设为首页

加入收藏

怀念旧版

首页 私法动态 私法名家 私法研究 私法讲坛 私法茶座 私法书架 私法课堂

>   理论法专题   >   关于国有资产法基本理论的探讨(三)

关于国有资产法基本理论的探讨(三)


发布时间:2004年5月18日 王全兴 点击次数:2366

[关键词]:

五、国有资产法的基本原则

  (一)国有资产神圣不可侵犯的原则

  根据《宪法》第12条和《民法通则》第73条的规定,作为社会主义公共财产的国有资产,神圣不可侵犯,禁上任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。这是我国立法一贯坚持、并且与西方国家立法明显区别的一项原则。它表明,国有资产作为一种具有最高价值地位的资产,应当受到国家和法律的充分保护,无论在何种情况下都不可侵犯。

  坚持国有资产神圣不可侵犯的原则,首先要强调,国有资产不可侵犯在我国具有神圣性,即国有资产在我国具有最高价值地位,理应为法律所特别尊重,绝不容许对其有任何侵犯。这是因为:(1)国有资产归全民所有,是全民利益的载体和源泉,而全民利益为最高利益;(2)国有资产是我国社会主义制度的重要物质基础,对国有资产的任何侵犯,都会直接危害社会主义制度。

  坚持国有资产神圣不可侵犯的原则,就是要对国有资产给予充分保护。其基本要求是:(1)保护国有资产的完整性和不可分割性,即用法律手段确保国有资产无论以什么形态存在,无论存在于什么地方,无论由谁占用(经营),其所有者只能是代表全民的国家;(2)保护国有资产在国民经济中的主导地位,即用法律手段确保国有资产对国民经济的命脉部位和发展过程具有控制力;(3)对国有资产实行全面保护,即国有资产所有者、投资者和占用者的各个方面的权益都要受到法律保护;(4)对国有资产实行全程保护,即国有资产运行过程中的各个环节都要受到法律保护。

  (二)行政管理者职能与国有资产所有者职能相对分开的原则

  在国有资产运行系统中,政府具有政、资双重职能。所谓“政”的职能,即作为政权主体而对社会、经济实施管理的职能,就其内容可称社会经济管理职能,就其形式可称行政管理者职能;所谓“资”的职能,即作为国有资产所有权主体支配国有资产的职能,通常称所有者职能。

  在计划经济中,政、资双重职能合一,即政府各个部门都兼有行政管理者职能和所有者职能。由于政、资双重职能的性质、目标、管理范围和行为规则均不相同,所以,政、资双重职能合一有明显弊端,不利于政企分开,不利于平等竞争,不利于维护国有资产所有者权益,不利于提高行政效率。因此,《中共中央关于实行社会主义市场经济体制若干问题的决定》(1991年)中明确指出,国有资产管理体制必须“按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则”进行改革。在《国有企业财产监管条例》等法规中,都肯定了这项原则。

  政、资双重职能分开,就是要在政、资双重职能之间建立一种科学的分工协作关系,亦即二者相对分开的关系。其主要内容包括:(1)两种职能机构的分设,即在执行行政管理者职能的政府部门之外,设置独立的专门执行国有资产所有者职能的部门,或者限定某个政府部门专门执行国有资产所有者职能;(2)界定两种职能的归属和范围,即明确两种职能部门的分工,将原来归各政府部门分散行使的国有资产所有者职能分离出来,划归国有资产所有者职能部门,尤其要划清国有资产所有者职能与行业管理职能、宏观调控职能、行政监督职能的范围界限;(3)允许两种职能有一定的交叉,即国有资产所有者职能主要由国有资产所有者职能部门行使的同时,有的需要由国有资产所有者职能部门会同相关政府部门行使或者委托有关政府部门行使。

