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银行法的完善:修正与创新


发布时间:2004年8月23日 程信和 点击次数:2420

[摘 要]:
本文对我国银行法存在的主要问题进行了分析,认为要通过修改现行《中国人民银行法》、《商业银行法》和制定《政策性银行法》、《银行业监督管理法》,以完善银行法的体系,适应市场经济发展的要求。
[关键词]:
银行法 银行法体系 完善 修正 创新

 

    中国银行业监督管理委员会(以下简称银监会)的出台,引起了银行业和社会各界的广泛关注,也产生了一些疑惑:中央银行与银监会的关系应当如何安排?金融监管的效率和成本将会发生什么样的变化?而这些,又关系到现行两部银行法的走向。
    1995年制定的《中国人民银行法》和《商业银行法》,实施八年来,取得了积极的效果。随着市场经济改革的深入,以及加入世界贸易组织(WTO)之后面临的新形势,两部银行法的不足亦凸现出来。根据与时俱进的指导思想,对它们作出适当的修改是十分必要的。不仅如此,为着完善银行法的体系,我认为在修订《中国人民银行法》、《商业银行法》的同时,还须制订另两部法,即《政策性银行法》、《银行业监督管理法》,通过上述修正与创新,使银行法律制度更好地促进国民经济的发展。

一、关于修改《中国人民银行法》
    (一)该法的名称
    中国人民银行为国务院组成部门之一。现国务院组成部门有29个;除中国人民银行外,还没有以其他任何一个部门的名称制定专门法律。更重要的是,该法应当突出中央银行的宏观调控职能,而不致于变成仅仅是关于中国人民银行的组织和活动法,故而可将它改称为《中央银行法》。
    (二)该法修改的目标
    立法,尤其是一部大法,既要保证其相对稳定性,又要显示其一定前瞻性。因此,对《中国人民银行法》的修正,一方面,必须立足于全国人大通过的国务院关于银行监管体制改革的方案,落实中国人民银行的新职能;另一方面,必须充分估计经济全球化、金融全球化的发展趋势,努力达到国际通行的规则和先进的标准。这就要求,较为系统地总结近八年来我国发展金融业的基本经验,包括防范和化解金融风险的行之有效的制度和措施,吸收国际上的成功经验,包括WTO关于金融服务的文件和巴塞尔委员会有效银行监管核心原则及新的资本协议,有重点地修改现行法律某些过时的条文,适当增补若干创新的规定。这种现代化、市场化、国际化的思路,比应付式的或就事论事式的修改设计,或许境界会更高一些。
    (三)对“金融监督管理”这一重点内容的修改
    鉴于国家已确定银监会履行原由人民银行履行的监督管理职责,而人民银行仍然对金融业负有一定的监督管理责任,由此决定了如何科学合理地划分两个机构的相关职责,成为修改《中国人民银行法》的关键环节。恰恰就是在这方面,存在认识差异和分歧意见,立法的任务在于解决矛盾、协调关系。
    《中国人民银行法》原第一章“总则”中的第1条、第2条、第4条、第6条,原第五章“金融监督管理”中的第30条、第31条、第32条、第33条、第35条,都涉及到人民银行将原有职能转归银监会,需要作出相应的修改。原第五章中只有第34条、第36条基本可以不用改动,因这二条的内容仍属于人民银行的职责范围。
    在将人民银行原有的监督管理金融业的职责转归银监会之后,有关人民银行的职能在原有规定的基础上可以增补如下几项:
    ——依法制定和执行有关金融宏观调控的规章、规则;
    ——按照规定对金融机构进行监督检查;
    ——按照规定监督管理货币市场、外汇市场、黄金市场;
    ——依法管理和协调银行业的信息化建设及信息安全工作;
    ——依法管理征信业务;
    ——依法管理金融机构反洗钱工作;
    ——在国务院领导下,与银监会及证监会、保监会建立联系机制,共享监管信息,组成国家整个金融业的监督管理体系。
    修改后的中央银行法,一方面要突出人民银行制定和执行货币政策的宏观调控职能,另一方面要恰当协调人民银行与银监会的关系:银监会对银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构实行统一监督管理;人民银行制定和执行货币政策、防范和化解金融风险的宏观调控与银监会的金融监管互相补充、互相促进。关于这些要点,在下一个问题的讨论中还会具体提及

