的人选。即使在企业主要负责人能否加入工会的问题还存在争议,立法中也应当明确禁止企业主要负责人担任基层工会委员会成员。
(三)集体合同
  新《工会法》第20条在原《工会法》第18条的基础上对集体合同的有关规定进行了修订和充实,但仍不尽完善。这在集体合同订立程序和集体合同体制上尤为突出。
  1、集体合同的订立程序
  新《工会法》第20条第二款规定:“工会代表职工与企业以及实行企业化管理的事业单位进行平等协商,签订集体合同。集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过。”据此规定,集体合同的订立程序中至少有两个环节,一是双方平等协商,形成集体合同草案;二是集体合同草案提交职工代表大会或职工大会讨论通过。这样的规定,忽视了集体合同订立程序的两种模式的区别。在国内外的实践中,集体合同的订立程序有谈判型和非谈判型两种模式。在谈判型模式中,双方委派人数对等的代表,通过平等协商,就集体合同条款达成协议,制成集体合同书,并由双方首席代表签字,再提交政府有关部门确认。在谈判过程中,还会有发生争议,谈判陷于僵局甚至出现罢工闭厂事件,经过协调而解决争议的情形。这种模式普遍适用于市场经济国家。而非谈判型模式,存在于计划经济体制国家(如前苏联),我国也曾有少量实践。其中的主要环节有:(1)起草,由单位行政和工会各派代表若干人组成起草小组,拟出集体合同草案;(2)讨论,由工会组织全体职工讨论集体合同草案,并将讨论中的意见汇交起草小组;(3)审议,起草小组根据职工讨论中提出的意见对集体合同草案进行修改后,提交职代会或职工大会审议通过;(4)签字,工会主席和用人单位规定代表人在经审议通过的集体合同文本中签字。
   在我国立法中,原《工会法》第18条和《劳动法》(1994年7月)第33条只规定了“集体合同普遍应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过”,而未规定集体合同由双方平等协商,可见,这基本上属非谈判型模式,而原劳动部1994年12月制定的《集体合同规定》中,对双方就集体合同条款进行集体协商作了具体规定,但并没有规定集体合同草案应当提交职工代表大会或全体职工讨论通过,可见,这基本上属于谈判型模式。这两种模式的主要区别在于:(1)非谈判型在成立由工会和企业行政双方代表组成的合同起草小组;谈判型无须如此。(2)非谈判型中,起草小组内就拟订合同草案进行的协商,不具有谈判性质,往往是先拟草案后协商修改;谈判型则在经谈判达成一致意见后才形成合同草案。(3)非谈判型中,合同草案须经职代会或全体职工讨论通过后才由双方签字;谈判型中,谈判达成一致就由双方签字。
   对于这两种模式的关系,有两种主张:(1)两种模式并存。由于两种模式各自所需客观条件不尽相同,而各个企业所具备的客观条件又千差万别,所以,应当允许两种类型并存,由双方从本企业实际情况出发,通过协商来选择何种模式。非谈判型模式只宜适用于国有企业,而谈判型模式则宜适用于非国有企业,特别是私营企业和外商投资企业。(2)两种模式合并。即将两种模式中的若干环节组合成一套程序,也就是先由双方集体谈判形成集体合同草案再提交职代会(职工大会)审议通过。新《工会法》第20条第二款的规定,就是这种主张。