  (三)国家所有权与企业经营权(法人财产权)适当分离的原则

  早在1984年的《中共中央关于实行经济体制改革的决定》中,就把国家所有权与企业经营权适当分离规定为经济体制改革的一项重要原则。在1988年的《全民所有制工业企业法》中肯定了这一原则,即规定,企业的财产属全民所有,国家依照所有权和经营权(法人财产权)分离的原则授予企业经营管理。在1993年的《公司法》中又明确规定,公司中的国有资产所有权属于国家,公司享有由股东投资形成的全部法人财产权,以其全部法人财产依法自主经营、自负盈亏。

  经营性国有资产实行“两权”分离,是培育市场主体,进而形成市场机制的需要。在计划经济体制中,国有资产的“两权”都由归属于国家,企业作为政府的附属物无权自主经营,因而不是市场主体。以计划经济转向市场经济的为内容的改革,在微观经济中首先是要培育市场主体,亦即将国有企业改造为市场主体,为此,就应当实行国家所有权与企业经营权(法人财产权)分离,使企业成为依法自主经营、自负盈亏的主体,从而形成市场机制。

  “两权”适当分离原则的内涵相当丰富,其要点是:(1)“两权”适当分离的主旨是为了更好地实现国家所有权,即“两权”分离应当比“两权”合一更有利于实现所有者的利益,换言之,所有者首先是为了自己的利益才将“两权”分离,申言之,“两权”是否分离和如何分离(分离的程度如何,以何种方式分离),都取决于能否更充分地实现所有者的利益,或者说,应当首先考虑所有者的利益。(2)“两权”适当分离包括分离和结合两个方面,即在分离的基础上实现结合,一方面,企业经营权(法人财产权)相对独立于国家所有权,即企业以其全部财产依法自主经营、自负盈亏;另一方面,企业经营权(法人财产权)要受国家所有权的约束,即国有资产投资者为确保企业经营符合所有者利益,有权对企业经营依法实行一定程度的控制。(3)“两权”适当分离作为实现国家所有权的形式呈现多样性,即“两权”分离的方式和程度以及“两权”之间的关系因企业和资产的不同而相异,也就是说,“两权”分离的具体形式和内容应当与特定企业和资产的特殊性相适应。

  (四)经济效益与社会效益兼顾的原则

  在现代市场经济中,经济效益与社会效益兼顾已成为普遍要求,各种市场主体都兼有经济人和社会人双重身份,各种效益的运行,都在主动追求经济效益目标的同时,还负有实现社会效益目标的责任。国有资产的全民所有制性质,决定了国有资产运行比其他资产运行负有更重的社会责任,即更应当重视对社会效益目标的追求。所以,国有资产法应当按照经济效益与社会效益兼顾的原则来规范国有资产运行,尤其是在国有资产配置和使用环节要具体落实经济效益与社会效益兼顾的要求。

  两种效益兼顾原则对国有资产配置的基本要求,突出表现在:(1)正确处理经营性国有资产与非经营性国有资产的比例关系。在一定意义上可以说,经营性国有资产是偏重经济效益目标的资产,非经营性国有资产是偏重社会效益目标的资产,这两种资产的比例关系构成实现两种效益的宏观总体格局。为在宏观上兼顾两种效益,这两种资产应当形成和保持合理的比例,就我国改革和发展的需要而言,应当逐步改变非经营国有资产所占比例过小的现实格局。(2)正确处理国有资产投入发达地区和欠发达地区的比例关系。我国是一个经济发展不平衡的大国,除自然资源外,发达地区的存量国有资产多于欠发达地区。在发展中缩小和消除不同地区之间经济水平的差距,对经济效益和社会效益都具有重要意义。为了实现国民经济的全国整体发展、各地区均衡发展和可持续发展,维护国家的统一、各民族的团结和社会的稳定,有必要调整国有资产分布的区际比例,尤其是东南部、中部和西北部地区的比例以及城市和农村的比例,以缩小和消除经济水平的区际差距。(3)正确处理国有资产投向不同产业的比例。不同产业之间,尤其是基础产业与非基础产业、垄断性产业与竞争性产业之间,体现经济效益和社会效益的意义不尽相同。为形成和保持普顾两种效益的产业结构,就应当充分发挥国有资产投向对产业结构调整的导向功能,适时调整国有资产分布的产业比例。(4)正确处理国有资产市场配置机制与行政配置机制的关系。即根据市场配置机制自发倾向经济效益目标、行政配置机制便于倾向社会效益目标的特点,按照两种效益兼顾的需要,适当运用国有资产市场配置机制和行政配置机制。

