设为首页

加入收藏

怀念旧版

首页 私法动态 私法名家 私法研究 私法讲坛 私法茶座 私法书架 私法课堂

>   理论法专题   >   代议会期制度探究

代议会期制度探究


发布时间:2015年3月22日 蒋劲松 点击次数:3303

[摘 要]:
代议会期作为特殊的宪法问题,属于宪法基本程序。代议会期传统理论多有谬误。当代宪法或直接规定长代议会期,或虽未明确规定长会期但其实施效果都呈现长代议会期。代议会期的价值是确保代议机关每年有充分的实际开会时间。导致多国采用长代议会期的原因有:代议会期的宪法效力获得承认;代议机关宪法地位的改变;行政行为性质的转变;代议机关职能的强化和健全;议决预算案所需时间。我国1954年《宪法》和1982年《宪法》未能将执政领导党的人民代议机关常设机关的长会期理念转化为长代议会期规范。现实中全国人大常委会的会期一再变短,这一现象亟须宪法规范予以纠正。
[关键词]:
代议会期;宪法基本程序;修宪原意;全国人大常委会

    代议机关每年开会的次数及每次会议的天数构成笔者所说的“代议会期”。代议会期是一个宪法问题,相对于宪法规定的代议机关的职权及组织,代议会期属于代议机关行使权力的程序,是一个基本程序问题。早在1992年,国内就有学者比较研究了各国代议会期,从全国人民代表大会(以下简称全国人大)开会期间代表们人均议决时间和提高立法质量角度考虑,提出应当延长人大会期。[1]后来也有学者认为全国人大、全国人大常委会的会期过短,影响议决质量和人大制度优越性的发挥,并依据全国人大常委会每次会议议决各项议题所需时间,建议大幅拉长全国人大常委会的会期。[2]有些全国人大代表也尖锐指出全国人大会期“不能无限制地压缩”。[3]这些建议和评论到底基于何种标准?代议会期的基本原理和精髓是什么?当代国家普遍采用长代议会期的原因有哪些?代议会期在宪法中居何地位?笔者以为挖掘代议会期的原理及精髓,有利于推进代议会期研究,也有利于我国人民代表大会会期制度的完善。

    一、传统代议会期理论的认识谬误

    近代宪法学大师们涉及代议会期问题的论述形成代议会期传统理论。洛克可称为代议会期传统理论的首创人。他根据17世纪法律的特点提出,“由于那些必须经常加以执行和它们的效力总是持续不断的法律,可以在短期内制定,因此,立法机关既不是经常有工作可做,就没有必要经常存在”。[4]洛克首先将代议机关的职责局限于(普通)立法,这显然失之偏颇。其次,洛克认定立法可以短期内完成。然当代法治要求制定众多法律,并且要求法律的内容专深、具体和细致,故普通立法过程和特别立法过程无不耗费时日,难以在短期内完成。

    孟德斯鸡比洛克更注意平衡地论述代议会期。一方面,他警告“如果立法机关长期不集会,自由便不再存在”。[5]另一方面,他说,“立法机关时时集会也不必要。这不但对代表不便,而且将过度地占据行政者的时间与精神;行政者将不关心行政而只考虑如何防护它的特权和它所具有的行政权利”。[6]后段论述经不住推敲。如果我们承认从事议员工作是一种职业,就绝不会想到代议机关总是开会给议员造成不便;相反,他们会习惯之,如同他们从事其他职业也总是要上班那样。代议机关总是开会,的确要占用行政官员的时间和精力,但这并不必定导致他们不思政务只考虑如何保住自己的特权以及施政的权力。毋宁说,此谓民主执政方式,即政府官员在代议机关如影随形的监督中执政。

    汉密尔顿关于代议会期的论述提出了一个考虑代议会期长短的新理由,即节约政府经费。他说:“现在让我们看看有什么办法可以抑制为建立拟议的政府而出现的经费增加的问题。我们看到的第一件事是,迄今致使大陆会议一年四季开会的那些事务中的大部分将移交总统。甚至外交谈判工作也将自然地转交给他。这样一来,显然,一年中有一部分作为参议院和众议院的会期就足够了;我们可以说,一年的四分之一给后者,三分之一或一半给前者。”[7]这是汉密尔顿唯一的一次论及国会两院会期的长短,不过都是放在如何减少联邦政府开支的语境中谈论。从他用来决定两院会期长短的根据看,他对两院职责权限的理解完全承袭了洛克的经验。

    密尔在其《代议制》一书中,从17个方面论述了代议制,唯独不谈代议会期。这主要是由于他对代议机关职能的判断。他在第5章专门阐释“代议机关的正当职能”,提出了“最终后控制权”概念,称“固然代议制的实质在于一个国家的真实的最高权力归于人民代表,然而有待研究的问题是,政府机器中,由代议机关直接和亲自履行的职能和发挥的作用是哪些……”[8]他论断:“人数众多的代议机关不宜从事管理”;代议机关的职能是“对每一件事保持最终控制”。[9]何谓“最终后控制”?他从财政、行政、立法、监督、代表等方面阐释了议会的“最终后控制”。[10]密尔没有说代议机关每年履行其监督职能和代表职能需要花费多少时日,但非常确定的是,他不认为代议机关履行批准预算和批准立法是旷日持久的工作,或者他以为代议会期不值一提。

