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论司法权和司法行政事务管理权的分离


发布时间:2015年12月12日 徐汉明 点击次数:2939

[摘 要]:
我国现行司法权和司法行政事务管理权的性质定位不清晰、“两权”权能混同、运行程序混同等成为影响和制约依法独立公正高效行使司法权的掣肘之一,需要在厘清司法权和司法行政事务管理权分离的理论、制度、实践、政策等依据的前提下,探索实行“两权适度分离”的制度设计。司法权和司法行政事务管理权由司法机关“内部混同管理”模式向“适度分离、自治管理”模式,再向国家司法委员会“统分结合现代管理”模式跨越,是司法管理体制规范化制度化科学化的必然要求,是司法管理体制由低级向高级、由不尚成熟向成熟过渡的渐进过程,是推进司法管理体系和司法管理能力现代化的必然选择。
[关键词]:
司法改革;司法权;司法行政事务管理权

    一、司法权和司法行政事务管理权内涵厘定

    西方国家以三权分立思想为导引,逐步建立起立法权、司法权、行政权分立制衡的近现代国家政治权力结构及其运行模式。而司法权被西方学者普遍认为是一种“依照法律以及依法律的运用和法律的原则建立起来的方法决定‘案件’和‘争议’的权力”,[1]其与审判权的词义及权能属性具有同质性,司法权即为审判权。检察权创立于欧洲中世纪时代的法国与英国,其后检察权虽然作为对侦查权、审判权的制衡力量,既防止侦查权的“梦魇”、又防止审判权的“专断”而存在。随着欧盟一体化进程的加快,欧盟及其泛欧国家检察机关进一步加强协调与合作,两大法系的检察制度呈现出借鉴融合的趋势,[2]检察制度也逐渐与行政制度相分离呈现出自身的相对独立性,检察权的行政属性逐渐退化,而司法的要素被逐渐注入。随着中国近代“西学中用”与司法制度的创立,司法权这一“舶来品”才逐渐植入法制体系。中国特色社会主义法治体系的构建,为司法权注入了新的属性及内容,逐步形成了以审判权、检察权为内容的“二元”结构司法权体系。司法权被界定为国家司法机关代表国家行使审判和法律监督的职权。[3]根据此定义,司法权包括审判权和检察权,本文亦秉持这一立场。

    关于司法行政事务管理权,其内涵和外延在理论界尚未形成统一观点,学者们比较一致的观点认为,司法行政事务管理权指保障司法权有序运行,管理与利用司法资源的一种辅助性行政职权。如我国台湾学者郑竞毅编著的《法律大辞典》对“司法行政”解释为:“以辅助国家司法权之行使为目的的行政事务,例如关于法院的设置、法院管辖区域的划定与变更、法院及其附属机构的维持与监督,检察事务的指挥,法官与其他人员之任免、调派与监督,律师的甄别与惩戒,判决之执行等,皆属之”,这些辅助司法权对内处理行政事务的权力称为司法行政权(Judicial administration power),即“司法行政事务的执行权”。[4]对于司法行政事务管理权的外延,存有广义说和狭义说。广义说认为凡围绕司法权行使而展开的各项非诉讼性制度安排和相关活动,均属于司法行政事务管理权的范畴,不仅包括审判机关、检察机关内务管理,还包括司法权的宏观配置、司法组织结构、司法选择、法律职业的组织与培训,以及与司法运行质量密切相关的其他要素管理等造成司法制度好坏的一切因素。[5]狭义说则认为司法行政事务管理主要是指司法机关内部的行政管理,与“内务管理”似乎相通。[6]笔者认为,司法行政事务管理权是指以辅助司法权为目的,与司法权相对应的涉及司法机关人事、财务、技术装备以及其他司法行政事务管理的权力,其外延包含人事管理权、财务管理权、技术装备管理权及其他行政事务管理权等。

    比较分析不难发现两者之间存在一定差异:(1)权力性质层面。司法权的质性使其具有天然的公正性、独立性、职业性、被动性、公开性、交涉性、中立性及终局性的特点,[7]固此被作为测度、衡平和守卫社会公平正义的最后一道防线。而司法行政事务管理权虽然源起并依附于司法权,但其作用的对象是司法行政事务,其质性要求使其天然地具有主动性、层级性、效率性、一体性的特点,使之反映和符合纷繁复杂、千差万别、类型多样的司法行政事务高效、规范、统一、缜密的服务要求。(2)权力功能层面。现代司法权作为国家权力的重要构成,承担着定纷止争、权利救济、制约公权、保障人权、维护公平、实现正义、促进和谐、增进人民福祉等功能,其行使的独立性需要顶层制度设计予以保障。而司法行政事务管理权承担着聚合、辅助、服务和保障司法权统一正确、公正高效地行使的功能。正如学者汪翰章对司法行政功能的界定所言:“当行使司法权时,常有关联之行政行为,以求司法权活动之圆满,而辅佐司法权行使之行政事务,谓之司法行政。换言之,司法行政者,乃附随于司法事务之行政也。”[8](3)权力内容层面。司法权相对审判机关而言,概指审判机关的裁判权、法律解释权和司法审查权;[9]相对检察机关而言,概指公诉权、诉讼监督权、非诉讼监督权、公益诉讼权、职务犯罪侦查权等。而司法行政事务管理权在我国多数学者的视域范围内,概指对司法机关的机构设置及编制、司法人员选拔及培训、财务经费、物资装备、基本建设、信息技术管理、后勤服务、行政人员管理等职权。[10]司法权运行当循守司法规律,始终凸显法官、检察官的主体优位性,形成以法官、检察官为中心的司法组织体系,以规制法官、检察官行使司法权的权力清单、责任清单与义务清单体系,确保审判权、检察权依法独立公正高效行使;而司法行政事务管理权运行当循守行政管理规律,恪守“上下一体、上命下从”的原则,克服司法行政事务管理过程中遭遇的分散性、自主性、壁垒性诸多困境,彰显其专业性、层级性、效率性,形成以辅助、服务、保障司法权为中心的行政组织体系,增强司法行政事务运作的整体效能。

    二、司法权和司法行政事务管理权相分离的历史沿革及其现状

    (一)司法行政事务管理体制的历史沿革

    1.司法行政机关承担部分司法行政事务管理职能阶段(1949年—1953年)。伴随着人民共和国的诞生、人民司法制度的创建、审判机关和检察机关逐步分立成为相对独立的国家机关,司法行政事务管理权配置则实行“适度分离与商同管理”的模式。1949年颁行的《中华人民共和国中央人民政府组织法》、《中央人民政府司法部试行组织条例》都明确规定司法部负责法院、检察署的机构设置、人员编制、干部任命、干部培训、办公楼建设、物资装备及财政保障等司法行政工作。《中央人民政府司法部试行组织条例》同时规定其负责“地方审检机关之设置、废止或合并及其管辖区域之划分与变更事项;但应商同最高人民法院、最高人民检察署及大行政区政府或省(市)人民政府办理”,并具体承担管理司法机关15项具体行政事务,建立起“适度分离与商同管理模式”。与此相匹配,《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》(以下简称《暂行组织条例》)、《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》(以下简称《试行组织条例》)分别赋予审判机关、检察机关承担部分司法行政事务管理的职责。比如,《暂行组织条例》规定省级以下法院设秘书处长(县级设秘书)或主任秘书承担10余项司法行政事务管理职能;《试行组织条例》规定最高人民检察署设秘书长、办公厅主任承担10余项检察行政事务管理职能;其后的《试行组织条例》及《各级地方人民检察署组织通则》就检察署业务系统、办公系统、人事系统、研究系统等司法行政事务管理进一步作了类型化的划分与制度设计。由此建立起中央控权下的审判权、检察权与部分司法行政事务管理权混合管理体制。