  两种效益兼顾原则对国有资产使用的基本要求,集中表现在:(1)经营性国有资产的使用,应当在以追求经济效益目标为主的同时,实现相关的社会责任;(2)非经营性国有资产的使用,应当在保证完成本单位职能和任务的前提下,做到有效、合理和节约使用;(3)资源性国有资产的开发和使用,应当合理开发、有效使用,形成和保持开发、使用和补偿良性循环的自然资源可持续供给机制。

  (五)国家统一所有与分级分类管理结合的原则

  国有资产的全民性和完整性,决定了必须实行国家统一所有的所有权制度,即要求对无论表现为何种形态和存在于何种时空范围的国有资产,都由国务院及其专职部门统一行使国家所有权,建立一元化的国家所有权控制系统,否定分割国家所有权的部门所有、地方所有、企业所有的任何主张和实践。

  国有资产的分布广泛性和形态多样性,决定了必须实行分级管理为主、分类管理为辅的管理体制。即要求按照国有资产的分布状况和形态特殊性,由中央和地方各级政府及其专职部门对其管辖范围内各种国有资产行使管理职能,另外对有的 特种国有资产由特定部门行使特别管理职能。其中,分级管理为主要框架,分类管理是分级管理的补充。

  国家统一所有与分级分类管理结合的实质在于,一元化国家所有权控制系统对分级分类管理体制的统领和制约。其要求主要表现在:(1)地方各级政府及其专职国有资产管理部门和特种国有资产管理部门的国有资产管理职能,必须经上级政府委托授权确定;(2)特种国有资产管理部门的特别国有资产管理职能,必须服从于同级政府及其专职国有资产管理部门的综合国有资产管理职能;(3)国有资产投资机构的资本经营职能,必须经国有资产管理部门委托授权确定;(4)全国人大及地方各级人大依法对国有资产的管理和经营行使监督权。 六、国有资产法律关系的基本类型

  (一)国有资产产权法律关系的概念和特征

  国有资产产权法律关系,是指国有资产产权主体之间和国有资产产权主体与不特定其他主体之间,关于国家所有权及其实现的权利义务关系。包括国家所有权关系以及旨在实现国家所有权的所有权与经营权(法人财产权)分离、产权交易等一系列法律关系。它作为平等主体之间的财产法律关系,具有民事法律关系的一般属性。其主体为国有资产产权主体和不特定义务主体,相互间法律地位平等;其客体主要是各种形态的国有资产;其内容主要是国有资产的各种产权。国有资产产权法律关系是一种特殊的民事法律关系,较之一般民事法律关系,其特殊性主要表现在:

  1.兼有私法关系和公法关系双重属性

  按照现代市场经济的要求,国有资产产权法律关系应当具有产权法律关系的一般属性,即私法关系属性。例如,各种产权主体之间法律地位平等;产权的取得、行使和交易实行意思自治。同时,国有资产产权法律关系由于不仅直接涉及产权主体(投资者和占用者)微观利益,而且直接涉及全民利益、国家利益和社会公共利益,因而是一种兼有公法关系属性的产权法律关系。例如,作为所有者的国家较之其他产权主体处于特殊法律地位;产权取得、行使和交易过程中的意思自治要受到限制。

  还需要明确的是:(1)国有资产产权法律关系的公法、私法属性有一个公法私法化过程。在计划经济体制中,国有资产产权法律关系是一种纯粹的公法关系;在市场取向的经济体制改革中,随着国家所有权与企业经营权(法人财产权)的分离、行政管理者职能与国有资产所有者职能的分开,私法因素才逐渐注入国有资产产权法律关系。(2)国有资产产权法律关系的公法、私法属性因其客体是经营性国有资产或非经营性国有资产而存在程度差别。一般说来,经营性国有资产以市场配置为主,其产权法律关系的私法关系属性重于公法关系属性;非经营性国有资产以行政配置为主,其产权法律关系的公法关系属性重于私法关系属性。仅就经营性国有资产而言,由于其市场配置机制与行政配置机制的关系受资产形态、所负功能、所在行业等因素的影响,其具体产权法律关系的私法关系属性和公法关系属性在程度上也不尽相同。