二、关于修改《商业银行法》
    (一)商业银行的定义问题
    《商业银行法》第2条规定:“本法所称的商业银行是指依照本法和《中华人民共和国公司法》设立的吸收公众存款、发放货款、办理结算等业务的企业法人。”随着经济的发展,商业银行的业务也在不断创新,现在除了从事传统的存款、贷款、结算业务外,还出现了大量的中间业务。所谓中间业务,是指不构成商业银行表内资产、表内负债,而形成商业银行非利息收入的业务。这些很有发展潜力的新业务,对社会经济发展将会作出很大的贡献,而且又能大大增加银行的创收能力。适应这种形势,可将原规定中“办理结算等业务”修改为“从事中间业务”。
    对商业银行的定义,不只是文字表述如何确切的问题,更要紧的是,如何推动它成为真正的公司制的市场经济活动主体,尽可能摆脱计划经济体制的残余影响,换言之,把银行办成真正的银行——金融企业法人。
    (二)增加的与删除的,放宽的与管严的
    1.关于增加的
    《商业银行法》第3条,对商业银行经营业务范围,可增加“买卖金融债券”、“从事信用卡业务”二项,这是对导是榭龅娜啡稀?br>    从长远来看,适当的混业经营、混业监管乃是金融业发展大势所趋。修改《商业银行法》,还应增加关于中国业务、网上银行业务的规定,前者为银行经营范围的拓展,后者为银行经营方式的创新。中国人民银行已发布两个规章,可将其主要精神吸收到商业银行法中去。
    存款保险制度在外国以及我国台湾地区已实行多年,这项制度基本上是成功的。虽然施行存款保险,可能增加银行成本,甚至可能扩大金融机构的冒险倾向,但综合考量,利大于弊,我国商业银行法中可以考虑有条件地推行此项制度。
    2.关于删除的
    《商业银行法》原第34条,可以删去。为保障商业银行贷款自主权,无须再设定前置条件,以免为非法干预留下借口。如要调控贷款,可实施有关宏观调控政策去解决。
    原第41条第2款,亦可删去,因有行政行为干预商业行为之嫌。如属政策性亏损,可交由政策性银行处理,不必由商业银行去办。
    3.关于放宽的
    《商业银行法》原第7条,给人的印象似乎是贷款一律要求“实行担保”,可不必这样硬性规定,留点余地。
    逐步推行利率市场化,将成为银行深化改革的重要方向。原第38条关于“应当按照中国人民银行规定的贷款利率的上下限,确定贷款利率”的规定,缺乏灵活性,可去掉“上下限”提法,改为“按照中国人民银行的有关规定,确定贷款利率”。
    现在有的业务,外资银行可以做,内资银行却不允许做,这不符合WTO的国民待遇原则,也不利于我国金融业的发展,应给内资银行松绑。
    4.关于管严的
    当前,某些地方政府、国有企业及其他企业逃废银行债务情况严重,应在商业银行法中加强关于防范和化解信贷风险的有力措施及相应责任的规定。
    反洗钱既是国内实际需要,又是一个国际性问题。商业银行负有反洗钱的职责,这方面的规定也应加强。
    增与减、松与严,是对立的统一。放宽不等于放弃,加强不等于苛刻,一切都要从实际出发。该改的还是要改,小修小补无法达到银行业创新的目标。
    (三)与新的中央银行法保持一致
    在原《商业银行法》中,所有规定由人民银行对商业银行实施监督管理的规定,均须修改以与新的中央银行法相一致,对此不再赘述。
    需要进一步讨论的问题有两类:一是原《商业银行法》中规定的中国人民银行的职责,哪些应属保留的;二是原《商业银行法》中规定的中国人民银行的职责,哪些应属人民银行、银监会共同行使的,而共同行使时又如何分工合作。
    这两类有待探讨的问题主要涉及如下条文:
    原《商业银行法》第24条,关于中国人民银行对高级管理人员审查其任职条件的规定,如删去则不利于中央银行实施宏观调控职能,如保留又可能与银监会发生职责交叉。笔者倾向于保留,但要加上与银监会协调一类的要求。
    原第39条第5项关于遵守“中国人民银行对资产负债比例管理的其他规定”,应加上“银监会”。
    原第56条关于“应当按照中国人民银行的规定”,应加上“银监会”。
    原第62条关于中国人民银行的职责应改属银监会,但又不能完全取代人民银行的职责,故可增加一款,即“中国人民银行有权依照法律规定对商业银行的上述事项进行检查监督。”这又发生了两个机构的职能交叉问题,可规定以银监会监管为主。
    原第73条第2项关于对“违反票据承兑等结算业务规定,不予兑现,不予收付入账,压单、压票或者违反规定退票的”追究责任,属于谁的权限?原规定属于人民银行。这一点还涉及到原第44条关于办理票据承兑等结算业务应当按照谁的规定来执行?如完全排斥人民银行的这种权限似不恰当。
    原第74条第1项、第2项、第6项、第7项,也不宜将人民银行的处理权完全取代。
    原第75条第2项可加上“银监会”,而第1项、第5项、第6项,似仍应保留人民银行的处理权。
    原第78条报送资料应加上“银监会”,而处理权可由人民银行改为银监会,免得两家都要管或都不愿管。
    总之,“两个婆婆”的情况出现了,这是由两个机构共同管理银行业所难以回避的困扰。所以,在新的中央银行法和商业银行法中,务必划清三种权限:(1)归银监会管理的事项;(2)归人民银行管理的事项;(3)两家共管(以一方为主)的事项。