    2.审判权、检察权与司法行政事务管理权“统”与“放”并存运行阶段(1954年—1959年)。随着我国国体、政体的制度化、定型化,经济、政治、文化、社会体制的规范化,司法管理体制也随之相应发展完善,司法行政事务管理模式则实行“统”、“放”并存。随着1954年宪法、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》的颁布,最高人民法院、最高人民检察院与国务院同为地位平等的国家机构(俗称“一府两院”),从而建立起中国共产党统一领导、由全国人民代表大会及其常务委员会产生、向其负责并接受其监督的审判权、检察权与行政权分离制约的新型国家权力运行结构。与此相适应,审判机关司法行政事务管理权继续沿用建国初期设定的运行模式,其司法行政事务统归司法行政机关管理。检察机关实行垂直领导体制,建立起检察权与检察行政事务管理权“上下一体、内部统筹”的混合管理模式。

    3.审判机关、检察机关自行管理司法行政事务阶段(1959年—1966年)。随着我国司法组织机构的健全完善,这一时期强调“司法改革已基本完成,各级人民法院已经健全,人民法院的干部已经充实和加强,司法部已无单独设立必要”等缘由,加之第二届全国人民代表大会第一次会议通过决议撤销司法部,[11]由司法部主管的司法行政事务交由审判机关自行管理;检察机关司法行政事务则继续实行系统内混同管理模式。

    4.十年空白期(1967年—1977年)。“文化大革命”时期审判机关、检察机关的职能被军管委(会)接管,不仅审判机关、检察机关的组织体系被破坏,审判职能、检察职能被替代,与审判权、检察权相伴而生的司法行政事务管理权亦不复存在。

    5.审判权、检察权与司法行政事务管理权“统”与“放”并存模式恢复运行阶段(1979年—1982年)。伴随改革开放、民主法制建设的推进,检察院、司法部恢复重建,司法部重新履行审判机关的机构设置、人员编制、办公机构、干部任命、物资装备、经费保障等司法行政职能。[12]1978年宪法重新规定设置检察院,明晰其法律监督的性质及其地位,全国检察机关重建,检察机关的司法行政事务自行管理的体制得以恢复。

    6.审判机关、检察机关“两权混同”自行管理阶段(1982年至今)。与发展完善的中国特色社会主义政治体制、政治权力配置结构及其运行模式相适应,1982年8月,最高人民法院与司法部联合行文,明确将司法行政机关主管的审判机关司法行政事务移交审判机关管理。[13]检察机关的司法行政事务仍由其自行管理。至此,审判机关、检察机关的司法行政事务自行管理。

    (二)司法权和司法行政事务管理权运行的现实困境

    目前,我国司法权与司法行政事务管理权配置及运行模式可概括为“一元控制下的分层交叉管理型”。司法行政事务管理权既包括外部地方层级行政机关行使对司法机关司法行政事务的控制管理职权,又包括司法机关内部行使司法行政事务的职权。一方面,编制、机构、人员管理由层级党的组织系统、政府人事部门等控制管理;另一方面,计划、财物、医疗、卫生等保障则由政府的计划、财政、卫生、住建、行管等部门控制管理;再一方面,涉及司法资格考试、司法协助等外部司法事务则由司法行政机关管理;还有方面,司法权运行及法官、检察官行为规范则由党的纪检机关和审判机关、检察机关内部监察机构“双重分权控制”管理,而司法机关仅仅承担与司法业务密切相关的司法事务管理。这种“一元分权控制”模式旨在强化确保党对司法权统一领导,具有其缘起、发育、发展与完善的制度环境,是由当代中国特定的社会物质生活条件所决定的。但给辅助、服务、保障司法权统一公正高效行使带来掣肘,司法行政事务管理也面临困境:

    1.司法权运行地方化。司法地方化是指司法机关及其工作人员在司法活动过程中受到地方机关或者地方利益团体的不当控制和干扰,导致司法机关及其工作人员丧失其应有的独立权力和地位,从而出现的一种司法异化现象,其实质是地方不当截留中央司法事权,是地方保护主义在司法领域内的体现。新中国建立以来,司法管理一直实行与行政区划高度重合的体制,其行使司法权所需人员、经费等由地方层级行政机关主导与控制:司法机关人事的法律职务任免由地方权力机关控制;工资待遇由政府人事部门管理;地方司法机关所需人员经费、公用费、办案费、技术装备费、基础设施建设费均由同级政府保障。这种司法行政事务“分灶吃饭、分级负责”、“地方主导、行政控制”的管理体制弊端诸多。

    2.司法权运行行政化。司法行政化是指违背司法规律,将司法机关、司法人员及司法判断过程纳入行政体制的命令与服从关系之中,按照行政权的行使方式行使司法权,导致司法被“行政格式化”的异化现象。[14]我国司法行政化主要表现在:其一,同一系统职权配置运行层面。上级与下级司法权运行交叉错位,内部监督制约不足,行政隶属色彩浓厚。其二,司法机关内部权力运行层面。一方面,司法组织体系行政化。审判机关内部存在着审判委员会、合议庭、院庭长、审判长、评审法官等复合主体和多层级管理的行政化问题,事实上形成了一个由院长全面负责且等级分立的“金字塔”型科层结构及由庭长负责的小型管理单元。检察权行使当坚持“检察一体”原则,但有人据此认为检察权行使仅存“上命下从”的等级性,而忽视检察官行使职权的相对独立性,故检察机关内部管理滋生出极浓厚的行政化管理色彩。另一方面,司法权和司法行政事务管理权,“两权”运行时常发生角色混同、职能错位、职权异化,司法权异化为行政管理权司法管理体制机制呈现“内部层级封闭控制”的状态。

    3.司法人员“弱职业化”。司法“弱职业化”是司法人事管理体制滞后引致的不良后果,是当前深化司法管理体制改革整体困局中的难题,其与司法外部组织管理体制上的“地方化”、内部组织管理体制上的“行政化”一道构成了当下我国司法管理体制改革的“攻坚高地”。由于我国司法权和司法行政事务管理权配置及运行机制混同,且欠缺科学的职业分类、统一职业准入、初任培训、遴选、晋升等制度,承担司法职能与司法行政事务管理职能角色混同、岗位混同、考核评价混同、职级及工资福利待遇混同,加之受行政职级的限制,法官、检察官职务晋升、岗位流动的激励约束长效机制难以建立,基层司法人员素能培训、知识更新、能力提升空间狭小。

    三、司法权和司法行政事务管理权分离的依据

    (一)理论依据

    1.“权力制衡”理论。“权力制衡”是指在公共政治权力内部或者外部存在着与权力主体相抗衡的力量,他们对权力施以监督和制约,使国家各部分权力在运行中保持总体平衡。权力制衡有多种形式,西方的分权制衡是三权分立式的制衡,即把国家权力合理地分割成立法权、行政权和司法权,为不同机构分掌,然后在不同权力之间形成制衡关系,相互牵制、互为监督。马克思和恩格斯在其著作中认为一个国家的政权组织形式必须实现适度的权力分工与权力制约。我国实行中国共产党统一领导下的人民代表大会制度,司法机关和行政机关同为立法机关的执行机关,司法权运行的功能在于制衡行政权以实现国家权力的正常运作而不被滥用。依“权力制衡”理论进行制度设计必须遵循两个原则:其一,司法权的运行应当不受行政权的干扰;其二,司法行政事务管理权以辅助司法权为主要价值目标,保障司法权公正高效独立行使,并在一定程度上对司法权的行使进行监督。