    概括起来,从洛克到密尔,这些近代宪法理论家们之所以不约而同地认为代议机关不必经常开会,是因为他们对代议机关职责的认识局限于中世纪传统,即立法少而简单。他们没有预见法治的进化导致立法数量增加,任务繁重;他们更没有想到,随着代议制民主的发展,需要代议机关承担的职责不但有立法,而且有决定预算、监督政府、辩论国事、为选民办事等,所有这些都要求代议机关常年工作。更深刻的原因在于,他们忽视了君主主权下的代议机关与人民主权下的代议机关的本质差别:前者的代议会期被刻意压制,以束缚其为难君主的能力;后者的代议会期需有充分的时日,以便代议机关主宰国事。

    不无讽刺的是,主张代议制的近代宪法理论家们对代议会期不得要领,而反对代议制的卢梭在其关于古罗马市民会议的论断中却触摸到了代议会期的基本原理,“法定的市民集会的频率究竟应该是多少,这取决于许多考虑,所以很难给出确定的规则。只能大致说,政府越是强大,主权者就应该更为经常地现身”。[11]代议会期的基本原理亦复如此:政府越强大,代议机关就越应该实行长代议会期。易言之,思考代议会期的长短,必须以政府与人民(或其代议机关)的关系为根本着眼点,而代议会期的宪法功能是使代议机关全程掌控政府的活动,并受到主权者的监督。与此相比,其他利益都摆不上桌面。可惜,由于卢梭反代议制的基本立场,后人不会将其卓见置于代议会期传统理论之中。

    当然,代议会期传统理论对宪法是否将代议会期列为宪法问题的影响是不确定的,即信奉该理论者既可能在宪法中规定代议会期,也可能不然。无论规定与否,若制宪者信奉该理论,便必定采信短代议会期。代议会期传统理论影响着我们对代议会期的基本原理和精髓的洞察。

    二、外国宪法文本的会期规定及实际会期

    在一国范围之内,若宪法对某一事项作出规定,至少反映其政界乃至整个社会对该事项达成基本共识,此乃不易之事;若多国宪法对同一事项作出类似规定,则说明许多国家对该事项具有共识,其极有可能触碰到某种原理。那么,考察他国宪法是否直接规定代议会期以及如何规定代议会期的长短,可以使我们了解近代以来的宪法对待代议会期的态度及其实施效果,从而把握代议会期在宪法中的地位。

    最早积极规定代议会期的代议法应推英国议会1640年制定的《为防止长期不召集议会造成的种种不便的立法》,简称《三年法》。在代议法史上,该法第一次明确宣布了代议机关必须时常开会的理由并明确了代议会期的天数。该法第1条论道:“……经验证明,不召集议会对国王陛下、教会和全国人民都造成了各种严重的伤害和不便。”而对人民来说,其伤害和不便即不能及时救济各种冤屈。这就是君主制下人民要求代议机关定期集会的基本理由。该法第6条明文规定了代议会期的期间:“兹进一步规定,今后任何一届议会在其被指定的开会日起至少50日内,除非经陛下及其子嗣和集会于议会的两院同意,不得解散之或令其停会;无论贵族院还是平民院自开始之日起至少50日内,非经各院自己自愿同意,不得使其歇会。”[12]如果国王每年召集一次议会开会,那么,议会的会期即每年至少50日。而这也仅仅是从解决议会救济民众冤屈的时间需求出发。

    关于是否将代议会期列为宪法问题以及代议会期的长短问题,各国宪法出现明显分歧:

    1.不予规定。1787年《美利坚合众国宪法》仿效此前北美各新独立国家的宪法,没有明确国会每次会期的天数。前引汉密尔顿的论述告诉我们,美国宪法如此缄默,其实是默认了3-6个月的代议会期理论。美国从第一届国会起,历届国会的会期都有记载。从第一届国会起,就形成了每届国会一次长会期加一次短会期的传统,但自1934年以来固守如下模式:第一次会期自奇数年1月3日起,至次年1月3日止;第二次会期自偶数年1月3日起,至次年1月2日止,[13]即全年制会期。英国议会也将其每个任期划分为若干“年度周期”即会期,每个会期持续12个月。[14]所以,代议会期传统理论作者们研究的两大母国双双打破了短会期论。其他不在宪法中规定代议会期长短的国家也多采用了全年制会期,如澳大利亚、加拿大等国。