三、关于制定《政策性银行法》
    (一)制定《政策性银行法》的必要性
    政策性银行,一般指由政府设立的,以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目标的金融机构。它与中央银行、商业银行既不相同,又有联系。
    我国于1994年组建了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行等三家政策性银行。它们均为企业法人,直属国务院领导,在业务上接受中国人民银行的指导和监督(这一部分监管职能现转给银监会)。目前,三家政策性银行只有各自的章程,国家还没有为它们立法。
    对政策性银行,有的国家规定于中央银行法或其他法中,有的国家单独立法。日本的《开发银行法》、《输出入银行法》与日本的《普通银行法》(即商业银行法)即是分别立法、各成体系。既然政策性银行已成为一类独特的银行,而且对国民经济起着重要的作用,笔者主张对我国三家政策性银行制定一部统一的法律(亦可考虑先制订一个统一的条例)加以规范,长期处于无法可依的状况是不合适的。
    (二)《政策性银行法》解决什么问题
    首先,要给政策性银行定位:法律地位、业务范围。其次,要规定政策性银行的设立和组织机构。再次,要分别解决政策性银行处理三大关系的规则:一是与政府的关系,二是与商业银行的关系,三是与客户的关系。再其次,规定对政策性银行的监督管理。最后,规定违反该法的责任。
    从实际出发,《政策性银行法》可比《商业银行法》简单一些。现《商业银行法》有91条,《政策性银行法》不用规定这么详细,只要能解决问题就行,不在乎条文多少。

四、关于制定《银行业监督管理法》
    (一)制定《银行业监督管理法》的必要性
    银行业监督管理法(简称银行监管法)是对银行业实施监督管理的各种法律规范的总称。
    对银行监管必须立法的理由有二:
    从一般性来说,银行业是经营特殊商品——货币的行业,对国民经济事关重要,但其本身充满风险,加上经济全球化趋势带来的挑战,必须依法加以监管。
    从特殊性来说,对银行业的监管原来规定于《中国人民银行法》之中,现在国务院再次实施金融体制改革,并经全国人大通过,决定设立银监会,由其履行原由中国人民银行履行的监督管理职能。《中国人民银行法》即将修改,对银行业监督管理的内容理应由另一部法律加以安排。这就需要填补一项立法空白。目前,银监会已发布公告,宣布其享有七项职责。笔者认为,由全国人大常委会制定法律(或者可先由国务院制订行政法规)来确认银监会的职责,社会效果会更好一些。
    (二)《银行业监督管理法》解决什么问题
    首先,要给银监会定位:法律地位、职责范围。还要明确规定监管的原则,包括审慎监管、依法监管等。其次,规定银监会的组织机构。再次,规定银监会的权限,包括与中国人民银行在管理银行业过程中的分工合作关系。再其次,规定监管程序。最后,规定违反该法的责任。
    《银行监管法》需要回应社会的关注,把人们的“担心”变为“放心”:不会对银行业产生两个“婆婆”,不致于增加监管成本,而是要通过审慎有效的监管,特别是信息披露、信贷风险监控和预警,加上商业银行的内控机制,提高银行监管效率,保障银行业合法、稳健运行。

五、小结
    以上就是本文所设计的中国银行法的体系构成:(一)中央银行法;(二)商业银行法;(三)政策性银行法;(四)银行监管法。而这四部法律,又分别由五个方面的规范有机组合:银行调控规范,组织规范,业务(服务)规范,监管规范,责任规范。
    完善的银行法不可能一蹴而就,不能从理想主义出发,而应将突然与应然结合起来,通过反复实践和深入研究,使我国的银行法体系逐步完善,更加科学,以适应社会主义市场经济发展和参与经济全球化的现实要求。
    
    

来源:南方经济

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责任编辑:陈明涛

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