    2.“科层制”理论。德国社会学家马克斯•韦伯解释了科层制的稳定性、等级性、专业性、非人格性等特征。[15]“科层制”语境下的官僚制度,其管辖范围是由法律或行政规则明确规定的,下级服从上级,上级对下级实施的政策都以书面形式表现;管理遵循普遍规则,不考虑任何特殊的情形。[16]司法权属于国家专属权力,其来源是法律赋予的,其权威根源于公认的法律专业技术能力。行使司法权的主体是从事司法决策适格的法官、检察官,其权力行使强调独立性。司法行政事务管理权则属于行政性质的权力,其来源是法律和行政指令,其权威根源于服务保障能力。司法行政事务管理权的主体概为从事行政事务的司法行政管理人员,其权力行使具有“科层性”。目前我国司法权和司法行政事务管理权均实行“科层制”模式,严重违背了司法权运行规律,损害了司法权威。司法管理体制改革的效用要求之一在于科学划分法官、检察官与审判委员会、检察委员会及院长、检察长的职责,赋予法官、检察官独立的决定权,做到权力与责任的统一,办案与定案的统一,司法激励与司法约束的统一。

    3.“成本—收益”理论。这一理论认为,资源的投入构成了生产或其他人类活动的成本,生产或其他人类活动的结果对于社会或人的满足程度构成了收益,而生产或其他人类活动的直接目的,就是使收益超过成本从而获得效益,并且使这种效益达到最大化。[17]司法机关的运作机制对于司法收益的实现有着重要影响,一个合理高效的运作机制可以尽量减少司法成本,提高司法收益。司法机关运作机制是否高效,很大程度上取决于司法资源的合理配置,主要指人财物资源配置。一方面,岗位的分类设计与管理构成了检验人力司法资源配置是否合理的前提和基础,由此必然导出司法业务岗位与司法行政事务岗位的精细化设计与管理体系的适度分离,通过对司法人员分类管理优化司法资源配置。另一方面,注重岗位稀缺资源的员额分配。在司法案件日渐增多,司法人力资源配置不匹配的语境下,将司法优质资源向行使司法权的岗位倾斜,不仅具有其正当性、合理性,而且具有必要性与紧迫性。只有实行司法权和司法行政事务管理权分离,让具有司法业务职称和司法能力的人员回归司法岗位,才能使司法行政岗位的“臃、肿、骄、奢、惰”状况得到根治,这可能成为当下司法管理体制改革的选项之一。再一方面,司法人力资源配置还需遵循与司法人员专业化、职业化相关联的人力资本集约投入产生“规模报酬效应”的规律。这意味着对相同职业水准司法人员专业化、职业化的培训制度设计及运行成本、职业准入、职业保障、职业激励及惩戒的良性结构与制度环境及其制度文化的滋养,其所产生的效应则会呈现持续、有序、增量增加的“正效应”。目前司法权和司法行政事务管理权不分,司法人员与司法行政管理人员职能交叉、岗位混同、选任管理混同、评价考核混同,其权力运行的绩效从经济学视角评价往往会产生“边际效应递减”。

    4.“司法独立”理论。司法独立作为一项法治原则,是国家权力运行的重要根本。西方国家的司法独立是以三权分立话语体系为基础的,强调司法权独立行使,不受立法机关和行政机关的干涉。我国司法制度建设应当立足中国实际,实行中国共产党统一领导、人民代表大会制度语境下“司法独立”,即司法权与行政权皆来自立法权,对立法机关负责,受立法机关监督。因此,我国的司法独立是依据宪法法律定位的司法独立,前提是对人大负责、受人大监督,接受和服从中国共产党的领导。依据中国当代司法独立理论及其制度模式进行制度设计,需遵循两条基本原则:其一,司法行政事务管理权须以司法权为中心,围绕司法工作展开,为司法权的运行提供优质便捷高效服务,以保障司法权统一正确、公正高效行使;其二,应建立相应的司法保障机制以实现司法独立。联合国《关于司法机关独立的基本原则》第7条规定:“向司法机关提供充足的资源,以使之得以适当地履行其职责,是每一会员国的义务”。[18]这表明,只有获得人财物的充分保障,司法的独立性才能得到实现。

    (二)制度依据

    1.宪法依据。我国宪法对法院、检察院的性质和职能定位的规定集中表现在以下方面:(1)性质方面。宪法规定法院是国家的审判机关,检察院是国家的法律监督机关。(2)组织体系方面。宪法规定审判机关的组织体系由最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院组成,上下级法院之间具有监督与被监督的关系。检察机关的组织体系由最高人民检察院、地方各级人民检察院和专门人民检察院组成,上下级检察院之间具有领导与被领导的关系。宪法对审判机关、检察机关组织体系的规定具有符合国情的中国特色。在进行“两权分离”制度设计时必须考虑到审判组织体系与检察组织体系的差异,审判组织体系的构建以保障“审判独立”为原则,而检察组织体系的设计则要关照“检察一体”原则。(3)与权力机关的关系方面。我国政权组织形式以人民代表大会制度为中心,司法机关对权力机关负责,受权力机关监督。我国的审判权、检察权独立是依据宪法法律定位的司法独立,这是我国人民代表大会制度的重要内容,应当一以贯之地坚持。(4)审判权、检察权行使方面。宪法明确规定审判机关、检察机关依照法律规定独立行使审判权、检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。司法权和司法行政事务管理权分离应当坚持司法机关性质与职能的宪法定位,既使宪法对司法权的定位落实到位,又使保障司法权公正高效行使的司法行政事务管理体制得到分离,使司法权回归主体地位,司法行政事务管理权退居辅助服务保障地位。

    2.法律依据。(1)人民法院组织法、人民检察院组织法明确规定其独立行使审判权、检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。(2)刑事、民事、行政三部诉讼法都规定了法院、检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。(3)法官法、检察官法对法官、检察官的权利、义务和职责,任职条件、任免、任职回避,等级、考核、培训、奖励、惩戒、工资保险福利、辞职辞退、退休、申诉控告,考评管理等方面作出详实规定。

    (三)政策依据

    坚持党的领导是我国社会主义司法制度的根本特征和政治优势,是完善司法管理体制和司法权力运行机制的根本保证。司法管理体制改革完善须在党的统一领导下进行。中共十八大提出“深化司法体制改革”,十八届三中全会明确提出“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”,十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)更明确指出“改革司法机关人财物管理体制,探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。”为保障审判权、检察权独立行使,《决定》从宏观战略顶层制度设计层面对司法组织体系、司法权运行机制、人财物管理体制等方面进行了改革部署,为司法管理体制改革提供了方向标、路线图、时间表及行动指南。这些要求既是“两权分离”的行动导向,也是“两权分离”的政策遵循。

    (四)实践探索

    建国以来,我国司法体制在宪法和组织法定位上,进行了党领导及人大(及其常委会)监督下的“一府两院”分权制衡制度总体设计。但是在涉及司法机关组织体系、权力运行、人财物管理层面又完全按照党的机关、行政机关的模式构建,形成了“上下统一、内部雷同、两权不清、程序混同”的司法行政管理权权束体系。为破解这些难题,改革开放以来,司法机关做了许多探索,积累了经验:

    1.组织机构改革探索。健全的组织机构是司法权规范运行的基础和保障。实践中一些地方进行设立跨行政区划法院、检察院,调整司法机关内设机构等改革措施。(1)设置跨行政区划法院、检察院。建国之初,国家曾按照东北、西北、华东、中南、西南五大区域,设立了跨省行政区划的最高人民法院六个分院(还包括华北分院)和五个检察分署。随着社会经济的发展,跨行政区划的司法管辖体制被取消,但这种跨省行政区划的司法管理体制与司法管辖制度的创设,需要创新性挖掘与转化其资源。改革开放以来,司法组织机构曾进行多方面改革探索,如推进去企业化司法管理体制的改革,构建林业、铁路、监所等去企业化、跨行政区划的司法体制;探索建立与省直管县市行政体制改革相匹配的司法管理体制和司法管辖制度等。新一轮司法改革提出推动跨行政区划法院、检察院的设立并部署试点工作。2014年,北京、上海、广州设立知识产权法院,深圳、沈阳设立第一、第二巡回法庭,上海市人民检察院第三分院和北京市人民检察院第四分院设立挂牌,成为首批跨行政区划的法院和检察院,为跨行政区划司法机关的设置提供了可复制经验。2015年,最高人民法院、最高人民检察院在深化改革意见中进一步提出,探索设立跨行政区划法院、检察院,构建普通类型案件在行政区划法院、检察院受理办理、特殊类型案件在跨行政区划法院、检察院受理办理的诉讼格局,完善司法管辖体制。[19](2)内设机构改革。我国从20世纪末开始推进法院、检察院内设机构改革,针对内设机构越来越庞杂、行政事务管理部门臃肿的现象,最高人民法院、最高人民检察院提出充实加强业务部门,精减、合并各级法院、检察院司法行政管理部门的改革。[20]部分法院、检察院进行了内设机构的改革探索,如安徽宁国市法院围绕审判资源整合改革推出“3+1”模式,将全院现有机构、人员按照不同职能整合为四大功能群组:案件审理中心、审判管理中心、执行保全中心、行政服务中心,此模式以案件审理为核心配置法院资源,符合审判权运行的要求。[21]湖北检察机关遵循“检察工作一体化”、“两个适当分离”等原则,就内设机构的优化调整进行了一系列探索,省、市两级院侧重精细化分工和专业化建设,基本形成了执法办案、诉讼监督、综合业务、综合管理、检务保障等五类机构;根据基层院的不同规模,探索实行“四部制”、“五部制”、“七部制”、“九部制”等多种运行模式。[22]本轮司法改革中,最高人民法院、最高人民检察院均提出,按照科学、精简、高效的工作要求,推进扁平化管理,进一步推动内设机构改革。[23]

    2.人员管理改革探索。(1)人员统一管理改革。上海、天津等地自1989年即开展试点,探索区级法院、检察院人员由直辖市统一管理,为司法机关依法独立公正行使职权提供了制度创设的蓝本。如县以上检察长由上一级检察院提名或审查同意,检察院班子由上级提名,实行全省统一招录检察人员、检察官身份统一认定;实行有条件的交流、异地任职。2014年,中央就推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理部署改革试点。如上海市试行组建法官、检察官遴选、惩戒委员会,完善法官、检察官遴选、晋升办法、条件和程序等改革。改革的主要措施是坚持党管干部原则与尊重司法规律相结合,落实“统一提名、党委审批、分级任免”的制度安排,改革现有法官、检察官管理制度,形成法官、检察官省级统管的管理新格局,建设高素质司法队伍,有效减少外部对司法的干扰。(2)人员分类管理改革。最高人民法院、最高人民检察院从2000年就开始提出人员分类管理,加强司法人员队伍职业化建设和其他各类人员的专业化建设,建立符合司法规律和职业特点的法官、检察官职务序列。[24]完善司法人员分类管理中央部署开展试点,如上海市改革法院、检察院人员分类管理制度,实行法官、检察官“员额制”,将司法机关工作人员分成3类:①法官、检察官;②法官助理、检察官助理等司法辅助人员;③行政管理人员,与之相配套,实行法官、检察官单独职务序列管理。随后,广东、吉林、湖北、海南、贵州、青海等地也启动了司法人员分类管理及员额制改革。

    3.经费管理改革探索。围绕完善人财物保障体制,2006年中央对法院、检察院、公安机关经费保障体制改革提出了要求。[25]最高人民法院、最高人民检察院提出建立“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的经费保障体制,要求实现法院、检察院经费由财政全额负担。[26]财政部将法院、检察院、公安机关的经费划分为“人员经费、公用经费(包括日常运行公用经费和办案(业务)经费)、业务装备经费和基础设施建设经费”四类;[27]完善诉讼费用、罚金没收的财物“收支两条线”管理机制;制订办案用房、技术用房和法庭建设标准,由国家发改委与地方政府共同承担建设任务,推动法院、检察院执法办案基础设施建设,改善执法办案条件;中西部地区办案经费由财政部、省级政府通过转移支付加大对基层法院、检察院的支持力度,基层法院、检察院的经费保障得到了一定程度的改善,司法基础设施建设与技术装备有了明显发展。

    四、域外司法权和司法行政事务管理权运行模式比较

    现有文献资料对司法管理模式研究多从比较法视角展开,提出了可借鉴的观点。

    (一)外部行政控制管理模式。此种模式坚持司法权和司法行政事务管理权外部分离控制管理,司法行政事务管理权通常由行政机关(司法部)享有。如德国由联邦和州两个层级的司法部对司法机关进行管理。其司法行政事务管理权由司法部任命的最高行政长官行使,具体负责司法机关的司法人员任命、财务管理、书记员管理等行政性事务,保障司法权的正常运行。[28]这一模式下司法行政事务由外部行政机关管理,司法机关仅承担司法职能,具有专注司法业务的比较优势。其不足表现为:一方面,司法行政机关作为行政权行使的主体,常常通过对司法行政事务的管理间接影响司法活动,导致对司法权运行的不当干扰;另一方面,司法的专业性大多为司法行政机关所不熟悉,制度运行磨擦掣肘所增加的协调成本、监督执行成本的增长处于难以控制的状态。

    (二)外部混合控制管理模式。此模式由行政机关(多为司法部)和集体委员会(司法委员会)作为司法行政事务管理决策权力主体,表现为不同的机关从外部对司法人员的任职资格、职业准入、职业保障、晋升及惩戒,经费保障等进行控制。[29]比如,法国由最高司法委员会统一负责法官、检察官管理。该委员会下设法官事务委员会、检察官事务委员会,对法官、检察官的职业准入、见习、任职资格、职务晋升、转任、遴选、职务待遇等进行管理。司法系统所需经费由中央财政统一保障,司法部负责全国普通法院系统的经费预算编制和管理。[30]此种模式优势在于强调司法权为中央事权,司法官由最高司法委员会负责管理,司法行政事务由国家司法部统一管理,地方不享有司法行政事务管理权,地方政府无法通过经费、人事任免等影响司法权。但是,此种模式下司法行政事务由多个部门管理,容易造成管理机构臃肿、权力发生冲突的现象;该模式在地方没有对应的司法行政机构,这对司法机关规模较大、数量较多的国家也是难以适用的。

    (三)司法委员会管理模式。该模式由一个独立于立法和行政机关的独立机关(一般情况下是司法委员会)作为司法行政事务管理决策权力归属主体,司法委员会人员由法官、检察官、律师、司法部长、总统等组成,专司司法行政事务管理。如荷兰司法委员会管理除最高法院以外的全国各级法院,负责法官的招收、任命、晋升、培训以及制定办案标准规则等工作;司法机关经费由司法委员会负责提出预算并分配。[31]这一模式的优势是司法委员会与各级司法机关之间直接发生管理关系,能有效地维持司法权的独立行使,防止司法权受到不当干扰,司法行政事务管理权能够更好地为司法权服务。其不足是由司法机关之外的第三主体对司法行政事务进行管理,可能出现司法资源配置掣肘,产生司法保障“时滞”现象,形成不当干扰司法独立的一个源头。

    (四)自治型管理模式。该模式强调以法官、检察官为主体与司法权为中心的参与民主式“自治型管理”,其司法行政事务如人员、经费、装备、设施设备等方面由司法机关独立管理。[32]如美国,其法院行政管理局负责联邦及州司法系统的司法行政管理,包括人事、工资及类似活动,提供项目管理和行政支持,制订长期计划和预算等。[33]其检察管理系统实行联邦、州和市镇“三级双轨、相互独立”体系,由总检察长行使司法行政事务管理的职权,每一司法管辖区设立联邦检察官办公室,全权负责本办公机构的行政管理、人事管理和财务管理。[34]我国澳门特别行政区也实行自治型管理模式,其法院、检察院设办公室负责司法行政事务管理。办公室负责提供技术和行政性质的辅助,统筹司法机关的人事和财政管理工作及其他行政辅助工作。该模式优点是更好的保障司法独立,避免多部门权力掣肘和利益冲突,提高司法管理的效率。但在现实运行过程中容易导致司法机关内部的行政化,造成封闭官僚性,影响法官、检察官的独立。