    2.规定长代议会期。笔者权且将汉密尔顿分配给众议院每年三个月的会期视为短代议会期,将其分配给参议院每年四个月会期视为长代议会期,而比短代议会期还短者则为超短会期。1793年《法兰西共和国宪法》在宪法史上第一次直接规定了长代议会期。如第39条“立法议会是统一而不可分的,并且是常设的”,第40条“会期为一年”,第41条“7月1日集会”。[15]这一洋溢着革命激情的宪法借全年制代议会期表达推行人民主权的政治意识。当代182个国家的宪法中,有68个国家的宪法明确抛弃了代议会期传统理论,规定了长代议会期。其中甚至还有7个国家的宪法规定代议会期永续。关于俄罗斯联邦议会的“永续”,专家解释为:“……指联邦议会除了在其春季会期与秋季会期之间的常规休息之外,持续处于会期之中。这种工作计划使新议会区别于苏联时期的‘橡皮图章’立法机关,后者每年只开几天会”。[16]

    3.规定会期的下限。有的国家的宪法规定了代议会期的最短期间,其实施效果是实际的代议会期的期间远远大于最短期间。例如,比利时宪法规定议会各院每年开会不少于40日。实践结果为议会采用全年制会期,即从10月第二个星期二开幕,至次年10月第二个星期一停会。

    4.规定会期的间隔期。一些国家的宪法只要求会期之间的间隔期不得超过6个月,如特立尼达和多巴哥宪法;或12个月,如赞比亚宪法。笔者专门调查了这种宪法规定的实施效果。根据专门材料,特立尼达和多巴哥第10届议会共有两次会期:第一次自2010年6月18日起,至2011年6月17日止,为全年制;第二次自2011年6月27日起,至2012年1月 20日止,持续6个多月。[17]笔者专函请教赞比亚议会国民议院官员,西西莉亚•斯卡特勒答复:“赞比亚议会的任期为5年。这一任期划分为5次会期。国民议院的一次会期通常自一年的9月起,至次年7月止”,即持续10个月。

    概而言之,当代宪法对代议会期的规定共有四种情形:不予规定;直接要求实行长会期;规定最低限度的会期;规定会期之间的最大间隔期。意味深长的是,第一种不予规定代议会期的国家如美国、英国、澳大利亚和加拿大在实践中却都呈现长代议会期,甚至是全年制会期。

    但宪法不直接规定长代议会期,可能会产生两种后果。其一,它造成宪法自身的缺陷,即缺乏基本的程序规范去规范代议权力的运行。与代议机关的职权和组织相比,代议会期属于代议机关权力运行的基本程序。代议机关的运行需要遵循若干程序,而这些程序之间有基本与专门之分:代议会期属于基本程序,即代议机关只有在其开会时间得到充分保障的情况下,才有可能实施立法程序、任免程序、质问程序、弹幼程序等专门程序;如果代议会期没有规定妥当,代议机关运行各种专门程序都将备受掣肘。宪法只规定最低限度的会期或者会期之间的最大间隔期,皆不足以与其代议机关职权规范对称和平衡,因此它们才被下位法修改。这些问题严重降低宪法规定特别是关于代议机关职权规定的有效实施的可行性。其二,它造成宪法实施中对代议会期问题的处理缺乏确定性。既然宪法未做必要规定,那么实践中,解决此一基本程序问题就有赖下位法,但下位法代替宪法规定代议会期,容易因为某些方面的反对而忽左忽右。《印度宪法》没有规定代议会期的期间,任由下位法决定之,结果印度议会人民院每年的实际开会日数从150天滑落至73天。2001年,“全印议会主持人、首席部长、议会事务部长、各党领袖及督导联席会议”呼吁修宪以确保印度议会每年至少开会110天。[18]

    代议会期的价值是确保代议机关每年有充分的实际开会时间以履行职责。因而,长代议会期应转化为代议机关每年的大量实际开会时间。然而,周末、节假日等若干因素妨碍这一转化,而这可能严重削弱宪法此种规定的效力,直至导致其丧失意义。为了防止出现这种局面,有些国家的宪法索性提出刚性要求,如《巴基斯坦伊斯兰共和国宪法》规定:“国民议院每年开会不得少于130个工作日”。[19]

    纵观文本宪法和现实宪法,可以说当代多国宪法普遍抛弃了代议会期传统理论,足见某些不以人的意志为转移的原因默默但却强有力地引导多国接受长代议会期。

    三、采用长代议会期的原因

    当代多国为何纷纷采用长代议会期,使其代议机关每年以大量时日开会呢?主要有下列原因。

    第一,代议会期的宪法效力得以承认。宪法规定代议会期,目的在于建立严肃和规范的代议机关会议制度,令其常规会议都在会期内进行。《黎巴嫩宪法》甚至规定:“众议院在法定会期之外举行的会议属于非法会议,因而无效”。[20]规定长代议会期,可以使代议机关足以拥有大量的实际开会时间以便举行必要的常规会议。

    第二,代议机关宪法地位的改变,即由君主的襄赞机关变为国家的主权者。因此,不能再任由君主为了摆脱代议机关的诉冤而强行压缩其会期,而应该适应人民主宰国事的需要,为其规定充足的会期。君权至上的时代,君主才能决定代议会期的长短。在中世纪的英国,议会的开幕日期只能由女王指定,“而且其持续时间也不得超过她的意思”。[21]人民主权下,人民自己决定之。“人民的意志宣告于宪法之中。”[22]

