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“入世”后竞争政策和竞争法制之展望


发布时间:2004年5月17日 孔祥俊 点击次数:3072

[关键词]:

    为更好地融入世界经济,并按照WTO规则对贸易和外国投资提供更有可预见性的环境,我国在开放市场和贸易自由化方面作出了一系列重要的承诺。竞争政策和竞争法是以维护自由竞争为目标的制度设计,竞争政策已提到了WTO的议事日程,因此,在我国入世之后,市场的开放和贸易自由化必然要求建立与其相适应的竞争政策和竞争法。
    一、WTO的竞争政策和竞争规则

    从国际角度来看,广义的竞争政策是指放宽经济管制、促进竞争自由和市场开放的政策,而狭义的竞争政策就是反垄断意义上的政策,竞争法则是反垄断法。不管怎样,反垄断政策(包括反倾销和反补贴)是竞争政策的核心内容,甚至有时将竞争政策与竞争法作为同义语看待。竞争政策和竞争规则虽未在WTO规则中成为系统,但已具有一席之地,且得到较大的发展。

    (一)哈瓦纳宪章与WTO竞争政策的渊源

    作为WTO前身的关贸总协定(GATT),是从中途夭折的国际贸易组织(ITO)脱胎出来的。拟确立国际贸易组织的哈瓦纳宪章专章(第五章)规定了“限制性贸易行为”,要求成员采取适当的措施并展开相互合作,以防止公、私商业企业实施限制竞争、限制市场准入或者滥用垄断地位的行为,包括固定价格、划分市场、歧视特定企业、限产和固定生产配额等行为。这些规定显然都是竞争政策的规范。尽管这些规定胎死腹中,但此后论及国际竞争政策时都会溯源到哈瓦纳宪章,包括研究GATT和WTO竞争政策都不例外。

    (二)支离破碎的WTO竞争规则

    GATT的关注焦点是通过减少贸易壁垒和在贸易伙伴间实行非歧视,促进市场准入,其对竞争政策并未作系统的规定,也即哈瓦纳宪章的竞争政策条款并未被吸收进来,而直接涉及竞争政策的条款就是反倾销和反补贴的规定。WTO成立后,在竞争政策方面并没有太大的突破。从广义上说,WTO的非歧视待遇等都体现了竞争政策,而且,除反补贴和反倾销的规范以外,还在一些协定中涉及到竞争政策,如TRIPS协定对知识产权许可中的反竞争行为的控制。

    (三)反竞争行为与WTO的争端解决

    由于WTO法律是约束成员政府行为的,对经营者之间的竞争并不进行规范,因而其竞争政策也是立足于政府行为,即某些与政府有关的竞争行为也是其调整对象。其中,一些反竞争行为也被纳入到WTO争端解决机制,因这些行为而提交WTO争端解决机构的申诉包括“违法之诉”(violationcomplaint)和“非违法之诉”(non-violationcomplaint)。违法之诉是成员针对其他成员违反WTO规则的明文规定而向WTO争端解决机构提出的申诉,在竞争政策方面除涉及反倾销和反补贴以外,还涉及到其他许多规定,如GATT第3条规定的国民待遇、第11条规定的数量限制和第17条规定的国营贸易企业。非违法之诉是针对成员虽不违反WTO规则,但又使其他成员依据WTO规则享有的利益受到“抵销和损伤”的行为,提起的申诉。例如,因成员国内的垄断行为(限制性贸易行为)而影响其他成员的市场进入,或者政府对垄断行为制止不力,就可以提起非违法之诉。美国就曾以此为由对日本等提起此类申诉。如美国与日本之间的柯达和富士案(Kodak/Fujicase),美国主要就是以日本在胶片和相纸方面的市场行为妨碍公平竞争而提起申诉的。虽然此案以美国败诉而告终,但引起了人们对此类反竞争行为申诉的广泛关注。

    (四)竞争政策日益受到关注

    在WTO框架内引进竞争政策和开展竞争政策的谈判,已成为日益受到关注的问题之一。许多学者和民间机构对此提出强烈呼吁,甚至提出WTO应当确立的竞争规则的框架草案建议。1996年新加坡部长会议宣言提出建立竞争政策工作组,研究成员提出的有关贸易与竞争政策的相互作用问题,包括反竞争行为,以便确认值得在WTO框架内考虑的领域,还提出如果在将来成员达成一致认识,可以就竞争政策进行谈判。这说明,竞争政策已正式纳入WTO的视野。此后,2000年西雅图部长会议将竞争政策作为谈判的主题之一,但因分歧较大未能取得成果。不过,将竞争政策纳入谈判主题范围本身,就已说明竞争政策在WTO框架内的发展又前进了一步。

