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美国新反补贴税法案及其影响


发布时间:2014年5月13日 赵艳敏 点击次数:4937

[摘 要]:
美国《对非市场经济国家适用〈1930年关税法〉的反补贴税条款及用于其他目的法案》的通过旨在推翻美国联邦巡回上诉法院的判决,为美国商务部对非市场经济国家的产品发起“双反”调查提供法律依据。该法案存在两大问题,一为溯及力问题,即新法溯及既往地适用于其颁布前6年的反补贴调查案件,违反了美国宪法规定的“正当程序”条款,很可能在美国国内违宪审查中受到挑战;二为重复救济问题,即新法对重复救济举证责任的含糊规定以及对重复救济程度“合理评估”的弹性要求均使得避免重复救济流于形式。此外,法案的两个条文的生效日期存在差异,有违法律的平等保护原则。这些法律漏洞无疑可以成为我国政府和企业在“双反”案件中的有力抗辩。
[关键词]:
法案;“双反”措施;溯及力;重复救济

2012229日旨在对中国产品明确适用反补贴税法的《对非市场经济国家适用<1930年关税法>的反补贴税条款及用于其他目的法案》(以下简称H.R.4105法案)提交到美国国会,并分别于35日和6日在美国参议院和众议院通过,313日该法案由美国总统奥巴马签署后生效。[1]H.R.4105法案从提交到最后签署生效成为法律,仅仅只用了两周的时间。如此一来,美国可以合法地对中国产品发起反补贴调查,而且这种合法性可以溯及到200611月以来其对中国产品发起调查的所有案件。这在某种程度上预示了中国输美产品的黯淡前景,即在承受反倾销税的基础上还要受制于反补贴措施,因此,对该法案进行深入研究是摆在政府、学界和企业面前的一个现实而又紧迫的问题。

 

    一、H.R.4105法案通过的法律缘由

 

美国国会通过H.R.4105法案基于两个重要的法律原因。首先,H.R.4105法案推翻了美国联邦巡回上诉法院在“GPX国际轮胎公司诉美国案”[2](简称“GPX轮胎案”)中的判决,从立法上明确了美国调查主管机关有权对非市场经济国家(主要是中国)的产品适用反补贴税法。自200611月美国对中国产品发起首例“反倾销、反补贴”合并调查(简称“双反”调查)以来,能否对中国产品适用反补贴税法一向是美国对华“双反”案件中的一个焦点问题,在美国商务部的调查中我国政府、企业一直主张其不能对非市场经济国家的产品适用反补贴税法。[3]但是,这些遏止反补贴调查的努力最终均以失败而告终。

 

“双反”案件的转机出现在美国国际贸易法院对新充气工程机械轮胎“双反”调查的司法审查中。[4]2009918日,美国国际贸易法院作出第一次判决,法院认为美国商务部对于认定补贴是否存在享有广泛的裁量权,有权对非市场经济国家产品适用反补贴税法,但在采取完善的方法或新的法律工具准备解决重复救济问题前,应当避免对非市场经济国家的产品征收反补贴税。[5]201084日,美国国际贸易法院作出第二次判决,直截了当地认定美国商务部无力解决重复救济问题,必须放弃对非市场经济国家的产品征收反补贴税。[6]20111219日,美国联邦巡回上诉法院维持了国际贸易法院的判决,赞同不对非市场经济国家的产品征收反补贴税。不过,美国联邦巡回上诉法院回避了重复救济问题,而是直接对美国反补贴税法作出解释,指出早期美国商务部及法院的解释—非市场经济国家政府提供的支付不构成美国反补贴税法下的“补贴”—在美国国会修订及制订反补贴税法时,已从立法上为美国国会所承认。美国联邦巡回上诉法院认为国会从未改变过不对非市场经济国家产品适用反补贴税法的立场,美国商务部享有的自由裁量权不能与立法本意相悖,若美国商务部认为法律应有所变化,则适当的方法是寻求立法改变。[7]