   上述两种主张相比较,各有一定利弊。就两种模式并存的主张而言,虽然具有便于按实际需要进行选择的灵活性,但不利于对签约程序的统一规范。就新《工会法》所采纳的两种模式合并的主张而言,虽然可以对签约程序进行统一规范,但有四点缺陷:(1)作为合同,只要双方达成协议就应当成立,而将集体合同草案交由职代会或职工大会讨论通过,则与合同原理不符。(2)经过艰难甚至较长时间的谈判所形成的集体合同草案,如果在职代会(职工大会)上未能获得通过,就要再次举行谈判,使本来通过谈判得以协调的矛盾又重新产生,并且使签约程序拖延时间,无端增加签约成本。(3)集体合同草案提交职代会或职工大会讨论通过违背了双方平等协商的精神。实践中职代会的构成存在两种倾向,一种是职代代表官化倾向,即倾向企业利益的代表多于倾向职工利益的代表。《工人日报》2001年9月18日报道,江西省新余市总工会一项关于公有制企事业单位职代会制度的调查发现,一些企业中层以上领导干部占职工代表人数的50%以上,职代会实际上变成了企业的“党政联席会”。因此其操作程序也极不规范,职代会会前既不发资料,也不征求广大职工意见,在开会时,报告、讨论、表决一起上,有的企业甚至把应该向职代会报告的内容隐瞒不报,或避重就轻,或避实就虚。表决时,容易通过的方案就举手或投票,难以通过的方案就干脆不表决。另一种倾向是劳动者方优势倾向,即倾向劳动者利益的代表多于倾向企业利益的代表,在职工大会上多有可能出现这种倾向。无论何种倾向,将双方代表人数对等的条件下协商一致所达成的集体合同草案,提交给一方利益代表占优势的职代会或职工大会讨论通过,显然不再是平等协商。(4)混淆了集体合同和内部劳动规则的关系。集体合同的效力应当高于内部劳动规则,而内部劳动规则的制定程序中应当有职工民主参与的环节,即由职代会或职工大会审议通过。如果集体合同也必须交由职代会或职工大会审议通过,那么它就与内部劳动规则处于同一效力等级的地位,当二者的规定不一致时,应当适用集体合同还是内部劳动规则就是一个难题。(5)根据我国现行立法的规定,职代会或职工大会制度只适用于公有制企业,而不实行这种制度的企业,其集体合同就不可能合法成立。这显然是不合情理的。
   因此,我们认为,在工会立法和劳动立法中应当明确:谈判型模式作为订立集体合同的通用模式,而将集体合同草案提交给职代会或职工大会讨论通过这一环节,只有在国有企业才可适用。
  2、集体合同的体制
   综观各国集体合同的体制可分为单一层次和多层次两种模式。单一层次集体合同的模式,是指法律只允许存在一个层次的集体合同——基层集体合同,即由基层工会与雇主签订的,只对本单位全体职工和单位行政具有法律效力的集体合同。多层次集体合同的模式,是指法律允许基层集合同与若干中观、宏观层次集体合同并存,后者即产业性集体合同、职业性集体合同、地方性集体合同和全国集体从合同,它们分别由产业工会与产业雇主团体(或大型联合企业)、职业工会组织与有关用人单位团体(或大型联合企业)、地方性联合工会与联合用人单位团体、全国性联合工会与联合用人单位团体签订,各自对当事双方所代表的全体劳动者和雇主具有法律效力。现代西方国家大多实行这种模式。
   基层集体合同与中观、宏观层次集体合同相比较,在保护劳动者权益和协调劳动关系方面,各有其优缺点,并且能够互补。[6]例如,基层集体合同的主要缺点是:由于各个企业劳动关系双方的力量对比(尤其是工会实力强弱)不尽相同,仅有基层集体合同,劳动者权益保护和劳动关系协调的状况就难免出现宏观上的不平衡,特别在劳动者方和工会实力不强的企业,仍不足以使劳动者摆脱不利地位;由于基层集体合同需要劳动行政部门对各个企业的集体谈判进行协调,并对各个企业的集体合同进行审查,管理工作量过大。而中观、宏观层次集体合同正好具备弥补这两个缺点的优点:它能够在行业、职业、地方乃至全国范围内对劳动关系进行规范,其约束力不仅受到国家强制力的保障,而且受到全国性、地方性、行业性、职业性的工会组织和雇主团体的保障,因而便于实现劳动者权益保护和劳动关系协调的宏观平衡;它数量少,覆盖面广,因而可以节约合同管理的成本。可见,基层集体合同与中观、宏观层次集体合同相结合的体制优于单一基层集体合同体制。