    第三,行政行为性质的改变。从宪法的立场看,行政行为不能超脱政体;政体的不同导致行政行为的性质随之变化。君主制下,行政行为服务于君主制,维护君主的权力,所以它排斥代议机关的监控。然而,在民主制下,行政机关派生于代议制并服务之。这就要求,行政机关应自觉地将其频繁地向代议机关报告工作视为“行政”行为的一部分,甚至将此种行政行为理解为其全部行政行为的灵魂。代议会期传统理论认为,代议机关经常开会将过多占用政府的行政时间和精力。但笔者认为,政府行政行为过程的首要环节乃是向代议机关报告其决策的背景、目的、内容和手段,其中间环节为向代议机关随时说明执行状况,其最终环节为向代议机关总结执行结果。“政府的立法建议及绝大多数开支需要议会的明确的批准。它的绝大多数征税建议也需要征得议会的批准。议会要求它说明和论证它的行政政策。”[23]因此,即便是立法权与行政权紧密结合的国家,其政府要每星期乃至每天向代议机关报告工作,比如回答其质询、与其辩论;后起的分权制国家也采用质询、质问和议员对政府辩论方式。

    第四,代议机关职能的强化和健全。代议会期作为基本程序,服务代议机关的职权或职能。代议机关行使着决定征税、弹劾高官、受理请愿、立法的职权。其中,立法职能和征税职能在当代得到极大的强化:征税职能的强化体现于其衍生品即议会每年议决预算案,借以规定政府如何使用税款。立法职能的强化着重指,议会每年要议决政府提出的大量法案,借以规定政府如何执政。这种“执政立法”每年耗费议会大量时间。代议机关职能的健全首先指,一方面代议机关要制定法律,监督政府,另一方面,它们还要直接为选区和选民排忧解难。美国代议制研究专家戴维逊和奥勒斯泽克提出美国国会具有双重性:既是立法机关,又是各地代表的会议。国会具有双重职责:立法和代表。[24]其次指,代议机关在其直接为选区和选民排忧解难职能之外“其他”职能的健全。“其他”职能究竟有哪些呢?英国宪法学者白芝浩在其名作《英国宪法》中将平民院的职能归纳为5项:选举、表达、教育、告诉、立法,平民院的财政职能包含于立法职能之中。[25]又如研读宪法条文的规定,《葡萄牙共和国宪法》第161 - 163条列举的共和国议会的职责达28项。[26]常理是,根据人的认识能力、审议能力和决断能力的正常水平,其处理一事项通常需要一定时间,故而其需处理的事项越多,所需时间就越多;其需处理的事项越重要,所需时间就越多。所以代议机关的职责越健全,其所需要的代议会期就越长。

    第五,议决预算案所需时间。当代各国代议机关议决预算案的时间长者8个月,短者1个月。[27]应该从代议机关对待预算的态度中寻找存在上述较大差异的深层原因。

    如为防范代议机关草率处理预算案,1975年《希腊共和国宪法》第64条规定:“1.根据法律,议会除非由共和国总统依据第40条提前召集,应于每年十月的第一个星期一集会,进入常规会期以办理其年度工作。2.一次常规会期应不短于5个月,不包括第40条所规定的中止会议的时间。在预算案按照第79条获得通过之前,或者在该条所规定的特别法案获得通过之前,常规会期强制性延长,直至其通过”。[28]就笔者所知,这是现代宪法中第一次明文规定代议会期的长短由代议机关议决预算案所需时间决定。第79条要求财政部长于新财政年度启动前“至少1个月”向议会提交预算案,由其“按照永久议决规则表决之,该规则应确保议会每个政治团体表达其意见的权利”。可知,该宪法赋予议会一个月的时间议决预算案,但为防范议会草率通过预算案,尤其是多数党压制少数党对预算案的批评,并不要求议会1个月内完成议决,而是“允许”其自由延长议决预算案的时间。2001年,希腊修正宪法第79条,明文“要求”议会精心议决预算案。第一,将预算案提交规范修改为:财政部长“于10月第一个星期一向议会的常设主管委员会提交预算案”,后者按照永久议决规则“辩论”之。“财政部长应考虑该委员会的意见,至迟于新财政年度启动前40天向议会提交预算案”,即增加了财政部长在议会常规会期开幕之际向议会的主管常设委员会提交预算案环节,并要求该委员会辩论预算案。第二,将议会议决规范修改为:“全体会议应按照永久议决规则辩论和表决预算案,该规则应确保议会各个政治团体表达其意见的权利”。[29]即明确议会正式审议预算案阶段由全体会议辩论预算案,而且将全体会议辩论预算案的法定期间从30天增至40天。这些表明,宪法不认为议会在少于40天的时间里可以称职地完成预算案的议决。

    埃及、巴西、阿富汗、伊拉克、也门、卡塔尔等国宪法也规定了这种“法定期间+自由延长期间”的预算议决期间规范。除也门宪法外,它们都赋予了代议机关议决预算案的法定期间从4个月到9个月不等。不妨说,宪法的代议会期规范的时间规则实质上是依据常理,命令代议机关以精益求精的代议态度和高水准的代议行为议决预算案。宪法明确规定代议会期的具体期间,其苦心也正在于阻止代议机关违背常理、任意妄为。

