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论立法协商的概念、理论与类型


发布时间:2015年10月14日 朱志昊 点击次数:4436

[摘 要]:
立法协商机制的发展促进了立法新常态的形成,其有助于提升立法质量、强化政协职能。在中国的语境下,立法协商主要是指人民政协在立法事务的过程中发挥参政议政职能的活动,其优势在于既能够保证立法过程吸纳多方意见、谋取****共识,也可以提高政治意见表达的合理性,并将意见共识有效地转化为法律的价值目标,确保民主立法与科学立法的有机统一。应当从中国共产党组织的立法(前)协商、有权立法机关组织的立法协商、人民政协组织的立法协商三个方面构建科学合理的立法协商机制,从而实现立法协商的规范化、制度化、程序化。
[关键词]:
立法协商;立法新常态;协商民主;社会共识;意见表达;立法前协商

  “立法协商”是一个较为晚近才兴起的概念,在近两年得到了高度重视,在中共中央十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中都有提及。与此同时,中央与地方均展开了建立与发展立法协商制度的探索和实践。在国家层面上,全国政协于2014年3月份就“安全生产法修正”问题进行座谈交流,首次实现了国家层面的立法协商。【1】在地方层面上,各省市人民政协组织开展立法协商座谈会的做法逐渐常态化,而一些省市人民政协也与地方政府携手制定了规范政府立法协商工作的规范性文件,较为典型的如河北省(2013年)与杭州市(2009年)。
 
  从目前制度发展的趋势来看,体现中国特色社会主义民主的立法协商机制正在有条不紊地建立与完善,并逐渐在深入推进科学立法、民主立法的过程之中,与人大主导立法工作的体制机制一起,成为新时期的“立法新常态”。在这一“新常态”之中,人大主导立法工作的体制机制具有基础性、核心性的地位,其也是立法事业发展的制度保障;而立法协商则是人大主导立法的重要扩展,为立法机关和社会公众的沟通提供了一条重要的渠道,同时也为立法调整重大利益、立法凝聚社会共识提供了一种切实可行的路径。质言之,如果说立法新常态的本质要求与根本目标是科学立法、民主立法的深入推进与有机统一,那么立法协商机制就是理论研究与制度实践中不可忽视的重要内容之一。
 
  一、立法协商的概念分析
 
  对于立法协商而言,与高层决策高度重视、制度实践稳步推进、立法新常态逐渐形成相对应的,却是理论研究的缺乏。目前就立法协商问题展开的研究,主要包括如下几个方面:
 
  第一,Consultation意义上的协商。这一类研究大多以政治协商的视角审视立法协商问题。其认为立法协商即是指立法机关在立法活动中,通过人民政协或者其他组织形式充分听取政协组织、委员以及社会各界人士意见的过程。
 
  第二,Deliberation意义上的协商。这一类研究大多是在协商民主(deliberativedemocracy,或译“审议民主”)的理论框架下审视立法过程的意见表达与公共参与,但其往往不直接以“立法协商”为名。值得注意的是,在中共中央近期印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中,“深入立法工作中的协商”被纳入到人大协商部分,其内容大致涵盖了意见表达、沟通协商、论证咨询、公民参与等方面,与此处所论大致相同,但并未专门提及“立法协商”这一概念。
 
  第三,Negotiation意义上的协商。这一类研究主要在行政法框架下审视行政立法协商的问题,但此处的协商主要是指在抽象行政行为中行政主体与行政相对人的沟通协商。
 
  目前,国内学界对立法协商问题进行专门性阐述的成果偏少,理论研究严重滞后于实践发展。[1]而在国外学术研究中,与立法协商相关的研究,主要集中在协商民主理论之上,探讨依据公共政策的讨论如何影响立法活动的问题。哈贝马斯、科恩、罗尔斯等都深刻而详细地阐述了协商民主的理论:哈贝马斯主要通过商谈理论(discourse theory)探讨议会中的商谈制度形式、政治公共领域交往系统中的商谈制度形式【2】289以及二者的交互关系:“公共的意见形成过程、建制化的选举过程、立法的决定之间形成了交往之流,这种交往之流的目的是确保能够通过立法过程而把舆论影响和交往权力转译为行政权力。”【3】372科恩主张民主决定于参与,并区分了民主的最高权力范围(参与范围)和有效权力范围(有效范围)。【4】12-26罗尔斯则指出:“公共理性观念的关键之处在于公民将在自己认为是政治正义观念的框架内展开基础性讨论,这些观念基于那些可以合乎情理地期待他人赞同的价值,每个人都真诚地准备捍卫政治正义观念被如此理解。”【5】226他们都试图突破传统代议民主的局限性,通过以意见表达、公共讨论为核心的政治参与,实现国家与社会、政府与公民、各党派之间的良性互动。专题论述立法协商的研究依托于立法机关平台,审视辩论、协商等过程对立法活动的影响,但也未对立法协商(legislation deliberation或legislation consultation)进行专门的概念界定。
 