   然而,新《工会法》同原《工会法》一样,仍然只规定基层集体合同。原《工会法》是在经济体制改革的目标模式尚未明确肯定为社会主义市场经济的情况下制定的,并且当时的社会中介组织尚未发育,劳动关系领域对中观、宏观层次集体合同的需求还不明显,因而在立法中只就基层集体合同作出规定,是可以理解的。但是,今天的背景已大不相同,市场经济体制已基本形成,可充当雇主组织的同业公会等工商业者团体已大量出现,劳动关系领域对中观、宏观层次集体合同已显示出强烈的需求,有的地方已开始了签订中观层次集体合同的尝试性实践。在此背景下,新《工会法》未就中观、宏观层次集体合同作出规定,就显得保守和滞后,更不符合改革中的立法应当适度超前的要求。因此,我们建议,应当在《劳动法》和《工会法》中对中观、宏观层次集体合同作出原则性规定,并在借鉴国外立法和总结我国实践的基础上,就中观、宏观层次集体合同和雇主团体分别制定专项法规。
(四)职工民主管理
   新《工会法》比原《工会法》更加重视职工民主管理,它对职工民主管理的规定主要有:(1)第6条第三款在修改原《工会法》第7条[7]的基础上规定,“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式,组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。”(2)第19条第一款在修改原《工会法》第16条第一款[8]的基础上规定,“企业、事业单位违反职工代表大会制度和其他民主管理制度,工会有权要求纠正,保障职工依法行使民主管理的权利。”(3)第35条第一款规定,“国有企业职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式,是职工行使民主管理权力的机构,依照法律规定行使职权。”(4)第36条规定,“集体企业的工会委员会,应当支持和组织职工参加民主管理和民主监督,维护职工选举和罢免管理人员、决定经营管理的重大问题的权力。”(5)第37条规定,“本法第三十五条、第三十六条规定以外的其他企业、事业单位的工会委员会,依照法律规定组织职工采取与企业、事业单位相适应的形式,参与企业、事业单位民主管理。”(6)第39条规定,“公司的董事会、监事会中职工代表的产生,依照公司法有关规定[9]执行。”(7)第53条规定,违反《工会法》规定,妨碍工会组织职工通过职工代表大会或其他形式依法行使民主权利的,由县级以上人民政府责令改正,并依法处理。
   在新《工会法》的上述规定中,主要缺陷是:(1)职工民主管理的内涵不统一。在第6条第三款和第36条中,将民主管理与民主决策和民主监督并列,表明职工民主管理的内涵中未包括民主决策和民主监督;而在第19条第一款和第53条的规定中,职工民主管理的内涵中应包括有民主决策和民主监督。(2)职工民主管理应否有所有制差别的问题存在矛盾。将第6条第三款、第19条第一款与原《工会法》中相对应的条款相比较,表明职工民主管理不应存在所有制差别,第53条也表明这一点,而第35条、第36条和第37条和第39条则表明职工民主管理存在所有制差别。
   职工民主管理,西方国家通常称职工参与或产业民主,是指职工直接或间接参与管理所在企业内部事务。在现代市场经济中,职工参与管理事务的范围已呈现由狭至广的趋势,即已由用工人事、劳动待遇等与职工切身利益密切联系的事项扩展到与职工利益有一定联系的生产经营事项,其中既有决策事项也有决策实施事项,不过,仍以对与职工切身利益密切联系的事项的参与为主;职工参与管理的形式已呈现多样化的趋势,既有职代会或职工大会,也有劳资协商、劳工董事、劳工监事等形式;职工参与管理的权限中,具有对所参与的事项知情、质询、同意、否决、决定等内容。所以,民主决策和民主监督已包含在民主管理的内涵之中,不宜将民主管理与民主决策和民主监督并列。并且,民主决策和民主监督在民主管理制度的内容结构中处于非常重要的地位,如果将民主决策和民主监督排除在外,所谓的民主管理就几乎成为空壳。所以,新《工会法》在将民主决策和民主监督与民主管理并列的基础上,否定集体所有制企业职工参与民主决策的权利以及非公有制企业、事业单位职工参与民主决策和民主监督的权利。这是极不妥当的。