 

如果说美国国际贸易法院对非市场经济国家适用反补贴税法问题尚留有余地的话,那么联邦巡回上诉法院则从根子上否定了美国商务部对非市场经济国家适用反补贴税法的任何可能性。在美国联邦巡回上诉法院作出判决之时,美国商务部已经对23起中国产品以及1起越南产品完成了“双反”调查,并征收了相应的反补贴税,另外6起针对中国和越南的“双反”案件也正在进行之中。[8]这就意味着美国联邦巡回上诉法院的判决一旦生效,美国商务部5年以来所作的反补贴调查将全部成为非法,其征收的巨额反补贴税理应退还,正在审理的“双反”案件也将终止,如此一来,将会使得美国商务部陷入极为尴尬和被动的境地。更为重要的是,美国将会失去在未来钳制中国等国产品出口的一项有力工具。在美国国会看来,非市场经济国家长期对国内产业进行补贴,为了打击中国、越南等国的不公平贸易行为,还美国企业和工人一个公平竞争的贸易环境,必须对这些国家获得补贴的出口产品征收反补贴税。[9]6年来,美国并用“双反”措施效果显著,放弃对中国适用反补贴税法意味着美国将重回原有的单一救济措施的轨道,这被议员们视为“巨大的退步”。[10]因此,国会修法授权美国商务部对非市场经济国家产品适用反补贴税法势在必行。

 

其次,H.R.4105法案通过规定防止重复救济条款以扫清其适用过程中存在的国际法障碍。在2011311日,WTO上诉机构就“美国—对来自中国的某些产品的最终反倾销和反补贴税案”[11]发布报告,指出美国对补贴已全额征收反补贴税,而又以同一补贴为依据计算反倾销税,对二者同时征收以消除国内产业遭受的同一损害,这样征收的反补贴税数额不可能是“适当”的,因为以非市场经济方法计算得出的倾销幅度可能已经涵盖了补贴的成分。WTO上诉机构由此裁决,重复救济本身与WTO《补贴与反补贴措施协定》(简称《SCM协定》)第19.3条的规定不符;在4起反倾销、反补贴调查案件中,美国商务部未评估重复救济是否发生,违反了其在《SCM协定》第19.3条下的义务。[12]作为败诉方,美国负有执行WTO争端解决机构(DSB)裁决的国际法义务,同时,执行DSB裁决可防止中国和越南以此为由提出WTO法下的挑战,这就为其在国内对非市场经济国家产品采取反补贴措施扫清了国际法上的障碍。因此,在2011421日,美国通知WTO争端解决机构将会执行其对该案争议所作的建议与裁决时,[13]即意味着美国需要采取立法方式或行政措施方式来纠正其违反《SCM协定》的行为,而通过修法加入防止重复救济的条款正是美国采取的具体纠错方式。

 

二、H.R.4105法案对《1930年关税法》的修正

 

H.R.4105法案由两个条文组成,第1条“对非市场经济国家适用反补贴税法”进行了明确规定,在通常的情况下,调查主管机关有权对非市场经济国家适用反补贴税法;第2条“对从非市场经济国家进口的产品征收反倾销税某些相关程序进行修改”,对“双反”调查中出现的重复救济问题进行调整。

 

(一)对非市场经济国家适用反补贴税法

 