  由于中文中“协商”一词与consultation、deliberation、negotiation三个词复杂的对应关系,以及中国政治协商与西方协商民主在概念范畴、制度实践上的差异,我国立法协商的概念、特征、功能等尚未在理论层面得到清晰而系统的界定。也就是说,我国在立法协商问题上,实践先于理论,学术研究并未对立法协商在制度发展中存在的理论与实践问题给予应有的关注。因此,本文旨在弥补理论研究的空白,通过概念界定、理论阐释与制度分类,对立法协商机制进行一种总括性的研究,以期能够推动具体实践的良性发展。
 
  在中国特色社会主义民主政治的前提下,立法协商的概念具有普遍性与独特性。其普遍之处在于,立法协商概念与西方协商民主的理论内核存在一定程度上的可通约性,即通过协商、咨议、论证实现国家、执政党、社会各方的良性互动,让舆论化的公共领域[2]与制度化的立法过程中发生关联,使社会各方的意见表达对立法决定产生实质性影响,从而扩展民主的深度与广度;而其独特之处则与中国特色的政治协商制度密切相关。从严格的学术角度来讲,立法协商意指基于立法活动而展开的协商、参与和论证,而不应仅仅局限于政治协商制度。但从话语的运用角度来讲,在现有的报纸、机关刊物与学术刊物上使用“立法协商”一词的,庶几乎都在结合政治协商制度来谈。而从本文下面的分析来看,在我国立法协商机制产生之初,其就与人民政协履职活动息息相关。因此,本文试图尊重话语使用习惯,基于中国语境,结合政治协商制度背景,审视立法协商概念。
 
  二、立法协商的理论依据
 
  在目前学者的研究中,我们可以发现一个普遍的共识,即立法协商概念与人民政协履行政治协商、参政议政职能相关。【6】【7】质言之,立法协商概念的侧重点在于“协商”而非“立法”。在这种语境下,协商概念对应的是consultation,而非西方协商民主语境下的deliberation。这种概念界定,虽然突显了政治协商制度的独特性,但却忽视了立法概念在整个政治法律理论上的重要地位。故应从立法的视角出发,重新解读立法协商概念。
 
  从语用学的角度出发,我们审视立法概念可以依循如下三重进路。第一条进路是部门法进路,即以部门法的视角,在起草法律案或立法建议稿、参与法典编纂、评价现行法律或立法建议稿的过程中,对立法所包涵的实体内容进行理论性或技术性的探讨。在此意义上,当我们谈及“立法”一词之时,其实就是在指称制定法(enacted law)本身。第二条进路是立法教义学(legis-dogmatics)进路,即在制度构建和技术完善的角度上对立法的非实体内涵进行教义学意义上的探讨,诸如对立法机关的组织运作、立法权的行使、各种规范性法律文件的关系及效力等级、立法程序与立法制度的设置、法律案文本逻辑结构等的探讨。在此意义上,当我们谈及“立法”一词之时,其实就是在指称法律创制(law-making)的活动与过程。第三条进路是立法法理学(legisprudence)进路,即从理论的角度来分析、阐述与立法问题域中相关的问题,或以立法为突破点来阐释相关的理论问题。在此意义上,立法(legislation)概念就不单纯是一个法学概念,其同时涉足政治、哲学、伦理等理论领域,具有超越“法律创制”层面的理论意义。[3]
 