  新《工会法》对职工民主管理的所有制差别采取抽象否定、具体肯定的作法,是以往按所有制不同分别立法的延续。其理论上的根本原因,是基于对实行职工民主管理制度的必要性的误解。我国习惯上认为,职工民主管理制度完全是公有制(尤其全民所有制)所决定的,即由于公有制而使职工成为企业的主人,从而必须参与企业管理。于是,立法上只要求公有制企业实行职工民主管理制度。我们认为,这种认识有两点不足:(1)只从所有制方面来认识职工民主管理制度的必要性,而忽视其他因素对职工民主管理制度的决定性;(2)只认为公有制企业才有必要实行职工民主管理制度,而否认非公有制企业也有此必要。
  历史和现实都表明,实行职工民主管理制度的,并不只限于公有制企业。职工民主管理的思想虽然最初是由空想社会主义者提出的,但最早将这种思想付诸实施的是资本主义国家的私有制企业。在1919年《魏玛宪法》、1946年《法兰西共和国宪法》、1947年《意大利共和国宪法》等西方国家宪法都有关于职工民主管理的规定。在当今西方国家,职工民主管理已引于企业界。制度已普遍适用于私有制企业。既然公有制企业和私有制企业都实行职工民主管理制度,那就不应当把其决定性原因限于所有制。实际上,其必要性还应当从下述几个方面来认识:
  1、职工民主管理是现代企业制度的应含内容。今天,人类已由工业社会步入信息社会,以此为时代背景的企业制度,即现代企业制度,在一定意义上就是以人为中心的企业制度。这是因为,在工业社会中,战略资源是金融资本;在信息社会中,人力资本已取代美元资本而成为一种战略资源,信息、知识和创造性已转变为关键的战略资源,企业能够获得利润的唯一或主要途径就是利用存在于职工本身的这些资源。[10]于是,在现代观念中,职工成了企业可以开发战略资源的唯一对象,办好企业的根本就是充分调动职工的积极性、主动性和创造性,人先于利润,或者说,人比利润更重要。所以,以人为中心成为信息社会中企业制度的一大特色。西方国家纷纷将职工民主管理制度溶于本国现代企业制度设计之中,正是这种新的人本主义价值观的体现。在企业制度中,公司制度是早在近代就已遍及西方国家的内容,现代才盛行的职工民主管理制度才是其现代内容。我国现代所建立的企业公司制度在,若无职工民主管理制度,无论其所有制如何,至少可以说不是完整的现代企业制度。
  2、职工民主管理是现代科技进步的必然结果。企业是生产力诸要素的结合体,其中,劳动者作为能动的生产力要素,随着现代科技的进步,在生产力系统内的地位越来越重要。科技进步的这种影响,突出地表现在:(1)计算机的运用使企业内部中层管理削减,企业体制的“金字塔”结构向网络结构转化,劳动者与最高主管之间直接联系的范围趋向扩大。[11]“总经理可以按个电钮在电脑上利用图象,直接跟底层的员工讨论一个建议案,或研究一个蓝图,完全不必经过中层主管”。[12](2)企业中的劳动岗位,由于科技进步而不断增加技术内涵,对劳动者技能的要求越来越高,从而技术型劳动者越来越不可替换,或者说,技术型劳动者替换的成本越来越高。这就使雇主对其的需要的劳动者越来越尊重,老式权威指挥系统成为过时,取而代之的是平等的工作气氛。[13]当企业中技术型劳动者所占比例不断增大时,更是如此。(3)随着企业规模的扩大和技术的日益复杂,企业高层次决策者不可能知道作出正确决策所需的全部知识,于是经常发生“老板越来越依赖经理来获得知识,而经理则要靠员工获得知识”的情形。