  2.含有绝对权关系与相对权关系两个层次

  法理认为,绝对权关系,即权利主体具有特定性、义务主体具有不特定性的法律关系,亦即特定权利主体与自己以外不特定任何义务主体之间的权利义务关系,如所有权关系;相对权关系,即权利主体与义务主体均具有特定性的法律关系,亦即特定权利主体与特定义务主体之间的权利义务关系,如债权关系。

  在国有资产产权法律关系中,各种产权主体都是特定主体,都各自有相对的不特定义务主体。这表明,国有资产产权法律关系一般含有两个层次,一是某一产权主体与另一产权主体之间的法律关系;二是某一产权主体与不特定义务主体之间的法律关系。也就是说,国有资产产权法律关系中的各方产权主体(所有者、投资者、占用者)一般都有两种相对人,即另一方产权主体和不特定义务主体。例如,国有资产投资机构与其投资兴办的企业之间是一种相对权关系,同时,该投资机构和该企业又各自有与其相对的不特定义务主体。换言之,该投资机构相对于该企业,出资者所有权(股权)和企业经营权(法人财产权)都属于相对权;而该投资机构和该企业分别相对于各自不特定义务主体,这两种财产权都属于绝对权。

  分清国有资产产权法律关系的上述两个层次,其法律意义主要在于:(1)明确国有资产的各种产权都属于绝对权,意在表明各种产权主体彼此独立并且都可以自行支配国有资产,各种产权受法律保护没有优先劣后之分;(2)明确国有资产的各种产权都属于相对权,意在表明各种产权主体之间有相互权利义务,各种产权的实现相互依存。

  3.包括静态财产关系和动态财产关系两种状态

  财产法律关系依其运行中的存续状态,法理上可相对划分为静态财产关系和动态财产关系。前者一般指财产占有和归属关系,表明财产依法归谁支配,即财产权利相对静止地附着于某一权利主体;后者一般指财产流转关系,表明财产正处在财产支配主体依法变动的状态,即财产权利的授权或转让。在财产法律关系的运行过程中,静态财产关系是动态财产关系的起点和终点,动态财产关系是静态财产关系的发生方式和实现途径。

  国有资产产权法律关系中,国家所有权关系、股东权关系、企业经营权关系、法人财产权关系、自然资源开发权关系、非经营性资产占用权关系等,都属于静态财产关系;投资关系、信贷关系、产权交易关系、财政拨款关系、行政划拨关系、土地征用关系、土地出让关系等,都属于动态财产关系。各种静态财产关系和动态财产关系交错并存,相互衔接、补充、配合、制约和转化,构成国有资产产权法律关系的有机整体。

  (二)国有资产管理法律关系的概念和特征

  国有资产管理法律关系,是指国有资产管理主体与国有资产产权主体和国有资产服务主体之间,在国有资产运行过程中依法形成的关于国有资产宏观管理的行政法律关系。它保障国有资产产权法律关系和国有资产服务法律关系的正常运行,并且与国有资产服务法律关系共同作用于国有资产产权法律关系,将国家作为所有权主体和政权主体的意志贯彻于国有资产产权法律关系的运行过程。

  国有资产管理法律关系具有行政法律关系的一般属性。主要表现在:(1)它是一种公法关系,其构成要素和运行规则由国有资产法和相关行政法规定,一般排斥当事人之间的意思自治。(2)它的当事人一方是行政主体,另一方是行政相对人,双方法律地位不平等,行政相对人服从于行政主体。(3)它以行政权力和行政义务为内容,即国有资产管理权属于行政权力。