    基于上述五种原因,可以这样归纳代议会期的基本原理:为了平衡“大政府”,主权者的代议机关不仅需要有足够的职权,而且需要有长代议会期作为基本程序规范。长代议会期有利于代议机关充分运行其各种专门程序,切实行使各种职权。

    四、反思我国全国人大常委会会期:如何“常务”

    将目光拉回中国,我国宪法对代议会期的处理总体上还需完善。在新中国的各部宪法中,1954年《中华人民共和国宪法》(以下简称1954年《宪法》)和1982年《中华人民共和国宪法》(以下简称1982年《宪法》)对人大制政体的规定要优于另外两部。因此,下面分别分析这两部宪法对代议会期的处理,其中也试图挖掘我国的人民政权理论实际上早己萌生了有利于长代议会期的因素,探寻修宪原意。

    (一)1954年《宪法》文本的欠缺

    1954年《宪法》涉及全国人大会期的条文仅为第25条“全国人民代表大会会议每年举行一次……”,该条未规定至关紧要的“起讫或持续时间”,不能视作严格的代议会期规范。

    1954年《宪法》缺乏代议会期规范,很大程度上要归因于苏联宪法的双重影响。其一,忽视程序规范。苏联宪法整体上缺乏程序条文,导致1954年《宪法》制定者以为,宪法无须规定代议会期。其二,短会期理念。苏联宪法不规定代议会期,实则默认了一种“短会期”理念,即社会主义国家的代议机关每年只能短期开会,这主要缘于社会主义国家代议机关的成员必须是“兼职”的普遍状况。然而,我们从马克思和恩格斯著作中并未找到这种论断。相反,马克思关于议员领薪的态度倒是不容争议:他明确肯定英国宪章派的“议员领薪”要求,认为这是普选权不至于成为“幻空想”的条件,[30]即他完全赞成资本主义代议制下,议员全职工作并领取薪酬,即议员职业化。社会主义国家代议机关的成员是否也应领薪呢?马克思在《法兰西内战》中盛赞巴黎公社是终于发现的使劳动从经济上获得解放的“政体”。巴黎公社委员的薪金待遇作为巴黎公社的一个核心制度,获得马克思肯定。“从公社委员往下,履行公共职能者都只领取工人的工资。”[31]这一制度的直接意义是禁止公社委员享受高额薪金,但它毕竟规定了公社委员领薪制度。职业议员即使并不等于其所属的代议机关实行长会期,但显然有助于其采用长会期制。马克思对议员领薪的态度向着劳动人民,为其当议员争取经济待遇,以便其专心当议员。苏共的“兼职”论和“短会期”理念却让劳动人民业余当议员。然而,后者常常被认为是马克思主义  原理。

    但是,中国共产党领导代议制的实践出现过的两种情况也值得注意。一是参议会的会期。陕甘宁边区三届边区参议会各次会议的会期一般为16天,最长者达26天。在那样炮火连天的年代,一个代议机关一年能连续开会26天,这反映了它对待自己职责的认真态度,也表明了它以这种态度拉抻短会期理念的可能和先例。此时中国共产党内出现了躬行代议制的政治家和理论家,如谢觉哉。他深入研究代议制,敏锐地看到了会期对参议会制度的重要。他批评边区各级参议会很多没有如期开会,其严重后果是:“我们政治上的民主和经济上的民主、文化上的民主及其他民主,尚未能活跃地联系、融合;大众的活力,未能完全通过政治的民主更加发扬”。[32]虽然谢觉哉还没有论述参议会的会期究竟以多长为宜,更未主张在边区宪法中明确规定参议会会期,尤其是参议会常驻会的会期,但其代议会期思想与当代代议会期理论不谋而合。这一思想构成中国共产党代议会期理论遗产中的亮点。

    二是参议会常驻委员会。如果中国共产党坚信短会期足以让人民代议机关行使权力,那就没有任何必要为其设置常设机关。实际上,中国共产党很早就承认,短会期不足以让人民代议机关行使权力。谢觉哉精到地解释了为参议会设置常驻会的法理:“议事管事,是不可中断的;而参议会大会,却不能常开。从这个大会到那个大会的中间,必须有个机关,代表大会执行任务—这就是边区、县参议会的常驻委员会。”[33]这其实就是中国共产党代议制理论的一个特有矛盾:一方面它固守参议会大会不能常开的信条,但另一方面,它又承认人民代议机关的职能“不可中断”,后者代表了党内代议制理论探索的质变。对策是:为参议会设置常驻会,代理参议会的部分职责。所以,从代议会期的角度看,为参议会设常驻会,实质上即对短会期理念的变通修正,其要义在于人民代议机关的常设机关要经常开会,即实行某种长会期。如果中国共产党对人民代议机关的会期默认的是短会期理念的话,那么,关于人民代议机关常设机关的会期所默认的却是长会期理念。