[14](4)随着科技进步和劳动者知识化过程的加速,传统企业中“动脑”与“动手”的工作分工已不适用,管理者职能与劳动者职能在趋向界限模糊和相互融合。“今天的电脑已经可以模仿管理者的作用,就是最基层的工人也可以执行原先经理级的工作。”劳动者“不仅必须晓得某台机器如何动作,还要了解工厂如何动作。”因而,劳动者自我管理正逐步代替管理人员专职管理,企业管理的有效实施,越来越需要劳动者对企业的经营决策、规章制度、管理措施的理解、认同和支持。[15]正是由于这些影响和变化,才使得职工民主管理制度为发展生产力所普遍需要。
   3、职工民主管理是协调劳动关系的主要方式。在劳动关系中,双方当事人之间的利益矛盾具有不可避免性,无论它表现为劳动者消极对抗管理权威或者与管理者不合作的隐蔽性不协调,还是表现为单个或集体发生劳动争议的明显不协调,都在微观上增加企业的管理成本或损害企业的管理效率,在宏观上影响社会安定和经济发展。因此,现代各国都极为重视对劳动关系的协调。在劳动法体系中,职工民主管理制度与劳动合同制度、集体合同制度和劳动争议处理制度并存,共同执行着协调劳动关系的职能。较之劳动合同和集体合同,职工民主管理在协调劳动关系方面的特点,主要表现在:(1)职工民主管理由劳动关系当事人双方各自的单方行为所构成,其意志协调表现为职工意志对企业意志的影响和制约,企业意志对职工意志的吸收和体现;而劳动合同和集体合同都是劳动关系当事人的双方行为,其意志协调表现为经协商一致所达成的协议。(2)职工民主管理是在劳动过程中处于被管理者地位的职工参与企业管理,这属于管理关系中的纵向协调;而劳动合同和集体合同属于平等关系中的横向协调。(3)职工民主管理由于其形式多样,能够在劳动关系存续期间,对劳动关系进行经常、随机、及时的协调;而劳动合同和集体合同对劳动关系的协调,则主要集中在合同的订立和变更环节。较之劳动争议处理,职工民主管理在协调劳动关系方面的特点主要表现在:职工民主管理是劳动关系运行中的自我协调和内部协调,而劳动争议处理则是由特定机构对劳动关系进行外部协调;职工民主管理是在尚未形成争议的情形下对劳动关系的协调,也即劳动关系正常运行中的协调,劳动争议处理则是在劳动关系由于发生争议而处于非正常状态的情况下所进行的协调。相对劳动争议的发生来说,职工民主管理属于事前协调,具有预防争议的作用;劳动争议属于事后协调,目的在于解决争议。可见,职工民主管理在协调劳动关系方面的功能,不仅无法为劳动合同、集体合同和劳动争议处理所代替,而且还能弥补它们的不足。因而,它一直作为劳动关系协调机制中的一种主要构成要素而存续和发展。
   基于上述,职工民主管理应当普遍适用于各种所有制的企业。即使职工代表大会制度被法定为国有企业职工民主管理的基本形式,也不应当将非国有企业排斥在它的适用范围之外。至于职工董事制度,更没有理由将其适用范围只限于国有公司。不同所有制企业的职工应当平等享有参与企业民主管理的权利。西方国家对私有制企业职工的民主管理权利作歧视性限制,我国作为社会主义国家就更不应当歧视非公有制企业职工的民主管理权利。不同企业可选择适合本企业特点的职工民主管理形式,而不应当在立法中限定特定职工民主形式的适用范围。因此,我国的劳动立法和工会立法中,应当本着淡化所有制差别的精神,重构职工民主管理制度。
(五)其他
   新《工会法》第三章规定了工会的权利和义务,但是并没有把权利和义务分开规定,没有明确哪些是工会的权利,哪些是工会的义务。由于法律的目标在于保护权利,因而这种含混规定造成的后果就是使法律保护的对象不够明确,从而不利于对工会组织的保护。从国外的立法实际看,一般对工会的权利都作了单独的规定。例如,1995年的《俄罗斯联邦关于工会及其权利和活动保障法》中,第二章单独规定了工会的基本权利,如代表和维护劳动者社会劳动权利和利益的权利(第11条);促进就业的权利(第12条);推行集体谈判、签订协议和集体合同及监督它们的实施方面的权利;(第13条)参加调节集体劳动争议的权利(第14条);获得信息的权利(第17条)等。第三章、第四章规定了保障和维护工会权利的主体、手段及破坏工会权利应负的责任。通过这些规定,工会的职能才能真正得到体现,其依法维护职工合法权益的行为才能得到切实有效的法律保护,工会法才具有较大的可操作性。