    实际上,任何“两权”管理模式的产生、形成、定型、变革都是根植于其国家或地区特定经济发展条件,有其特定的政治文化乃至社会根源。从性质与功能视角看,上述几种模式(除我国澳门特区外)都是以三权分立的政治体制作为前提的。我国澳门特区基本法对立法权、行政权、司法权分离制约的制度设计则吸收了大陆地区政治模式设计的实践成果。我国“一元控制下的分层混同管理模式”最大优势在于贯彻了中国共产党对中央司法事权的统一领导,其实现形式是党通过对司法机关行使审判权、检察权所需人财物保障的最高决策权、选人用人的决定权以及司法方针政策的指导权,从司法层面实现党对国家法治生活的统一领导。探索建立“两权分离”的顶层制度设计必须从中国国情出发,在坚持中国特色社会主义政治体制的前提下充分关照中国共产党的组织体系和纪律检查体系、政府行政监察体系、“工青妇”社会群团组织体系等政治权力体系及其社会权力层级的衔接配套,充分关照这“四个组织体系”在司法机关的设立与运行,不能“去党的组织体系”、“去党的纪律检查体系”,不能发生“去党化”的政治偏差。

    五、司法权和司法行政事务管理权分离制度设计选择

    基于上述理论、制度、实践、政策依据与不同模式的比较分析,目前我国理论界与司法实务界就“两权分离”制度设计提出了几种方案,可供评估选择。

    (一)“外部分离改革”的方案及评价

    理论界和实务界提出,司法权和司法行政事务管理权可实行“外部分离管理型”模式,即审判机关、检察机关的司法行政事务管理权交由政府的司法行政机关行使,审判机关、检察机关行使单纯的审判权与检察权。[35]这一方案的优势是司法行政事务分离出去由司法行政机关管理,则司法机关职能单一化,可以专注于司法业务;其次可以尽量减少司法机关、司法人员与社会各方面的接触,避免其受外界干扰。这一方案的缺陷在于:其一,司法行政机关属于政府组织序列,由其管理司法行政事务,司法工作的专业性可能司法行政机关不熟悉,其辅助服务保障功能难以实现。其二,司法行政事务管理以审判、检察职能为服务对象,与普通的政府行政管理存在很大差别,必须遵循司法权运行规律,稍有不慎便可能伤及审判权、检察权的独立,进而涉及行政与司法两个国家权力系统之间关系的厘定,甚至导致审判权、检察权的弱化虚化。其三,司法人员的考核任免一般遵循“先党内、后党外”原则,尤其是涉及司法人员考核、任免、晋升必须遵循“党管干部”原则,一旦司法机关的人事事项由司法行政机关管理,导致审判机关、检察机关党组对审判人员、检察人员的管理权失去控制,必将形成审判机关、检察机关党组设置“空心化”,并且审判机关、检察机关党组成为司法行政机关的下级党组,从而导致党的组织系统在审判机关、检察机关及司法行政机关配置的混乱。这不仅不利于加强和改善党对审判工作、检察工作的领导,而且会削弱党对审判工作、检察工作的领导。其四,司法机关人财物事务交由司法行政机关管理,这将导致行政权极度膨胀,使行政权与司法权之间的关系失去平衡,司法权制约行政权的功能将大幅降低,甚至会出现司法权依附于司法行政权的尴尬境地。司法行政机关会凭托其享有的人财物管理权而对审判权、检察权进行干预和控制,审判权、检察权不受行政机关、社会团体及个人干涉的宪法原则及法治底线将受到严峻挑战。

    (二)“重心上移适度分离改革”的试点及评价

    这次中央司法体制改革领导小组批准第一批启动上海、广东、湖北、吉林、海南、贵州、青海7省(直辖市)推行司法人员分类管理制度,完善司法责任制,健全法官、检察官及司法辅助人员统一管理,建立省以下法院、检察院人财物统一管理体制。试点改革强调员额从严掌握,法官、检察官遴选委员会可以分设;市级、县级法院院长、检察院检察长由省级党委管理,其他领导班子成员也可以委托市级党委管理;经费统一管理要体现财政管理特点,省财政部门管理省以下地方法院、检察院经费,省、市、县三级法院、检察院经费均作为省一级财政预算单位,省级财政部门编制预算,听取省级法院、检察院意见建议,预算执行监督、专项考核共同组织。这种模式的优点在于保持了省、市、县三级党委及在法院、检察院设置的“党的组织与纪律检查系统”、三级“人大及其常委会权力机关监督系统”的稳定性;不涉及宪法条文修改及其相关法律内容存废,制度创新的学习成本、创设成本、执行成本和协调监督成本较低,政治风险较小。通过上述县级以上法院院长、检察院检察长的人事管理权上收,以改革司法人员职业准入、分类管理、完善办案责任制、职业惩戒、健全职业保障为重心,优化司法职权配置,为公正高效行使司法权提供内在与外在的保障条件和约束条件;通过建立反映财政特点的省以下法院、检察院财物由地方分权控制、上收为省级分权控制为核心的省级统一管理体制,既实现了司法体制改革“去地方化”的目标,破解了司法财物保障“地方分灶固化”难题,又寻找到了对审判权、检察权运行保障与制约的机制,在省级层面实现“两权适度分离”,避免“司法权行政化”增大的趋势。试点方案的不彻底性在于:司法人员选举(任命)仍然过多依赖地方,司法体制改革“去地方化”彻底性的贯彻有待观察,实践中可能出现地方就司法人员选举(任命)与上级决策机关争执主导权,由此产生的协调成本、监督执行成本将不可避免地增大,“司法地方化”的诟病亦难以根治;司法机关同市、县两级党委、人大权力机关的关系尚未纳入改革的范围统筹部署,改革整体推进会受到一些掣肘;司法机关内部有关司法权和司法行政事务管理权适度分离的改革方案设计滞后也会影响改革统筹兼顾、协调推进。因此,用十八届三中、四中全会部署要求审视,“改革司法机关人财物管理体制,探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”的改革方案有待细化实化、把握关键、深入推进。

    (三)“内部适度分离改革”的设计及次优选择

    这一模式是本次司法体制改革7个试点省(直辖市)司法管理体制改革方案的“升级版”,任务是建立司法权和司法行政事务管理权适度分离管理体系,着力破解“两权”职能混同、职责混同、运行机制混同、考核评价混同难题,解决制约司法能力、影响司法公正的体制性障碍、机制性困扰、保障性束缚,努力形成可复制可推广的经验做法,为建立公正高效权威的社会主义司法制度创造条件。改革的主要内容是:

    1.建立保证司法权独立运行的审判、检察组织体系。在保持司法机关党的组织体系与党的纪律检查组织体系相对稳定与协调的前提下,整合司法资源与司法行政事务资源,按照保障司法权统一正确行使与司法行政事务管理权优质高效行使,相应设置法院、检察院“两权适度分离”的审判、检察组织体系。(1)审判组织体系重构。设计“两权适度分离”的审判组织体系,必须紧紧围绕其裁判权特征,突出法官在审判组织体系中的中心地位,建立以法院依法独立行使审判权为基点、以法官依法独立办案并体现法院依法独立行使审判权为核心、以审判监督权和审判管理权为保障的审判组织体系。按照“去行政化”与“依法独立办案”的原则,厘清审判委员会、合议庭(独任庭)及法官行使审判职权的范围及程序,审判委员会、合议庭(独任庭)及法官都是代表法院依法独立行使审判权的主体及其承担者,院长(副院长)、审判委员会委员、庭长及法官的天然定位和法定职责都是相对独立行使审判权的主体,其在依法独立审理案件层面没有权力大小之分,只有坚持以事实为依据、以法律为准绳,做到事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正,才能推动法院内部去“行政化”、去“科层制”、兴“扁平化”的改革,真正实现“让审理者裁判、让裁判者负责”的改革目标。其审79论司法权和司法行政事务管理权的分离判组织体系的改革选项方案是建立以主审法官依法独立办案为中心的审判组织体系,即行使审判权的职能机构与行使审判权的法官合二为一。这就是以法官四等十二级的司法能力等级为核心、以依法独立办案为中心环节、以主审法官负责制为基础平台、以单独职务序列工资与职业保护为保障,构建独任制、主审制、合议制与审判委员会制互动制衡、协调配合、扁平化管理的类型化审判组织体系。与此相适应,需要建立健全独任法官、主审法官、合议庭及其成员、审判委员会委员、副院长、院长的审判权力清单、责任清单、义务清单制度。实行法官专司审判职能,不再兼任司法行政事务的职务,不负责组织管理司法行政事务、监督执行、督察协调司法行政事项,以保证以法官为主体的审判人员聚精会神、一心一意从事审判权行使所涉法益事项。(2)检察组织体系重构。检察权除具备司法权的一般特征外,因其享有职务犯罪侦查权、诉讼监督及非诉讼监督权、公益诉讼权等多项权能,还具有“法律监督一元结构”下多层次权力束的复合型权力运行特点。检察机关上下级是领导关系,检察权的行使须遵循“检察一体、上命下从”原则。但从域内外的理论和实务看,在检察一体原则下仍强调检察官的客观义务与行使职权的相对独立性。[36]因此,检察组织体系之重构,既要坚持检察一体原则,又须体现并关照检察权复合型的特征。检察组织体系的改革选项是,建立以主办检察官依法独立办案为中心的检察组织体系,其行使检察权的职能机构与检察官合二为一。这就是构建以检察官四等十二级的司法能力等级为核心、以依法独立办案为中心环节、以主办检察官负责制为基础平台、以单独职务序列工资与职业保护为保障,检察长领导下的检察委员会、主办检察官(刑事检察官、监所检察官、民事检察官、行政检察官、公益诉讼检察官)、主办检察官办公室(职务犯罪检察官、预防犯罪检察官)类型化检察组织体系及其运行机制。与此相适应,需要建立健全检察官、主办检察官、主办检察官办公室、检察委员会委员、副检察长、检察长的权力清单、责任清单、义务清单制度,实行检察官专司检察职能,不再兼任司法行政事务的职务,不负责组织管理司法行政事务、监督执行、督察协调司法行政事项,以保证以检察官为主体的检察人员(检察辅助人员)聚精会神、一心一意从事检察权行使所涉法益事项,形成评价、问责、惩戒、退出机制与保障机制有序衔接的检察组织体系及其运行机制。

    2.建立科学高效运行的司法行政事务组织体系。按照司法行政事务(包括综合、政工、纪检监察、计财等)“一条边、扁平化”模式科学建立司法行政事务组织机构。遵循“精简、效能、集约、廉洁”的要求,省级以上法院、检察院可设办公室、政治部和计划财务装备局三个部门,市、州可设办公室(兼计划财务装备)、政治部两个部门,县(市、区)可设综合管理服务部一个部门(负责办公室、政工、计划财务、后勤服务职能)。相应设置以秘书长、主任(局长)为主导、以司法行政事务权力清单、责任清单、义务清单为核心,以岗位责任制为约束,以综合类公务员工资福利为保障的司法行政组织体系和司法行政事务管理权运行体系。相应岗位职级设置可采用“专员制”,即:办公类设立秘书长、副秘书长,1-3等秘书,研究员(1-3级研究员),机要专员(副专员、助理专员、机要员),档案专员(副专员、助理专员、档案员),计算机总工程师(工程师、助理工程师),总统计师(统计师、助理统计师、统计员)等;政工人事类设主任及人事(党建)专员(副专员、助理专员),监察(纪检)专员(副专员、助理专员),培训教官(1-3级)等;计划财物装备类设局长及1-3级预(决)算专员(副专员、助理专员、预决算员),总会计师(会计师、助理会计师、会计、出纳),计划装备专员(副专员、助理专员),审计稽查专员(副专员、助理专员),基建总工程师(副总工程师、工程师)等,分别承担具体的司法行政管理事务。秘书长、主任(局长)专司司法行政事务,不得兼任审判、检察职务,不负责司法权行使所涉法益事项,以保证以行政首长为主体的司法行政人员聚精会神、一心一意做好司法保障服务。

    3.建立职业化、专业化、正规化的法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员分类管理体系。(1)建立完善的司法人员分类管理体系。将司法队伍分为法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员三类进行分类序列管理。三类人员按照独自的序列发展,不能相互交流任职,在此基础上建立科学化、制度化的分类管理体系和运行模式。(2)建立职业化、专业化、正规化的法官、检察官队伍。建立法官、检察官员额管理制度。合理确定法官、检察官员额,合理确定法官、检察官与其他人员的比例。提高法官、检察官准入条件,适当提高初任法官、检察官的任职年龄、法律工作年限,根据审判机关、检察机关不同层级,设置法官、检察官不同的任职条件,在省级、市州(巡回或跨行政区划)、基层法院、检察院设置相应的一、二级大法官大检察官、一、二、三、四级高级法官检察官岗位,破解省以下尤其是基层法官、检察官晋升通道狭小难题。健全法官、检察官选任制度。健全法官、检察官统一招录、有序交流、逐级遴选机制,由省级司法机关会同组织部门统一招录,在省一级建立法官、检察官遴选委员会,统一司法人员职业准入、招录与遴选工作;建立从符合条件的律师、法学专家中招录法官、检察官制度。建立法官、检察官统一职前培训制度。(3)建立职业化、专业化、正规化的司法辅助人员、司法行政人员队伍。司法辅助人员、司法行政人员为审判权、检察权的行使提供保障和服务,其专业化程度越高,分工越精细明确,效率越高,才能提供更好的服务,保障法官、检察官专注办案。完善司法辅助人员配置,增加辅助人员数量,根据岗位需要招录不同的人才,逐步建立起职业化、专业化、正规化的司法辅助人员、司法行政人员队伍。探索以购买社会化服务的方式,优化司法辅助人员结构。

    4.建立科学完备的法官检察官、司法辅助人员及司法行政人员单独职务序列工资制度。(1)按照《法官法》、《检察官法》四等十二级设置高于普通公务员薪酬的序列工资体系。法官、检察官薪金的最低起点比照公务员综合管理类行政职务序列22级设计,依次确定其工资等级。与此相适应设立基础工资、工龄工资、职务工资及法官、检察官津贴、年终奖金、特业补贴、廉政保证金、住房公积金、医疗保险、退休保障等相关福利待遇;建立与此相配套的职业保护制度、职业荣誉制度。在建立薪酬激励机制的同时,需要建立严厉的职业约束机制,包括违反职业纪律的工资降等、降级、降薪制度,廉政保证金剥夺制度,职业荣誉剥夺制度,职业禁止与职业惩戒制度,从而形成科学完备的职99论司法权和司法行政事务管理权的分离业激励与职业约束保障体系及运行机制。(2)建立司法辅助人员、司法行政人员与司法警察类、公务员综合管理类及专业技术类等职务工资标准相协调的保障体系。其中,司法辅助人员比照司法警察类、专业技术类等工资标准序列管理,司法行政人员按照略高于综合管理类公务员工资标准序列管理。