  立法概念之所以能够与政治协商概念相兼容,就是因为立法概念不仅是实证与制度的概念,而且其本身还具有整全性,因而其能够涉足政治领域。相比于专业性要求极高的司法活动来说,立法活动的本质属性是“基于意志的创制”而非“基于教条的运用”。立法既是一种过程,也是一种结果。从宏观的角度来讲,立法是将政治意见、伦理意志、道德意识等具有实质内涵的人类判断转化为具有实证性、强制性、形式性的法律体系的媒介。在现代社会,政治意见、道德意识、伦理意志被法律体系所采纳,并不简单地分别发生在政治、道德、伦理领域,而需要在立法的综合性场域之中,通过立法活动中的提案、审议、辩论、征求意见、表决等多个环节来逐渐明晰。但如果不借助立法活动的解码转译,含混的政治、道德、伦理志是不能适应于要求明确、清晰等属性的实证法体系中的。哈贝马斯就曾指出:“作为私人的法权主体,若他自己不通过对其政治自主的共同运用而澄清正当的利益和标准,并且就哪些相关方面的平等者应该受平等对待,不同者应该受不同对待达成一致,是无法充分享受平等的主观自由的”【3】前言7,而立法过程就是政治-伦理准则经由公共讨论、商谈、论证逐渐明晰并转变为实证法体系的基本原则与实质内涵的必经途径。立法活动的整全性及其附带的政治性,是立法协商在概念上得以成立的理论条件。
 
  更重要的是,在民主体制下,立法并不单纯是法律事务,其还是国家与社会之间的重要纽带,其能够为国家与社会之间的良性互动提供场域与平台。在此平台之上,公民通过参与公共事务、立法事务来实现与国家、政府的良性互动。[4]说到底,立法与利益表达、意见表达相关,其不仅通过代议制或代表制体现国家意志与国家利益,也更多地通过公共领域与代议领域的互动体现公共意志与公共利益。我国人民政协政治协商、民主监督、参政议政等职能活动具有政治性与表意性。人民政协是基于政治公共领域而非国家权力体系的政治组织,其具有政治的表达权、建议权和参与权(right),但不具有制度意义上的表决权、决策权和决定权(power)。【8】立法协商要求人民政协参与立法事务,这体现了国家权力体系和政治公共领域的关联与互动。政协制度所依存的公共领域,是立法协商概念得以成立的场域条件。
 
  从互动论的角度来看,以意见表达为核心的立法参与为国家与社会、政府与公民的良性互动提供了合理而开放的平台,其“强调的是享有立法权的机关与公民之间的双向沟通、协商和对话,公开、互动、包容、尊重民意是其应有之义”。【9】传统的法学、政治学研究一般关注的是社会力量、公民参与立法事务,但却忽视了独具特色的政协参与。政协参与是协商民主的重要渠道,在人民政协这个平台上,具有精英智库品性的参与主体(各民主党派、社会各界人士)经由民主协商与合意,可以对重大的公共问题做出具有专业属性的意见表达。由于这种意见表达具有政治性的功能,但并不具有制度性或法律性的效力,所以人民政协在立法参与过程中是一个有别于公民、社会组织的特殊参与主体。从根本上讲,政治协商制度是一种“准制度性的公共参与”,【10】也就是说,人民政协虽然在事实上享受国家机关的待遇,但其国家机关的性质在《宪法》上却并未被规定,其并不直接行使立法权、行政权与司法权,只能对这些权力的运作产生实质影响。[5]相较于一般的公众参与,政协参与的实质影响力更大一些。与人大平台的立法征求意见、公民直接参与不同,政协参与的主体具有精英性,基于民主协商过程的、具有专家意见属性的合理意见在意见表达的专业效能方面要优于其他的民主形式,能够更好地实现“价值目标确定”和“手段优化选择”【11】的有机统一。人民政协所具有的独特特征,是立法协商概念得以成立的制度条件。
 
  从上述三个方面,我们可以看到,立法协商能够有效地将制度性的协商(consultation)与话语性的协商(deliberation)相互结合,能够在中国政治语境与框架下实现协商民主理论的实践化与经验化。立法协商既是人民政协在立法事务的过程中发挥参政议政职能的活动,同时也是传统民主形式的补充,其优势在于既能够保证立法过程吸纳多方意见、谋取****共识,同时也可以提高政治意见表达的合理性,并将意见共识有效地转化为法律的价值目标,确保科学立法、民主立法的深入推进与有机统一。
 