    1954年《宪法》为全国人大设置“常务”委员会,表明其正视了代议机关“不能常开会”和“不可中断”的特有矛盾,同时也沿用了陕甘宁边区参议会常驻会模式。既然宪法将其定名为“常务”委员会,为其列举18项职权,而其中的“解释法律”、“制定法令”、“监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作”又耗费时日,那么,全国人大常委会每年应有大量的开会时间。既然全国人大常委会的要义在于经常开会,那么,规定这一基本程序就是宪法的职责。从这个角度看,1954年《宪法》全然不谈全国人大常委会的会期,实难理解。

    (二)1954年《宪法》文本欠缺的后果

    1954年《宪法》未明确规定代议会期的后果之一为全国人大的实际会期由长而短。第一届全国人大在历届全国人大会期史上创下两个最高纪录:会期最长者达26天(第二次会议,1955年7月5日一30日);年均17. 4天。这两个记录恰好反映了1954-1958年间人大制度的良好运行,表明全国人大即使被定位于短期开会的社会主义国家权力机关,但在政界的积极努力下,仍然可以在短会期区间内拉长会期,其效果是便利人民管理国事。这似乎显示,宪法不固定会期的期间,为全国人大拉长其会期预留了空间。可惜,第二届没有坚守这一优良传统,至第三届则一落到底:其总共10年任期仅开一次会议,为期15天,年均1.5天,而此时,人大制度的发展也陷入低谷。足见代议会期的状况直观地反映代议制民主的健康状况。它更说明,1954年《宪法》默认的全国人大短会期理念会被全国人大当作缩短会期的宪法依据。

    后果之二为全国人大常委会的实际会期由短而超短。第一、二届全国人大常委会“每月召开会议的次数很不固定,多的,开六七次,最多的开13次;少的,开一两次,有时一两个月不开会;那时,过于拘泥于每次常委会的会期就开一天,有多次是开两次常委会会议听一个工作报告,还有过上午开一次、下午开一次一天开两次常委会会议的情况”。[34]有的学者说这种每次仅持续一天的会期“类似于长期集会制度中的会议间隔制度”。[35]恰恰相反,这是一种穿插于长闭会期中的超短会期,其特征是,每年全国人大常委会的实际开会时间极少。开会时间最多的第二届也仅仅为年均27. 4天。第三届年均3. 3天。[36]可以说,1954年《宪法》未能将中国共产党默认的全国人大常委会的长会期理念转化为实在的会期规范,长会期理念遭到漠视。

    (三)1982年《宪法》涉及全国人大常委会会期的“修宪原意”

    1982年修宪强化全国人大制度可考虑两个方案:健全全国人大;或增强全国人大常委会。若采用前者,途径不在实体:历史教训说明全国人大发挥功能的障碍并非全国人大缺乏职权,而是其基本程序特别是会期未得保障。但若修宪者认为在代表“兼职”论和“短会期制”问题上尚存局限,时机并不成熟,那么只能转向第二个方案。

    可见,八二修宪选择增强全国人大常委会,委实起因于程序方面的问题:1954年《宪法》的制定者以为,他们建立的全国人大制度“便利”人民群众经常通过这样的政治组织参加国家的管理,而“便利”性乃是他们视人大制相对于资产阶级代议制的优越性之所在。[37]“便利”的含义之一应当指会期,即超短会期制方便兼职性全国人大代表们管理国事。然而,几十年实践后,有领导人承认,“由于全国人大代表人数较多,不便经常进行工作、行使职权”。[38]所谓“不便”经常进行工作、行使职权实指超短会期制其实不方便全国人大管理国事,或程序的缺陷严重妨碍全国人大行使职权。这是中国共产党作为领导党第一次在其宪法理论中正式承认超短会期制的不方便。既然这种选择起因于全国人大超短会期的弊端,那么这种选择自身的内容就不应重蹈唯实体论,而应该实体与程序并举,并在全国人大常委会基本程序规范中落实长会期理念。

    1982年2月27日,在宪法修改委员会第二次全体会议上,宪法修改委员会委员兼秘书长胡乔木解释宪法修改草案讨论稿时,就讨论稿中关于全国人大常委会的条文说:划分人大和人大常委会的职权范围,使“人大常委会享有仅次于人大的很广泛的权力。因为人大常委会可以比较经常的开会。这样,它就起了一个国会的作用,跟一个经常工作的国会差不多的作用”。[39]胡乔木和30多年前的谢觉哉几乎观点一致,都认为:人民代议机关的常设机关能否充分行使职能,不但取决于其是否享有足够的职权,而且取决于其是否能经常开会,即实体与程序并重。二人都主张长会期论。胡乔木则进一步将何谓“比较经常”的开会具体化了,即要经常到“跟一个经常工作的国会差不多”。胡乔木以其宪法修改委员会委员兼秘书长身份作出的这一解释将此前领导党的代议会期理论所“默认”的人民代议机关常设机关的长会期理念转化为“明说”了,并构成关于全国人大常委会会期的“修宪原意”。