  国有资产管理法律关系是一种特殊的行政法律关系,较之一般的行政法律关系,其特殊性主要表现在:(1)目的。即它直接以实现国有资产产权和维护国有资产运行秩序,充分发挥国有资产的效能,巩固和发展国有经济为目的。(2)主体。其行政主体包括 各级政府及其国有资产管理部门和含有国有资产管理职能的有关行政部门,主要是国有资产管理部门;其行政相对人一般是国有资产投资者、占用者和国有资产服务主体。(3)内容。即关于国有资产宏观管理的权力和义务,就其主要性质而言,属于国家经济职能中的宏观调控职能,主要包括国有资产产权管理、价值管理、投资管理、占用管理、转让管理、收益分配管理等方面的内容。(4)客体。即国有资产和行政相对人在国有资产运行中的行为。其中主要包括,国有资产产权主体的国有资产投资、占用、收益分配和转让行为及其支配的国有资产,国有资产服务主体为国有资产产权主体实现其产权所提供的服务行为。(5)运行规则。即其运行过程不仅要遵循行政法所规定的行政管理一般规则,而且要遵循经济法和国有资产法所规定的国有资产管理作为一种特殊宏观调控手段的规则,有的还要遵循由特定形态国有资产的特殊性所决定的规则。

  (三)国有资产服务法律关系的概念和特征

  国有资产服务法律关系,是指国有资产服务主体与国有资产产权主体之间在国有资产运行过程中依法形成的劳务法律关系,亦即国有资产服务主体向国有资产产权主体实现其产权提供劳务并收取劳务报酬的权利义务关系。在国有资产运行过程中,国有资产服务法律关系辅助国有资产管理法律关系,为国有资产产权法律关系的正常运行创造社会条件,对国有资产的配置、占用(经营)、收益分配和宏观管理都具有重要意义。

  国有资产服务法律关系具有民事劳务法律关系的一般属性。国有资产服务主体与国有资产产权主体之间法律地位平等,相互权利义务由合同依法约定,一方向另一方有偿提供劳务。 国有资产服务法律关系是一种特殊的民事劳务法律关系,较之一般的民事劳务法律关系,其特殊性主要表现在:(1)目的。即它直接以实现国有资产产权和国有资产管理目标,保障国有资产正常运行为目的。(2)主体。其劳务提供方限定为依法取得国有资产服务资格的社会组织;其劳务接受方限定为国有资产产权主体。(3)内容。即提供国有资产评估和产权交易中介等服务的义务,是一种专业性、技术性和公益性很强并且具有社会公信力的义务,既是社会服务也是社会监督,既是私法义务也是公法义务。(4)客体。作为其标的国有资产服务行为是一种特殊劳务,服务的范围、项目和规则由国有资产法和国有资产管理部门规定;与标的对应的劳务费,应当符合国有资产法规定或者国有资产管理部门和价格管理部门依法核定的收费项目和标准。(5)运行规则。其运行过程不仅要遵循民法规定的合同运行规则,而且要遵循国有资产法和相关经济法规规定的行业规则和技术规则,还要接受国有资产管理部门的指导和监督。

  七、国有资产法主体

  国有资产法主体,又称国有资产法律关系主体,是指依法在国有资产运行中享有权利(权力)和承担义务(责任)的主体。国有资产法主体是国有资产管理体制的基本要素,国有资产管理体制在一定意义上是各种国有资产法主体的法律地位的总和。在不同模式的国有资产管理体制中,由于基本框架不同,国有资产法主体的类型和各自法律地位也就不尽相同。在建立社会主义市场经济体制的过程中,国有资产立法应当按照国有资产管理体制改革的目标模式,确立国有资产法主体的类型和法律地位。

  在经济体制改革的实践和理论探索中,就国有资产管理体制基本框架的设计,既形成许多共识,也存在一定分歧。其基本共识在于:应当按照行政管理者职能与国有资产所有者职能分开、国家所有权与企业经营权(法人财产权)分离、国家统一所有与分级分类管理结合的原则,构建国有资产管理体制的基本框架。