  三、立法协商的制度类型
 
  鉴于中国政协制度在人类政治法律制度发展史上的独特性,立法协商概念的提出无疑是具有开创性的,其既推动了立法事业的长足发展,也在一定程度上强化了人民政协的职能,有助于多党合作、政治协商制度的进一步发展。相比于西方议会立法过程中的党团政治,立法协商体现了一种更为稳定、高效、专业和科学的民主优势。落实立法协商的理论优势,需要我们在制度设计方面多下一些功夫。
 
  就目前而言,中央与各地都已开展了立法协商的探索与尝试,并收到了一定的成效。但目前尚未有相关法律法规对立法协商的主体、范围、形式、效力和程序问题加以规定,而只有少数省市政府法制部门的规范性文件对立法协商机制有所涉及,因此,立法协商的规范化、制度化和程序化还有待加强。大体而言,应主要从如下三种类型分别着手,进一步开展立法协商的制度设计。
 
  (一)执政党主导型:中国共产党在人民政协开展立法前协商
 
  中国共产党组织的立法协商,主要是指中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士进行的立法协商。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出,要“加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序”。因此,在设计立法协商制度的时候,必须首先考虑中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表的立法协商。
 
  除了民革、致公党、台盟主要涉及国共关系、侨务与对台事务之外,其他的民主党派主要由社会各界精英和中高级知识分子构成,因此,作为参与主体的民主党派可以传达一定社会阶层的政治意见。除了党派标准之外,人民政协在人员组成方面还依循界别标准。各民主党派、各界代表人士都有自身特定的利益诉求,特别是在经济、文化等领域的立法中,其利益诉求的分歧是不可避免的。团结与民主既是人民政协的两大主题,也是立法协商应当坚持的基本准则。同时,《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次提出了重大利益调整论证咨询机制以及社会共识的凝聚。这一新精神从根本上肯定了利益诉求存在分歧的合理性,并试图通过协商、论证、参与等一系列民主机制,化解分歧、实现共识。在立法程序开启之前,中国共产党就立法事务在人民政协同各民主党派和各界代表展开立法协商,有助于在源头听取各方意见、整合各方利益、实现各方团结、谋求各方共识。
 
  中国共产党组织的立法协商,可以被称为“立法前协商”。立法前协商机制的建立有助于在立法工作开展之前确定立法所要体现的总体目标。立法前协商从其本质上来讲是政治协商的表现形式之一,在这一过程中,不同社会群体的政治意见、利益诉求都得到了体现与尊重,有助于调动全社会的力量关注立法事务,激发公民与社会各方有序参与立法的政治热情。这是立法前协商的民主功能。
 
  与此同时,立法前协商有助于在立法工作开展之前,及时地考察立法的必要性与可行性。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制”,这一决策是极有必要的。立法是对社会生活的全面调整,其所涉及的重大利益,事关政治与社会稳定发展的全局。如果不在立法前对其必要性与可行性进行事先估计,一旦立法的总体目标不能实现,就会引发各种负面问题。由于政协平台所输出的意见表达在很大程度上是基于民主协商过程的、具有专家意见属性的合理意见,所以中国共产党在人民政协与各民主党派、各界代表人士的立法协商有助于提升执政党决策、公共决策、立法决策的合理化水平。这是立法前协商的科学功能。
 
  需要注意的是,就目前情况而论,对于中国共产党组织的立法(前)协商还未有明确的制度方案与操作思路。中国共产党就特定的立法事务与各民主党派、社会各界人士展开协商的机制必须建立在党对立法工作的领导机制和党对立法工作中重大问题决策的程序机制等基础机制之上。但目前这些基础机制的构建虽已经提出,但尚未健全。因此,在完善这些基础机制之时,应将立法前协商纳入到考虑范围之中。
 
  (二)有权立法机关主导型:立法征求人民政协意见
 
  在我国制度实践早期,立法协商一般表现为人大、政府等有权立法的机关就立法案草案,征求人民政协意见。诸如北京市人大早在2005年就已经尝试人大带着立法案草案来到政协听取意见做法。【12】而杭州市法制办在其发布的《关于建立政府立法协商机制的实施意见》(杭府法[2009]17号)中也指出,应在立法项目的计划确定、委托起草、调研、论证、后评估等方面与市政协社会法制和港澳台侨委员会开展协商。虽然这种做法还不足以凸显人民政协在立法协商中的重要作用,但也积累了一定的经验,对立法协商规范化、制度化、程序化的完善有着重要的积极作用。
 