    然而1982年最终落定的宪法文本一字未提全国人大常委会的会期,表明彼时的修宪者们仍未跳出“唯实体”论的宪法观。可是“修宪原意”仍然可以支配全国人大常委会的开会行为,如关于全国人大常委会的实体条文都表明代议机关的职权应当经常行使、组织经常运作。其中,1982年《宪法》第68条第1款第一句“全国人民代表大会常务委员会委员长……召集全国人民代表大会常务委员会会议”尤其如此:委员长有义务遵循上述目的而“经常”召集全国人大常委会会议。由于我国宪法将对它自身内容的解释权赋予全国人大常委会,特别是《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第25条规定:全国人大常委会委员长会议“决定常务委员会每次会议的会期”。这意味着,对“修宪原意”的解释权进一步收缩至政治性更强的委员长会议。

    (四)1982年《宪法》的实施效果

    1982年《宪法》实施以来,全国人大及其常委会并未发布专门文件解释“全国人民代表大会常务委员会”的“常务”性应体现为多长期间的会期,或全国人大常委会每年开会多少天才算“跟一个经常工作的国会差不多”。历届全国人大常委会的委员长会议以各自的会期安排道出了他们的解释。虽有差异,但其共同点是,自第七届起,将每年全国人大常委会的常规会议固定为6次。可见,在多届全国人大常委会的委员长会议看来,每年开“6次”会议,就从一个方面达到“常务”了。

    不过,会议的次数还需与每次会期的具体期间结合,形成每年的实际开会天数,才能完整地反映委员长会议对“常务”性的解释。第六届以来,全国人大常委会的会期呈缩短趋势,由此可见不同届别的委员长会议对“常务”性的解释的一个不同点:第六届的委员长会议解释为每年开会51. 6天才实现了“常务”性;第十一届的委员长会议认为每年开27天会就够了。

    鉴于全国人大常委会委员长会议并不公开说明其决定会期长短的理由,这里只能借助于其他信息分析持续压缩全国人大常委会会期的具体时间的因素了。其一,对全国人大常委会组成人员意见的考虑。“组成人员中,有的认为时间有些短,发表意见不够充分,建议延长时间;有的认为时间有些长,特别是还担任其他职务的组成人员,有许多工作要做,希望开会时间不要延长。”[40]显然,委员长会议采纳了后一种意见。但是,如果有组成人员由于自己担任的其他职务而对全国人大常委会每年开会51. 6天都嫌长,这只能说明他们并不重视全国人大常委会的工作,不理会“修宪原意”。其二,对全国人大常委会职责的认识。据专家观察,委员长会议决定会期的长短有这么一个规律:“立法任务多,会期就长一点;立法任务少,会期就短一些”。[41]如果属实,那么,这又回到了洛克对代议会期的认识。如前所论,此种认识不符合当代代议机关(包括全国人大常委会)所肩负的多种职责。按彭真的概括,全国人大常委会的职责除了立法外,还有任免、决定、监督等。全国人大常委会履行职责需要足够的会议时间。其三,议程议题的数量。全国人大法律委员会委员张春生在第十届全国人大常委会法制讲座中说:“每次常委会的会期,根据会议议程多少确定。”[42]其后,第十一届和第十二届全国人大常委会法制讲座都沿用了这个说法。此说的玄机在于,如果委员长会议执意要缩短会期,那么,他可以运用其“拟定会议议程草案”的权力,倒转因果。

    (五)“修宪原意”何以实施

    关于全国人大常委会的会期,“修宪原意”要求全国人大常委会像经常工作的国会那样经常开会,方便人民管理国事。全国人大常委会的当务之急其实是逐渐拉长会期,以认真对待其职责,提高工作水准。

    “修宪原意”如何表达将会很大程度上影响“修宪原意”的实现。“修宪原意”提出之际,党内并未注意到其信奉的“兼职”论和“短会期”论可能并非马克思主义原理,更未有意识解放思想,因此,党内不少人对“修宪原意”将信将疑。这种认识状况再加上“修宪原意”毕竟没有落笔于宪法文本,而仅隐身于宪法史资料之中,因此,不信者就可以不理睬“修宪原意”。结果,全国人大常委会会期便由超短而奇短。宪法在代议会期问题上若要阻止“公说公有理,婆说婆有理”的可能局面,应该在宪法文本中用明确的长会期规范一锤定音,统一全国人大常委会的会期制度。