  新《工会法》在可操作性方面的缺陷还有若干表现。例如,第43条规定:“企业、事业单位无正当理由拖延或者拒不拨缴工会经费,基层工会或者其上级工会可以向当地人民法院申请支付令;拒不执行支付令的,工会可以依申请人民法院强制执行。”那么,支付令究竟如何落实呢?工会法对适用何种程序没有明文规定,必然会在适用中造成困惑。从理论上讲,这就牵涉到工会起诉是民事诉讼还是行政诉讼的问题。目前,法律在这个问题上仍是空白。又如,第21条第3款规定:“职工认为企业侵犯其劳动权益而申请劳动争议仲裁或者向人民法院提起诉讼的,工会应当给予支持和帮助。”然而,工会应当如何支持劳动者诉讼,这种支持诉讼的行为在诉讼中有何效力,却在法律上没有规定。如果立法不对这两个问题作出规定,所谓的工会支持诉讼就只是空谈。
   新《工会法》对工会自身违法的法律责任也未作规定。如果工会没有履行《工会法》所规定的基本职责,是否也要承担法律责任呢?新《工会法》中没有说明,《俄罗斯联邦关于工会及其权利和活动保障法》设第五章专门对工会的法律责任作了原则性规定,即第31条规定:工会和工会领导机关的人员对未完成集体合同和协议规定的义务,对组织和进行被法院认为是非法的罢工要按照联邦法律承担责任。

[3] 参见杨林仁、李丽林:《市场经济国家劳动关系——理论•制度•政策》,中国劳动社会保障出版社2000年版,第196——198页。
[4] 常凯、吴亚平:《关于私企建会的若干法律问题》,《工人日报》2000年12月.5日。
[5] http://www.south.com/huazhangxipin/200110010368.htm
[6] 王全兴:《劳动法》,法律出版社1997年版,第196—198页。
[7] 原《工会法》第7条规定:“全民所有制和集体所有制企业、事业单位的工会,组织职工依照法律规定参加本单位的民主管理和民主监督。”
[8] 原《工会法》第16条第1款规定:“全民所有制和集体所有制企业、事业单位违反职工代表大会制度和其他民主管理制度,保障职工依法行使民主管理的权利。”
[9] 根据《公司法》(1993年)第45条第2款、第52条第2款和第124条第2款的规定,国有独资公司、两个以上的国有企业或国有投资主体投资设立的有限责任公司的董事会中应当有职工代表,各种公司的监事会中都应当有职工代表,董事会和监事会中的职工代表由公司职工民主选举产生。
[10] 参见[美]约翰·奈斯比特、帕特丽夏·阿伯丹:《90年代的挑战——重新创造公司》,中国人民大学出版社1988年版,第11——12页。
[11]参见[美]约翰·奈斯比特、帕特丽夏·阿伯丹:《90年代的挑战——重新创造公司》,中国人民大学出版社1988年版,第12——15页。
[12] 参见[美]艾文·托佛勤: 《大未来》,人民中国出版社1993年版,第169页。
[13]参见[美]艾文·托佛勤: 《大未来》,人民中国出版社1993年版,第206——207页。
[14]参见[美]艾文·托佛勤: 《大未来》,人民中国出版社1993年版,第204——205页。
[15]参见[美]艾文·托佛勤: 《大未来》,人民中国出版社1993年版,第205、209页。

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