  上图中各种主体可分为国有资产管理主体、国有资产产权主体和国有资产服务主体三大类。中央和地方各级政府及其所属行政部门,一方面,作为国有资产所有者的代表,属于国有资产产权主体;另一方面,基于国有资产所有者职能而管理国有资产,属于国有资产管理主体。国家投资机构以及占用经营性国有资产的企业和占用非经营性国有资产的各种单位,都属于国有资产产权主体。为国有资产运行提供资产评估、交易中介等社会服务的机构,属于国有资产服务主体。

  国有资产管理体制既寓于经济体制之中,又与政府体制部分重合。因而,关于国有资产法主体的规定,不全集中在国有资产法,而是散见于行政法、经济法和民商法。其中,国有资产管理主体的一般行政主体资格由行政法规定,国有资产产权主体和国有资产服务主体的一般民事主体资格由民商法和经济法规定,而这三类主体的特殊法律资格则由国有资产法规定。

   (一)国有资产管理主体

  国有资产管理主体,是指基于国有资产所有者职能而依法管理国有资产的行政主体,包括中央和地方各级政府及其所属行政部门。其中,中央政府(即国务院)作为国有资产所有者的总代表,对全部国有资产实行统一管理;地方政府作为国有资产所有者的地方代表,对其管辖范围内的国有资产,在国务院和上级政府领导下实行分级管理;中央和地方政府所属的职能部门中,由特定部门对本政府管辖范围内的国有资产实行综合管理,而其他部门则对本级政府管辖范围内各种或特种国有资产实行与其社会经济管理职能相关的管理。所以,作为国有资产管理主体的政府各部门,有必要分为国有资产管理部门和相关国有资产管理部门。

  1.国有资产管理部门

  国有资产管理部门,是指中央和地方政府中根据法律规定或者授权,集中实现国有资产所有者职能,对国有资产进行统一和综合管理的部门。它在国有资产管理体系中处于中心地位。其主要特征有:(1)集中性。即本部门是在国有资产所有者职能与社会经济管理者职能分开的总格局中集中实现国有资产所有者职能的部门。也就是说,政府作为国有资产所有者代表所承担的各项职能,主要集中在国有资产管理部门。(2)唯一性。即本部门在政府各部门中是唯一集中实现国有资产所有者职能的部门。(2)统一性。即国有资产无论是经营性资产还是非经营性资产、无论存在于什么行业或部门、无论由谁投入或占用,都归本部门统一管理,亦即都纳入本部门的管理范围和管理体系,并按照本部门的统一部署进行管理。(4)综合性。即本部门对国有资产实行全方位、全过程的管理,其中包括有经济、法律、行政等多种管理手段,和产权管价值管理、投资管理、占用管理、收益管理、交易管理等多方面管理业务。

  在关于经济体制改革目标模式的设计中,对国有资产管理部门的地位,还存在理论分歧。主要观点有:(1)国有资产所有者职能应当由国家权力机关直接行使, 因而主张在全国人大常委会和地方人大常委会中设立专司这种职能的机构。(2)“政资”双重职能应当完全分开,因而主张在中央和地方设立与政府平行并列的国有资产所有者职能机构。(3)“政资”双重职能应当相对分开,因而主张在中央政府和地方政府中设立专司国有资产所有者职能的部门,对于这种职能部门在政府中与行政职能部门的比较地位,有的主张处于相对高于行政职能部门的地位,有的主张处于与行政职能部门平行并列的地位,有的主张从属于财政部门。(4)“政资”双重职能相对分开,只需“政资”双重职能分别遵循不同规则实现即可,而不必要在政府中分设实现不同职能的机构,因而主张由财政部门作为国有资产管理部门。

  我国经济体制改革的实践,并未接受在国家权力机关中设立国有资产管理部门和在政府之外设立国有资产管理部门的主张。这是因为:(1)国家权力机关的性质决定了它只能在其特有的立法、监督等活动中体现全民作为国有资产所有者的意志,而不宜直接行使国有资产所有者职能,所以,国有资产管理部门不应当设在国家权力机关,只宜作为国家权力机关的执行机关。(2)国有资产所有者职能和行政管理者职能都属于执行全民意志的职能,并且国有资产所有者职能只有借助于行政管理者职能才便于实现,所以,国有资产所有者应当由政府代表,国有资产管理部门不宜独立于政府之外并与政府平行并列。