    二、加强和完善我国竞争政策和竞争法制

    由于市场经济发展水平的局限,我国竞争政策和竞争法制都处于初创阶段。加入WTO将使我国更加融入经济全球化的潮流,这就要求我们在立足国情的同时,在国际经济大背景之下设计入世之后的竞争政策和竞争法制,包括反倾销、反补贴、反垄断和反不正当竞争等方面。

    (一)政府必须强化对竞争秩序的维护和对反竞争行为的制止

    一个时期以来,垄断和不正当竞争是我国市场秩序混乱的重要因素。分割、封锁市场的行政垄断比较突出,公用企业等滥用垄断地位排斥竞争远未从根本上解决,“行业自律价”、“低价倾销”、“价格同盟”、“联合抵制”等经济性垄断频频发生。因而维护竞争秩序问题越来越突出。我国现行反不正当竞争法以及其他有关法律法规规定了一些反垄断规范,但对垄断行为没有起到应有的遏制作用。经今年以来对市场秩序的整顿规范,市场秩序混乱的状况得到一定程度的遏制,但根治市场秩序混乱仍然需要进一步加大力度。加入WTO之后,如果行政垄断不能根除或者政府对市场竞争秩序维护不力,可能会引起违法之诉或者非违法之诉的WTO争端。美国与日本之间的柯达与富士案就是例子。尽管美国在该案中没有胜诉,但该案仍然引起了强烈反响,将来不排除在此类案件上有较大进展。对此,我国应当给予足够的重视。

    (二)在考虑WTO因素的情况下制定反垄断法或者公平竞争法

    反垄断法迟迟未能出台。那么,在加入WTO背景之下,这种状况是否需要得到根本的改观?回答应该是肯定的。换言之,在WTO背景下,应当重新看待反垄断法。

    WTO规则未对反垄断规范提出明确的要求,国内现行法律中的反垄断规范似乎也与WTO规则没有正面的冲突,制定反垄断法在入世之初并非应急之需。但是,从深层次来看,问题并非如此简单。对此可以从两个角度来看。一方面,必须以统一的反垄断规范遏制竞争秩序的混乱。因为,行政垄断以及政府对垄断制止不力,都会妨碍市场的准入和市场竞争的自由,不能兑现我国开发市场、贸易自由化以及采取非歧视待遇等的承诺,因而可能引发其他成员在WTO提起违法之诉或者非违法之诉,使我国陷于被动。为此,必须尽快通过强有力的反垄断法和执法,使市场秩序得到根本改观,消除引发国际争端的隐患。制定反垄断法并确保其真正实施,则是落实加入WTO承诺的重要途径。另一方面,必须通过反垄断法维护经济安全。反垄断法具有维护竞争自由的功能,其通过对垄断企业的反竞争行为的控制,保护市场竞争中的弱者,从而维护经济安全。例如,跨国公司和实力强大的外国企业进入中国之后,具有先天的经济势力(甚至独占地位),如无反垄断法对其进行威慑,很可能滥用其优势地位,排挤其他国内经营者的正当竞争,或者通过妨碍竞争的兼并等消灭市场竞争。

    在加入WTO的背景下,我国反垄断立法可以着重考虑下列视角:

    (1)体现开放市场、消除歧视和促进自由竞争的精神。WTO的要求与现代竞争政策和竞争法的精神是一致的,如都要促进市场的开放统一和竞争的自由。我国也承诺采取非歧视待遇、消除贸易壁垒、取消价格管制等。我国制定的反垄断法要体现这些精神。(2)以竞争政策和竞争法推进特殊行业放松管制的进程。按照我国加入WTO法律文件的承诺,我国将逐步放开电信、保险、金融等特殊管制的服务市场。这些市场放开之时,也就是中外经营者展开竞争之日。从国外放松此类市场管制的经验来看,往往都是采取完善竞争法和强化执法的方式,促进这些行业的竞争和开放,对此我们应当多从竞争政策和竞争法律上进行考虑。

    此外,从维护市场统一和促进市场竞争的整体发展来看,我国可以将反垄断法与反不正当竞争法合并立法,统称为公平竞争法。

    (三)推动竞争文化的发展

    从某种意义上说,WTO是一种竞争文化,因为它强调和追求建立于贸易自由化基础上的超越国界的竞争自由,实现经济资源在全球范围内的配置。加入WTO之后,随着市场主体多元化和市场壁垒的减少,前所未有的市场竞争会扑面而来,这种空前激烈的竞争将会使我们刻骨铭心。为适应新的竞争形势,国家应当通过综合性的竞争政策以及反垄断法及其执法,强化经营者正当竞争的意识,使现代市场经济的竞争文化深入人心,为市场经济发展提供强劲的后劲。

    【转自 经济法网 XYD】

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