    5.建立“两权适度分离管理”的评价指标体系与考核标准。加快制定以法官、检察官“四等十二级”为主体的执法评价标准体系和考评办法,形成科学完备的法官、检察官职业准入、晋升、遴选、转任、退休、惩戒、淘汰、职业禁止等激励约束机制;加强制定以层级审判机关、检察机关为主体的执法评价标准体系和考评办法,形成科学完备的法院团队、检察院团队执法激励约束机制,将法院团队、检察院团队的执法状况与院长(副院长、审判委员会委员)、检察长(副检察长、检察委员会委员)的职级晋升、转任、惩戒、淘汰挂钩;加快制定以司法行政事务管理绩效评价标准体系和考评办法,形成科学完备的司法行政人员职业准入、晋升、遴选、转任、退休、惩戒、淘汰、职业禁止等激励约束机制。这三个评价体系和考评标准适应三类不同的主体和对象,不再互相套用、互相替代,形成司法权和司法行政事务管理权各自类型化与科学完备的评价体系、评价标准和考评方法,保障司法权和司法行政事务管理权适度分离的统一运行。

    6.整合司法资源与司法行政事务资源,探索“两权适度分离”与协同融合的方式方法。按照类型化区分的原则,优化与整合法官遴选委员会、检察官遴选委员会,法官考评委员会、检察官考评委员会,法官惩戒委员会、检察官惩戒委员会与党的组织系统、纪律检查系统的资源,界分职能,探索适度分离与协同融合的方式方法。比如,法官遴选委员会、检察官遴选委员会主要从法官、检察官中挑选精英人才参与;法官考评委员会、检察官考评委员会由法院、检察院内部党的政工部门主持,法官协会、检察官协会按照自治原则推举产生,行使自治管理职权,可由政治部主任兼任会长;法官惩戒委员会、检察官惩戒委员会主要由法院、检察院党的纪检部门主持,由法官、检察官兼任惩戒委员会委员组成的委员会行使职权;党的纪律检查、法官与检察官的培训职能可与党的政工部门合署,可设立纪检专员(副专员、助理专员),培训教官(1—3级)岗位,纪检专员参加法官惩戒委员会、检察官惩戒委员会亦可担任常务副会长。

    7.建立省会中心城市保障水平为基点的省以下经费与技术设施设备“相对均等化”的统一管理体制。这个管理体制的核心要素是构建“五个体系”:以省会中心城市审判人员、检察人员工资、津贴、医疗、住房等“相对均等化”保障水平为基点的职务序列及工资福利保障体系;以强化依法独立公正行使司法权为基点的公用费、办案费、信息技术装备费、基础设施建设费、国际司法合作经费的现代司法保障体系;以提高司法公信力为基点的司法信息现代化保障体系;以提高司法能力为基点的人财物司法管理体系;以推进“队伍专业化、管理科学化、装备现代化、建设规范化、保障制度化”为基点的项目实施体系。实施机制方面,有两个方案可以选择。方案之一是省以下(市、州,县、区)法院、检察院均作为省级独立的预算单位,通过层级法院、检察院预(决)算专员统一编制,由省级法院、检察院汇总,送省财政部门审核,提交省人大审议通过后,由法院、检察院一体执行;建立省级法院、检察院对市、州、县(市、区)派驻预(决)算专员制度,统一行使预(决)算执行、监督管理;建立省以下法院、检察院预(决)算的专员监督执行制度,省级法院、检察院统一监管和审计,省财政、审计部门统一稽查和审计监督“三分离”的管理体制,既保证省以下法院、检察院有效执行预(决)算资金,确保司法权及时高效行使,又充分发挥上级法院、检察院司法行政管理预(决)算方面专门监管的优势作用,同时接受省级财政、审计及纪律检查部门的监督,既防止相互包办代替,监管、审计、稽查“越位、错位、不到位”,又为监管、审计、稽查形成合力、增强司法行政管理的效能。方案之二是由省级法院、检察院预(决)算专员统一编制全省法院、检察院预(决)算,直接提请省人大审查通过,由省级财政、发改委部门保障执行,以避免和防止省级财政、发改委等行政部门对司法权依法独立公正行使所需保障干预控制过多。

    8.推行基础设施建设、维修与养护、后勤服务等维持机关运转层次的事务性工作专业化与社会化。为使审判机关、检察机关各职能部门高效、协调、灵敏、有序运转,避免人力、物力、财力浪费,可以在司法行政事务管理中引入社会化机制,将基础设施建设、水电气公共服务、司法人员体能训练、医疗卫生等可以按照专业化、市场化运行方式分流改革,采用招标、租赁、合同派遣、购买服务等形式交由公共事业部门和社会服务组织承担。这种方式使得司法行政事务管理者专司与司法权运行密切相关的管理工作。

    9.加强和完善审判机关、检察机关党的组织体系。推进国家治理体系治理能力现代化,从完善中央司法事权层面,需要回归“一府两院”在宪法中的定位,加强完善党对中央司法事权统一领导的实现形式,赋予首席大法官、首席大检察官作为中央政治家领导集团的重要成员,纳入中央政治局委员的重要人选,既加强党中央对国家最高审判机关、最高检察机关的统一领导,又提升其在法治国家的地位与作用,使之与最高行政机关在党内的地位基本相协调;党中央定期听取最高审判机关、最高检察机关党组贯彻执行党中央制订的法治方针政策策略及司法工作的重要指示,领导支持和保障司法权统一正确公正高效行使。司法机关党的组织体系层面,坚持法院院长、检察院检察长兼任党组书记的模式不变。法院、检察院党组的工作着力点放在把握审判工作、检察工作的政治方向,统筹审判权、检察权与司法行政事务管理权行使,履行推进法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员三支队伍建设的职责,推荐选准法治思维和法治能力强的人员作为法院、检察院层级领导班子成员,保证和支持司法人员依法独立公正行使职责,查究司法人员执法违法行为,切实保证公正司法,提高司法公信力。为了保障司法权和司法行政事务管理权的既有序分离又协调运行,提高司法行政事务管理权保障司法权行使的效能,省以下司法机关担任司法行政事务职责的秘书长、政治部主任有必要参加党组,使司法行政事务方面的重大事项、重要人事任免、重点项目建设、大额经费开支等纳入集体决策范围。

    此种模式有利于加强和改善党对审判工作、检察工作与司法行政事务管理的统一领导;遵循“两权适度分离”运行规律,有利于保障司法权统一正确行使;同时遵循司法资源优化配置集约高效的原则,可以有效纠正和防止司法权的行政化趋势,巩固和发展101论司法权和司法行政事务管理权的分离司法管理体制改革试点成果。但推进“两权适度分离”改革需要关注这一制度运行的生存条件、人文环境、内部与外部相关掣肘因素。考量我国全面深化司法体制改革所面临的社会物质生活条件以及政治资源约束及法治文化影响等因素,当下推进“两权分离”改革,既需破解外部“司法地方化”、“司法行政化”的难题,又需破解司法内部行政化强化的趋势。故此,推行司法机关内部“两权适度分离”改革从制度长期功效层面评价,亦属权宜之计的过渡方案。这一方案相对于承担法律监督职能的检察机关而言,因其遵循“检察一体”原则,尚可推行。但对于承担单一审判职能的审判机关而言,因其遵循“审级监督”原则,会使这一方案的不足之处得到全面充分展现,包括其上级审判机关拥有对下级审判机关院长的提名权、享有对下级审判机关高级法官任免的话语权,经费及其财务的管理权,而使其获得了对下级审判机关人财物保障的决策权、控制权、执行权和监督权,从而使“审级监督关系”异化为层级行政机关的“领导与被领导”关系,为履行审级监督、公正司法、提高司法公信力埋下了严重的隐患,这也是审判机关内部推行“两权适度分离”制度的硬伤,其改革实效有待观察。