  有权立法机关组织的立法协商,从其性质上讲,属于“立法征求意见”的范畴,其独特之处在于征求意见的对象并非不特定的社会公众,而是特定的政协组织、政协委员。由于政协意见表达的专业效能,这种做法有助于在立法过程中提高立法决策的合理化程度,进而提升立法质量,实现立法的科学化。
 
  目前,立法公开征求意见存在着某些问题,其中关键问题并不在于立法征求意见本身,而在于征求到的意见其合理性、科学性的判定标准是什么,以及征求意见采纳处理情况应当如何反馈。人民政协的参与,或许能在一定程度上解决这一问题,因为立法征求政协意见具有定向性、稳定性与专业性,相比于其他的立法参与方式,有着不可比拟的优势。同时,由于人民政协具有准国家机关的特征,因此,相较于普通公民与社会组织,政协的意见表达更加能够得到人大、政府等有权立法机关的重视,从而能够使征求意见采纳处理情况得到更为及时、更为细致的反馈。
 
  但从现有的法律法规、政策文件来看,从中央到地方,都尚未对此问题有明确的规定,立法征求政协意见存在着很大的制度空白。在现有的制度实践中,很多省市都对已经制定了公众参与立法事务、行政事务的规范性法律文件,诸如《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》等。其中立法公开征求意见的程序是这些规定关注的重点,但这些规定也并未凸显人民政协在其间的地位与作用。下一步应当着力改进如下几个方面:
 
  第一,制定法律法规规章明确人民政协在立法参与过程中的地位与作用,将现有的笼统规定转变成明确的专门性规定。虽然法律中并未对政协委员提案、政协会议决议案参与立法的效力进行明确而细致的规定,但这并不意味着政协提案在法治运作中就毫无用武之地,诸如《立法法》、《全国人民代表大会议事规则》的一些较为含糊的条款,就为政协参与到立法、议事过程提供了空间,可以通过立法解释,对《立法法》、《全国人民代表大会议事规则》相关条款[6]中“其他国家机关和社会团体”等表述作扩充性解释。
 
  第二,建立人大、政府法制办与人民政协的立法沟通机制与论证咨询机制,发挥人民政协国家政权缔造与发展的合作者、重大问题的咨议者、公共事务的参与者的重要角色,将征求人民政协意见放置在公开征求意见环节之前,事关社会重大问题必须组织有人民政协派员参加的联席会议。
 
  第三,加强人民政协在立法规划、立法听证、立法辩论、立法(后)评估等立法工作的参与力度,在立法审议等法定立法程序的环节中,邀请政协委员列席会议。[7]
 
  (三)人民政协主导型:人民政协主动开展立法协商
 
  近年,党中央高度重视立法协商,与之相应的是,立法协商也逐渐从人大、政府组织开展的传统模式中发展出了一种新型模式,即人民政协组织立法协商。在中央层面上,全国政协在2014年3月首次组织国家层面的立法协商,就《安全生产法》修正的问题展开协商。而在地方层面上,如云南省政协社会和法制委员会就与省民政厅、省老龄办在昆明联合召开《云南省老年人权益保障条例》立法协商会。【13】由此可见,在立法协商被十八届三中全会、四中全会的决议重视之后,各级人民政协更加积极主动地发挥自身功能,开展立法协商工作。
 
  与有权机关组织的立法协商不同,在新型立法协商的模式中,人民政协扮演了主动者的角色。在这种模式下,人民政协的职能可以得到****的发挥,同时由于立法工作具有高度的规范性、制度性与程序性,政协组织立法协商也有助于提升人民政协自身的规范化、制度化与程序化,从而推动人民政协法制化的进程。
 
  由人民政协组织的立法协商,应当成为我国各级人大立法机制的重要补充。首先,与传统人大立法征求政协意见采取书面的形式不同的是,立法协商会等形式更具当面性与直接性,“直接面商”有助于问题的提出与意见的交涉,比书面形式更加符合“协商”一词的本义。其次,相比于人大会议而言,人民政协组织的立法协商不受参会人员资格与会期限制,会议组织灵活便捷,涵摄面广。同时议题设定也较具针对性,能够随时就特定问题展开立法协商,及时有效地回应社会突发或重大的问题。
 