原《1930年关税法》第701条(《美国法典》第1671条)共有5款,规定了主管机关征收反补贴税的条件、上游补贴等内容,其中第1款授权美国商务部在“认定一国政府……直接或间接地提供可采取反补贴措施的补贴”后,如果该补贴满足国内损害的要求,则可对受到补贴的产品征收反补贴税。在“GPX轮胎案”中,美国联邦巡回上诉法院明确指出非市场经济国家政府向被调查的产品提供的补贴不构成这里的“可采取反补贴措施的补贴”,从而杜绝了美国商务部对非市场经济国家适用反补贴税法的可能性。H.R.4105法案第1条第(a)款为原法添加了第6款,即第(f)款,专门针对非市场经济国家的产品适用反补贴税法—“须征收反补贴税的商品包括美国从非市场经济国家进口的、用于进口销售(或可能销售)的一类或一种商品”,这就从立法上赋予了美国调查主管机关对非市场经济国家征收反补贴税的权力,彻底打开了对中国、越南等国产品适用反补贴税法的大门。此外,H.R.4105法案第1条第(a)款还规定了例外情况,即“如果调查主管机关不能确定和衡量由非市场经济国家政府或非市场经济国家境内的公共实体提供的补贴,则不能对美国从非市场经济国家进口的一类或一种商品征收反补贴税”.这一例外规定表明美国国会完全接受了美国商务部的观点,即传统的非市场经济国家的经济完全由政府控制,由于无法将补贴从政府的指令与控制中剥离出来,使得美国商务部不可能适用反补贴税法。而中国目前的经济已存在市场要素,其特点是有限的市场机制与政府计划共生,美国商务部已能够认定和衡量中国政府提供的补贴。[14]因此,该项例外只是为国会立法态度发生的激变—对非市场经济国家适用反补贴税法从反对到赞成—提供一个修法的逻辑注解,对中国产品而言没有实际意义。

 

此外,根据H.R.4105法案第1条第(b)款,新增的《1930年关税法》第701条第(f)款溯及适用于自20061120日起根据该条及以下其他条款启动的所有程序,包括美国海关和边境保护局采取的所有行动,以及交由联邦法院审理的与反补贴调查或美国海关和边境保护局所采行动相关的所有民事诉讼、刑事程序及其他法律程序。显然,H.R.4105法案专门为中国的出口产品量身定制,因为20061120日是美国商务部正式对中国产品发起“双反”调查的日子,从这一天起,针对中国产品的系列“双反”案件开始不断出现。H.R.4105法案使得美国商务部发起反补贴调查、美国海关和边境保护局征收反补贴税的各种行为获得了合法性。为防止联邦法院判决质疑美国商务部、海关和边境保护局的行为,凡是由联邦法院进行司法审查的涉及非市场经济国家的反补贴案件,也适用该新规定。

 

(二)防止重复救济

 

H.R.4105法案第2条第(a)款在《1930年关税法》第777A条(即在《美国法典》第1677f-1条)[15]的末尾增加了第(f)款—“在某些涉及非市场经济国家进口的程序中对反倾销税进行调整”,规定了调查主管机关在反倾销调查中可以调整反倾销税以避免重复救济,并涉及到反倾销税调整的有效期。

 

根据H.R.4105法案第2条第(a)款的规定,当美国商务部采取生产要素法认定非市场经济国家产品的正常价值计算反倾销税时,必须满足以下三个条件才能对反倾销税进行调整:第一,非市场经济国家向被调查产品提供国内补贴。H.R.4105法案强调被调查产品获得的是“根据第701条第(a)款第(1)项,可采取反补贴措施的补贴(而非第772条第(c)款第(1)项第(C)目所规定的出口补贴)”,亦即出口补贴以外的可采取反补贴措施的补贴—国内补贴。在美国对中国产品发起的三十余起“双反”调查案件中,所出现的重复救济问题全部源于美国商务部对这些产品获得的国内补贴重复征收反补贴税,这是由非市场经济国家产品特有的重复救济发生机制以及美国法律的滞后性造成的。对于由市场经济国家产品所获出口补贴引发的重复救济问题,美国商务部一般适用《1930年关税法》第772条第(c)款第(1)项第(C)目避免该问题的出现,[16]但对于由非市场经济国家产品获得的国内补贴造成的重复救济问题,美国商务部以无法可依拒绝采取避免重复救济的措施。H.R.4105法案即针对此问题而规定,专门要求非市场经济国家获得补贴的性质为国内补贴。第二,国内补贴表明在相关期限内已降低该类或该种商品的进口平均价格。从理论上而言,国内补贴一般具有同时降低被调查产品的国内价格和出口价格的特性,美国调查主管机关在对非市场经济国家产品进行反倾销调查时,使用未受补贴影响的替代国产品的生产要素及费用的价格计算被调查产品的正常价值,然后再与受到补贴降低了的该产品出口价格进行比较,从而提高了倾销幅度,据此征收的反倾销税已经包含了国内补贴部分,若再征收反补贴税则会出现重复救济问题。由此,国内补贴降低被调查产品的出口价格是非市场经济国家产品重复救济生成机制中的一个必要条件,因而成为H.R.4105法案规定的调整反倾销税的一个前提。第三,美国调查主管机关在反倾销调查中能够“合理评估”国内补贴在“何种程度上已提高该类或该种商品的加权平均倾销幅度”,这意味着美国商务部首先要有能力对国内补贴所提高的倾销幅度作出“合理评估”,在此基础上才可以“降低与所提高的加权平均倾销幅度数额相等的反倾销税”。而且,这种削减存在一个最大程度削减的限制,不能超过对国内补贴重叠征收的那部分反倾销税。