  在我国经济体制改革的实践中,就国有资产管理部门在政府系统中的地位作出了多种选择。其要者有:(1)有的地方政府设立国有资产管理委员会,其地位高于政府所属一般职能部门。(2)有的地方政府设立国有资产管理局,其地位与政府所属一般职能部门平行并列。(3)国务院于1988年组建了由财政部归口管理的国家国有资产管理局,与此相应,许多地方政府也设立了由本级财政部门归口管理的国有资产管理局。(4)国务院于1998年在政府机构改革中撤销了国家国有资产管理局,其原有主要职能归于财政部。上述选择表明,在政府系统中是否设立专职国有资产管理部门和如何确立国有资产管理部门的地位,还有待改革实践的探索。

  根据国有资产管理部门的工作实践和国家关于国有资产管理部门的现行规定,以及实现国有资产所有者职能的需要,国有资产管理部门的职责应当包括下述几个方面的内容:(1)国有资产法制建设方面的职责。主要是独立或会同有关部门起草或制定有关国有资产的政策、法规和规章制度,并负责组织、监督其实施,查处违法行为。(2)国有资产基础管理方面的职责。主要是负责国有资产的清产核资、产权界定、产权登记、资产统计、资产评估、产权纠纷处理等管理工作,建立和健全国有资产管理信息系统。(3)经营性国有资产管理方面的职责。主要是独立或会同有关部门,设立和管理国有资产投资机构,参与国家投资决策,决定或批准企业国有资产的经营形式和国有企业的重大问题,考核企业国有资产的保值增值,参与研究国有资产收益的分配方案,监督国有资产收益的收缴, 培育和监管国有资产产权交易市场,管理境外国有资产。(3)非经营性国有资产管理的职责。主要是会同有关部门,参与国有资产重大投入项目的决策,监管行政事业性单位按合理、有效、节约利用的要求使用国有资产,监管非经营性国有资产向经营性国有资产转化。(4)资源性国有资产管理的职责。主要是会同有关部门,研究资源性国有资产管理的制度和方法,按自然资源资产化和合理利用的要求管理国有自然资源的开发、流转、使用和收益。

  2.相关国有资产管理部门

  相关国有资产管理部门,是指中央和地方政府中根据法律规定或者授权,对与其社会经济管理职能相关的专项或特种国有资产进行管理的部门。除国有资产管理部门外,政府所属各部门都属于相关国有资产管理部门。其主要特征有:(1)它的管理对象只限于与其特定社会经济管理职能相关的专项或特种国有资产,或者是作为实现其社会经济管理职能之物质条件的国有资产,或者是作为其社会经济管理职能之客体的国有资产。(2)它的管理目标从属于其社会经济管理职能的特定目标,即通过管理国有资产,确保专项或特种国有资产的运行符合实现其特定社会经济管理职能的要求。(3)它的管理方式一般重使用价值管理(实物管理)并兼顾价值管理,即主要管理专项或特种国有资产的运行如何实现既定使用价值,并在此基础上采用相应的价值管理手段。(4)它在国有资产管理体系中较之国有资产管理部门处于辅助地位,应当服从国有资产管理部门的统一管理和综合管理,接受国有资产管理部门的指导和监督。

  相关国有资产管理部门按其在国有资产管理体系中的职能分工,可划分为非经营性国有资产管理部门、资源性国有资产管理部门、金融性国有资产管理部门等类型。

  非经营性国有资产管理部门,即占用非经营性国有资产的各种行政事业性单位的主管部门,各自对本部门所属单位占用的国有资产进行管理,并且向同级国有资产管理部门负责和报告工作。其主要职责是:以在保证完成行政事业性单位职能和任务的前提下,有效、合理、节约使用国有资产,作为本部门国有资产管理的目标;贯彻执行有关国有资产管理的法规和政策;制定和组织实施本部门国有资产管理办法;组织本部门国有资产的清查、登记、统计汇总和日常监督检查工作;按照规定权限审批本部门国有资产的调拨、转让、报损和报废;对本部门的非经营性国有资产用于经营进行审核,并对本部门的经营性国有资产的保值增值进行监管。