注释:
【1】参见吴大英、任允正、李林:《比较立法制度》,群众出版社1992年版,第3:58-361页。
【2】参见《法学教授称人大应延长会期减少代表数量》,
http://news.qq.com/a/20090311/000211.htm,2014-01-01。周伟:《全国人大常委会的会期与议程研究》,《清华法学》2008年第5期。
【3】《钟南山:10分钟发言不该用8分钟来歌功颂德》,《广州日报》2009年3月11日。
【4】【英】洛克:《政府论》下篇,叶启芳、瞿菊农译,商务印书馆1986年版,第89-90页。
【5】【法】孟德斯鸿:《论法的精神》上册,张雁深译,商务印书馆1961年版,第160页
【6】[法]孟德斯鸿:《论法的精神》上册,张雁深译,商务印书馆1961年版,第160页
【7】[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程逢如、在汉、舒逊译,商务印书馆1980年版,第433-434页
【8】[英]J. S.密尔:《代议制政府》,汪暄译,商务印书馆1984年版,第68-69页
【9】[英]J. S.密尔:《代议制政府》,汪暄译,商务印书馆1984年版,第68-69页
【10】[英]J. S.密尔:《代议制政府》,汪暄译,商务印书馆1984年版,第68-69页
【11】【法】让•雅克•卢梭:《社会契约论》,徐强译,江西教育出版社2014年版,第115页。
【12】The Triennial Act,http://
www.constitution.org/eng/conpur027.htm,2013-01-05.
【13】See Congressional Sessions,
http://usgovinlo.about.com/od/uscongress/a/congsessions.htm,2013-11-02.
【14】See Paul Silk & Rhodri Walters,How Parliament Works,3rd Edition,Longman Group limited, 1987,p. 80.
【15】《一七九三年法国宪法》,
http://chnm.gmu.edu/revolution/d/430/,2010-09-06。这里说的“会期为一年”应该指全年都处于会期当中。
【16】The Parliament,
http://countrystudies.us/russia/70.htm,2013-10-31.
【17】See“Activities on Strengthening Parliamentary Practices in Trinidad and Tobago”——A Study on Parliamentary Scrutiny and Existing Parliamentary Practice,
http://www.ttparliament. org/documents/2181. pdf,2013-11-15.
【18】See Indian Parliament at 60 Years;Facts & Statistics,
http://ibnlive.in.com/news/Indian-parliament-at-60-years-facts-statistics/257794-3.html,2014-06-17.
【19】The Constitution of the Islamic Republic of Pakistan,
http://www.na.gov. pk/uploads/documents-1308922472_189.pdf,2012-10-29.
【20】The Lebanese constitution(Promulgated May 23,1926,with Its Amendments 1995),
http://www.presidency.gov.lb/English/LebaneseSystem/Documents/Lebanese%20Constitution. pdf,2014-06-22.
【21】Thomas Erskine May,A Practical Treatise On The Law,Privileges,Proceedings And Usage Of Parliament,3rd Edition,Butter-worths,Nabu Public Domain,p.43.
【22】[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程逢如、在汉、舒逊译,商务印书馆1980年版,第393页。
【23】Sir Ivor Jennings:Cabinet Government,Cambridge University Press,1969,p. 18.
【24】See Roger H. Davidson and Walter J. Oleszek,Congress And Its Members,CQ Press 2002,p. 4.
【25】See Bagehot,The English Constitution,Edited by Paul Smith,Cambridge University Press,2001,pp. 95-119.
【26】See Constitution of The Portuguese Republic Seventh Revision[2005],
http://app. parlamento.pt/site_antigo/ingles/cons_leg/Constitution_Ⅶ_revisao_definitive.pdf,2012-09-30.
【27】See Unit 3:The budget process,
http://www.Parlamentarystrengthening. org/budgetmodule/pdf/budgetunit3. pdf,2012-03-19.
【28】Constitution of Greece,
http://en.wikisource.org/wiki/Constitution_of_Greece,2014-06-22.
【29】Constitution of Greece,
http://en.wikisource.org/wiki/Constitution_of_Greece,2014-06-22.
【30】《马克思恩格斯全集》第8卷,人民出版社1961年版,第423页。
【31】《马克思恩格斯选集》第3卷,人民出版社2012年第3版,第98页。
【32】《谢觉哉日记》上卷,人民出版社1984年版,第712-713页。
【33】转引自徐振光:《抗战时期谢觉哉的议会制度思想研究》,《云南行政学院学报》2011年第3期。
【34】陈寒枫:《论完善人大常委会的会期制度》,《人大研究》2007年第8期。
【35】周伟:《全国人大常委会的会期与议程研究》,《清华法学》2008年第5期。
【36】参见刘少奇:《关于中华人民共和国宪法草案的报告》,
http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-03/04/content_2384811.htm,2009-12-28。
【37】周伟:《全国人大常委会的会期与议程研究》,《清华法学》2008年第5期
【38】彭真:《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明——1982年4月22日在第五届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上》,
http://news.rednet.cn/c/2008-03-19/1464684_2.htm,2009-04-14。
【39】许崇德:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2003年版,第630页。
【40】陈寒枫《论完善人大常委会的会期制度》,《人大研究》200年第8期。
【41】陈寒枫:《论完善人大常委会的会期制度》,《人大研究》200年第8期。
【42】张春生《关于全国人大常委会的组织制度和议事制度》,
http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2003-08/05/content_318399.htm,2014-01-03。

来源:《法商研究》2015年第1期

版权声明:本站系非盈利性学术网站,所有文章均为学术研究用途,如有任何权利问题,请直接与我们联系。

责任编辑:刘刚

上一条: 法诠释学视域内“可能的字义”界限理论之反思

下一条: 多元法条主义

版权所有:中国私法网
本网站所有内容,未经中国私法网书面授权,不得转载、摘编,违者必究。
联系电话:027-88386157