  由人民政协组织的立法协商,也应当成为我国各级政府立法机制的重要合作者。行政立法对特定领域社会事务的法律规制,起着极其重要的作用。由于行政立法比人大立法具有更大的灵活性,在程序要求上就相对宽松,因此相较于人大立法而言,其立法决策与制定的过程就具有更大的封闭性。同时,由于立法内容具有较高的专业性,具体法案的起草只能由具有具体社会管理经验的行政机关负责。这样势必会造成行政机关通过立法扩大本机关、部门的职权,甚至进一步获取本机关、部门的利益,特别是经济利益,【14】即地方利益与部门利益的法律化。而人民政协组织立法协商,就能够在很大程度上解决这一问题。首先,人民政协是社会主义协商民主的重要平台,在行政立法中组织立法协商会,能够****限度地补充行政立法民主性不足的问题,也可以有效地防范行政立法过多体现部门利益与地方利益。其次,人民政协的人员组成更具精英性,在经济、科教、文化等领域有较强的说服力与话语权,人民政协组织立法协商,能够为政府行政立法出谋划策,提高决策的合理化程度。人民政协组织的立法协商,能够****程度的实现民主协商和科学决策的有机统一。
 
  由人民政协组织的立法协商,应当成为我国公共参与制度的引导者。如前述,政协制度所体现的公共参与,是一种“准制度性的公共参与”,其与公民、社会组织直接参与立法事务从根本性质上相同,但在专业效能上占优。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用”,这无疑就肯定了人民政协制度在立法协商、立法参与的过程中所应起到的重要作用。在政协平台上进行的协商民主,与大众直接民主、代议间接民主并不相同:大众直接民主的优势在于其最能够体现公众的政治意见和价值判断,但代价则在于意见表达的合理性难以保证,同时在现代社会事务纷繁复杂的背景下,大众直接民主的可操作性也越来越小;代议间接民主的相对于大众民主而言,表达意见的广泛度虽有所降低,[8]但基于议事规则、立法程序而得出的政治决定、立法决定以及相应的价值共识,其合理性程度要远高于大众直接民主。然而,由于议员或代表身份所具有的多样性,在代议民主的过程中,仍然存在着知识与意见之间的矛盾,同时,在真实意见表达和投票决定行为之间,[9]也存在着不可规控的距离或落差。因此,在大众直接民主、代议间接民主之外,协商民主就成为一种新型的民主方式,是我国民主发展的第三条道路。公共参与是当代民主理论的延伸与革新,政协组织的立法协商,能够在国家与社会、直接民主与代议民主之间实现民意表达与专业知识的统一。
 
  除了立法协商会的形式之外,构建由政协主动开展的新型立法协商还应包括如下几个方面:
 
  第一,制定立法协商程序法。目前我国政协法律地位不明,人民政协法制化程度不高。但鉴于立法协商工作的有序推进,在修宪以明确人民政协法律地位之前,应首先制定专门性的法律法规规章,对于立法协商的主体、范围、形式、效力、程序等问题加以规定。当然,在准备条件不足、配套制度不完善的前提下,立法协商程序规则的形式可以多样化,既可以是党内法规规章或文件,也可以是人民政协内部的文件,但鉴于立法事务的特殊性,在制定立法协商程序规则之时,应邀请人大法律工作机构、政府法制部门共同参与。
 
  第二,建立立法协商与其他协商形式的联动机制。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”,立法协商与其他的协商形式虽然不同,但却不可孤立、割裂来看待。政协制度在一定程度上也具有吸纳与整合各方意见的功能。【15】25-26在经过其他形式的协商之后,人民政协组织应当整理、整合各方政治意见和利益诉求,积极主动地将这些意见诉求体现在立法协商的进程之中,通过立法协商,“健全立法机关和社会公众沟通机制”。
 