  资源性国有资产管理部门,即土地、矿产、森林、草原、水、海洋等各种资源行政部门,根据法律规定管理国有自然资源。其主要职责是:以合理开发、有效利用、有偿使用自然资源,使可再生资源得到再生条件和不可再生资源得到替代开发,从而形成良性循环,作为国有自然资源管理的主要目标;制定或参与制定和执行有关国有自然资源的法规和政策;制定和组织实施关于国有自然资源开发、利用和保护的规划;制定和执行自然资源管理和保护的标准;运用审批、许可、登记、检查等方式对国有自然资源的开发和利用实行监管;防治和制裁污染环境和破坏自然资源的行为,保护环境和自然资源。

  金融性国有资产管理部门,主要是中央银行,即中国人民银行。它根据法律规定管理国有金融资产。其主要职责是:以保持货币稳定和促进经济增长,作为国有金融资产管理的主要目标;制定和执行国家的货币政策;发行人民币,管理人民币流通;审批国有独资金融机构和含国有资产金融机构,并监管其金融业务活动;监管国有金融资产在金融市场上的流动;持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备;经理国库;代表国家从事国际金融活动。

  (二)国有资产产权主体

  国有资产产权主体,是指依法对国有资产享有产权的主体,包括国有资产的所有者、投资者和占用者。在国有资产管理体制中,它们处于市场主体和民事主体的法律地位。

  1.国有资产所有者

  国有资产所有者,是指依法对国有资产享有所有权的主体。对此可以从全民、国家、政府三个层次来理解。全民作为一个实在的整体,而成为实质意义上的国有资产所有者;国家作为全民的当然代表,而成为形式意义上的国有资产所有者;政府作为全民和国家的法定代表,即实质上代表全民、形式上代表国家,而成为实际操作意义上的国有资产所有者。在法律上,全民、国家、政府作为国有资产所有者,都具有唯一性,并且是一个主体。在国有资产运行中,全民和国家都只是国有资产所有权的享有者,政府则还是国有资产所有权的行使者,也就是说,全民和国家作为国有资产所有者的利益和意志,都是通过政府行使国有资产所有权才得以实现的。而政府是一个由多级政府和多个职能部门构成的行政系统,其中,中央政府(国务院)和地方各级政府分别作为全民和国家的总代表和地方代表行使国有资产所有权,政府所属各职能部门则根据职能分工在各自职能范围内代表全民和国家行使国有资产所有权。在这里,政府如何通过行使国有资产所有权来实现全民和国家作为国有资产所有者的利益和意志,是一个至关重要的问题。实践表明,政府行使国有资产所有权的行为,与全民和国家的利益和意志是否符合以及符合的程度,取决于一定的政治、经济、社会和法律条件。我国正在进行的经济政治体制改革,其动因和目的之一,就是要解决好政府如何按照全民和国家的利益和意志行使国有资产所有者的问题。

  国有资产所有者是一种特殊的民事主体。其特殊性主要表现在:(1)国有资产所有者只能是具有唯一性和同一性的全民、国家和政府;(2)国有资产所有者的行为只能是政府直接以国家名义实施的行为;(3)国有资产所有者只能以国库财产为基础承担财产责任;(4)国有资产所有者享有与国家主权密切联系的特权,如自然资源专属国家所有、国家财产豁免等。


来源:

版权声明:本站系非盈利性学术网站,所有文章均为学术研究用途,如有任何权利问题,请直接与我们联系。

责任编辑:

上一条: 关于国有资产法基本理论的探讨(二)

下一条: 关于国有资产法基本理论的探讨(四)

版权所有:中国私法网
本网站所有内容,未经中国私法网书面授权,不得转载、摘编,违者必究。
联系电话:027-88386157