    (四)“外部综合分离改革”的设计及渐进选择

    该模式选择依托党的政法委设立司法委员会,设立国家及省级司法委员会,与党委政法委合署实行“一套班子两块牌子”的运行模式:党委政法委受中央和省委委托,统一管理省以下司法机关人财物等司法行政事务,对外作为国家机构代表国家统一管理司法事务。司法委员会(政法委)的主要职责为:受中央委托对司法机关人财物事务统一管理;支持和监督司法机关严格执法、公正司法;排除地方、部门和个人干预司法;查究司法人员违规违法行为;协调国际司法合作等司法事务;不再介入司法个案。这一改革方案的优势在于:由司法委员会管理(内部通过政法委)司法行政事务,既坚持了党对司法工作绝对领导的原则,又优化了国家权力结构,改革后的国家权力结构将是党中央统一领导下的人大监督“一府两院三委”(即政府、法院、检察院、国家军事委员会、国家安全委员会、国家司法委员会),国家权力结构更加完善、更加科学,国家治理体系与治理能力现代化建设迈出关键性一步。其功效在于实现司法权运行的协调统一,发展完善科学完备的司法管理体制。相对审判机关而言,其上下属于审级监督关系,其改革的最优目标选择在于实现一审重在解决事实认定和法律适用,二审重在解决事实法律争议、实现二审终审,再审重在解决依法纠错、维护裁判权威,最高人民法院负责法律实施的解释指导工作,从而有效维护我国两审终审制的审级监督体制和审判权运行机制。既破解审判权运行内部行政化,审级监督权异化为“上命下从”的行政领导及监督权的难题,又破解审判机关的司法行政事务管理权交由司法行政机关统一管理带来的受制于司法行政权的尴尬境地,并防止审判机关党的组织沦为司法行政机关下级附属组织的混乱状态。相对检察机关而言,构建“上下统一、横向协作、两权分离、整体统筹”的现代检察制度体系,确保法律监督权公正高效行使,其更适宜运用“内部两权适度分离”的模式。“外部两权综合分离”模式既适合中国“一元政治权力结构”下的行政权、审判权、检察权、军事权适度分离控制与协调的国家权力结构,又吸收了人类司法管理的文明成果。

    结语

    以上诸种制度设计均各见所长。笔者主张在我国目前条件尚欠的情况下推进“两权内部适度分离”改革,即尝试推行法院、检察院系统“两权适度分离”管理体系及运行机制。待条件具备之后,再适度推进“外部两权综合分离”改革,建立科学完备的司法委员会管理模式,即通过构建国家和省司法管理委员会(与中央、省委政法委员会合署),统一行使审判机关、检察机关人财物行政管理事项,从基础性、源头性制度安排层面根治“司法地方化”、“司法行政化”的顽症,既为审判机关、检察机关依法独立、公正、高效行使审判权、检察权提供“优质人力、充足财力、丰实待遇、高效监督、科学管理”的现代司法行政事务管理体系,又完善国家“一元政治权力”结构下行政权、审判权、检察权分工负责、协调配合、互相制约的国家权能结构体系。

注释:
[1]Edward S.Corwin,The Constitution and What it Means Today,Princeton Press,1969. p.132,转引自樊崇义主编:《诉讼原理》2003年版,第433页。
[2]参见徐汉明:《向统一检察体系迈进———泛欧总检察长会议综述》(上),载《检察日报》2002年8月22日。
[3]邹瑜、顾明:《法学大辞典》,中国政法大学出版社1991年版,第433页。
[4]参见郑竞毅:《法律大辞典》,商务印书馆1934年版,第283—284页,转引自孙业群:《论司法行政权》,载《中国司法》2005年第10期。
[5]参见韦群林:《司法管理的内涵的多维考察》,载《南通职业大学学报》2007年第6期。[6]参见蒋惠岭:《论法院的管理职能》,载《法律适用》2004年第8期。
[7]参见汪习根:《司法权论》,武汉大学出版社2006年版,第26页以下。
[8]参见汪翰章:《法律大辞典》,大东书局1934年版,第280页,转引自孙业群:《论司法行政权》,载《中国司法》2005年第10期。
[9]前引[7],汪习根文,第97页。
[10]参见姜小川:《司法体制之时弊:司法与司法行政职权合一》,载《中共浙江省委党校学报》2013年第4期。
[11]参见《关于撤销司法部、监察部的决议》,1959年第二届全国人民代表大会第一次会议通过。
[12]参见《司法部关于报送〈我国司法行政体制的历史沿革〉的函》(司发函〔2003〕158号);1979年《中华人民共和国人民法院组织法》第17、42条。
[13]参见《司法部、最高人民法院关于司法厅(局)主管的部分任务移交给高级人民法院主管的通知》(〔82〕司发办字第218号)。
[14]参见张卫平等:《司法改革的分析与展开》,法律出版社2003年版,第16页。
[15]参见[德]韦伯:《支配社会学》,康乐、简惠美译,广西师范大学出版社2004年版,第22页以下。
[16]参见张丙宣:《科层制、利益博弈与政府行为——以杭州市J镇为个案的研究》,浙江大学2010年博士学位论文,第30页。
[17]参见姚莉:《反思与重构:中国法制现代化进程中的审判组织改革研究》,中国政法大学出版社2006年版,第75页。
[18]《关于司法机关独立的基本原则》,第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会上通过,1985年11月29日。
[19]参见《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》(《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》)(法发〔2015〕3号);最高人民检察院《关于深化检察改革的意见》(2013—2017年工作规划)(2015年修订版)。
[20]参见《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》(《人民法院第一个五年改革纲要(1999-2003)》)法发〔1999〕28号;徐鹤喃、张步洪:《检察机关内设机构设置的改革与立法完善》,载《西南政法大学学报》2007年第1期。
[21]吕雪峰:《人民法院审判管理机制创新的有益探索》,载《中国审判》2010年第5期。
[22]参见湖北人大网www.hppc.gov.cn,最后访问时间:2014年10月28日。
[23]前引[19]。
[24]参见《人民法院第一个五年改革纲要(1999-2003)》,法发〔1999〕28号;《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》,法发〔2005〕18号;《2004-2008年全国检察人才队伍建设规划》,2005年;《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》,2013年;《检察改革三年实施意见(2015—2018)》,2015年。
[25]参见2006年《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》(中发〔2006〕11号);中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强政法经费保障工作的意见》(厅字〔2009〕32号);《中共中央转发〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的通知》,2008年11月28日。
[26]参见最高人民法院《关于制定基层人民法院公用经费保障标准的意见》、最高人民检察院《县级人民检察院基本业务装备配备指导标准(试行)》,2005年。
[27]参见财政部《政法经费分类保障办法(试行)》(财行〔2009〕209号)。
[28]参见李哲:《中国检察机关组织机构设置研究———以各国检察机关组织机构设置模式为基础》,载《中国刑事法杂志》2010年第9期。
[29]参见宗会霞:《法院行政事务管理权的路径探幽》,载《社会科学辑刊》2011年第9期。
[30]参见梁三利:《法国混合型法院管理模式探析及其启示》,载《太原理工大学学报》(社会科学版)2008年第12期。
[31]参见姜明川:《关于荷兰、奥地利司法制度的考察报告》,载《山东审判》2007第2期。
[32]参见梁三利:《法院管理模式研究》,南京理工大学2008年博士学位论文,第76页。
[33]参见前引[32],梁三利文,第77-78页。
[34]参见樊崇义等主编:《域外检察制度研究》,中国人民公安大学出版社2008年版,第32页以下。
[35]参见孙业群:《法院司法行政事务管理权研究》,载《中国司法》2004年第7期;李邦军:《论司法审判与司法行政之分离》,载《西南民族大学学报》(人文社科版)2004年第9期。
[36]参见邵晖:《检察一体的历史与现实》,载《国家检察官学院学报》2013年第1期。

来源:《中国法学》2015年第4期

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