  四、结语
 
  总而言之,立法协商机制的构建,是我国政治法律制度发展史上的创举,也是新时期立法新常态的表现形式之一,其本质上是人民政协在立法事务的过程中发挥参政议政职能的活动。根据立法协商的组织者,可以区分出三种类型的立法协商:执政党主导型、有权立法机关主导型以及人民政协主导型,三者在不同的层面上都有着其不可替代的功用。但不同的协商类型所具有的共同特征就是能够保证立法过程吸纳多方意见、谋取****共识,也可以提高政治意见表达的合理性,并将意见共识有效地转化为法律的价值目标,实现民主立法与科学立法的有机统一。当然,党内法规规章、人民政协内部规章制度等并不属于法学研究的范畴,但任何一部法律、任何一种法律制度都不是孤立的,而都深植于政治、社会的大背景下,如果忽视了法律与整体政治社会共同体的密切关联,任何一种研究都会是无源之水、无根之木。
 
 
 
 
【注释】:
[1]目前在以“立法协商”为题的期刊文章中,刊载于报纸和机关刊物上的较多,主要介绍各地政协的工作成绩,其宣传意义大于学术意义。专门论述立法协商的学术性文章中,较具代表性的有:殷啸虎:《人民政协参与地方立法协商的目标与路径》,《江西师范大学学报》(哲学社会科学版)2013年第6期;赵吟:《立法协商的风险评估及其防范》,《中共浙江省委党校学报》2013年第2期。
[2]公共领域对政治国家和市民社会的影响立基于公共舆论本身的可传播性,公共舆论是公共领域实现其政治功用的重要媒介。哈贝马斯也指出:“资产阶级公共领域对其功能的自我理解具体表现为‘公众舆论’的范畴”。参见[德]哈贝马斯:《公共领域的结构转型》,曹卫东等译,学林出版社1999年版,第107页。
[3]比如卢梭就从立国、立宪的角度来审视立法与立法者的概念,认为“立法”与“编订法律”是不相同的。参见[法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆2003年版,第50-53页。
[4]国家与社会的良性互动论目前逐渐被学界重视,在法学研究中,公众有序参与立法被视为国家与社会良性互动的实现途径。相关研究参见戴激涛:《公众参与:作为美德和制度的存在———探寻地方立法的和谐之道》,《时代法学》2005年第6期;李刚:《和谐社会视野下公众参与立法的有效实现》,《人大建设》2008年第4期;朱志昊:《实践商谈与理性参与:立法科学化问题研究的新视角》,法律出版社2014年版。
[5]人民政协虽然并非是宪法所规定的国家机关,其法律地位仅仅体现在宪法序言“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的表述之中。但从《国旗法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》、《公务员法》、《社会团体登记管理条例》、《行政单位国有资产管理暂行办法》等规范性法律文件的分散而模糊的规定来看,政协似乎又属于国家机关:财政部制定的《行政单位国有资产管理暂行办法》中将政协机关与各级党的机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关统称为行政单位;政协机关的工作人员也“适用”而非“参照”2006年新《公务员法》的有关规定;政协全国委员会主席与国家主席、全国人大常委会委员长、国务院总理等在行政级别、逝世后降半旗志哀等方面具有同等待遇。
[6]《立法法》第九十条第二款:“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”《全国人民代表大会议事规则》第十七条:“其他有关机关、团体的负责人,经全国人民代表大会常务委员会决定,可以列席全国人民代表大会会议。”
[7]目前的地方立法实践之中,已经有人大常委会委员、人大代表参与公共论证、立法辩论的先例,然而政协组织和政协委员仍然属于缺位状态,诸如在制定《深圳经济特区无线电管理条例》之时,深圳就试点引入立法辩论机制,召集部分常委会委员、人大代表、专家、行业人士和公众代表,就条例草案中的主要制度和内容进行公开辩论。参见张国栋:《律师团代言各方利益参加立法辩论———深圳人大创新“开门立法”》,《南方周末》2008年9月18日,第五版。
[8]对于代议民主限制公民直接参与政治决策的批评不绝于耳,诸如,王绍光批评熊彼特的民主理论,认为在熊彼特那里,民主完成了从“人民统治”向“人民选择统治者”的转向,“人民”变成了“选民”,“民主”变成了“选主”。参见王绍光:《民主四讲》,三联书店2008年版,第45页。
[9]投票决定行为是表现于外部的单一行为,并不能反映投票者内在的多元意识。在诸如一些极端的情形设定中,投赞成票并不一定就意味着内心真实的赞同,而只是意味着两害相权取其轻。这不是民主的本义。
 
 
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来源:《法制与社会发展》2015年第4期

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责任编辑:曹春燕

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