 

与对非市场经济国家适用反补贴税法规则的生效时间不同,防止重复救济的规定并不溯及既往地适用,而是与H.R.4105法案同步生效,适用于新法生效后根据《1930年关税法》第7条进行的所有反补贴调查和复审以及根据《乌拉圭回合协议法》第129条第(b)款第(2)项作出的所有裁决。

 

三、H.R.4105法案值得讨论之处

 

(一)溯及力问题

 

新增的《1930年关税法》第701条第(f)款于2012313日由总统签发实施,但其效力及于20061120日及以后发起的反补贴调查、发布的反补贴税令及审理的反补贴案件。由此引出这样的疑问:新法是否为溯及既往的法?是否违反了法不溯及既往的法理原则?

 

对于有溯及力的法,美国联邦最高法院的斯托里法官曾在1814年的“福音会诉惠勒案”中作过经典的论述:“就原则而言,如果一项法律对已发生在过去的交易或对价,剥夺或损害依据现行法律获得的既得权,或产生一项新义务,施加一项新的责任,或使一项资格新近丧失,则该法必须被视为具有溯及既往的效力”。[17]斯托里法官从新法对发生在过去行为的法律效果的影响来界定法的溯及力,奠定了美国法中有溯及力的法的定义基础。一般认为,美国法下有溯及力的法是指某一法律对其颁布前的行为产生了不同于未通过该法时所具有的法律效果。[18]H.R.4105法案第1条适用于其颁布前发生的行为和事件,并且改变了颁布前美国对华“双反”案件已经发生的法律效果,显然是具有溯及力的法。

 

那么,有溯及力的法在美国法下是否属于无效?根据美国1789年《宪法》第1条之规定,联邦及州立法机关不得制定任何溯及既往的法律(expostfactolaw),不过,美国联邦最高法院在“考尔德诉布尔案”中明确指出,宪法中的“溯及既往的法律”仅限于刑事法律。[19]换言之,美国宪法并未禁止立法机关在其他领域制定可溯及既往的法律。在宪法中对溯及既往的经济性立法进行限制的是合同条款以及宪法第五修正案增加的正当程序条款(DueProcessClause)。美国《宪法》第1条第10项中规定,任何州不得制定损害合同义务的法律;宪法第五修正案规定,“非经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产”。在实践中,美国最高法院在审查溯及既往的法律是否合宪时,已出现了将两者相融合的趋势,重点考察该溯及既往的法是否具有合理性,这就涉及到对诸多具体因素的考量,主要包括三个方面的内容,即溯及既往的法所追求的公共利益的性质,该法在多大程度上改变或削减了在其制定之前人们的权利,以及该法所改变的权利性质。[20]显然,美国最高法院需要在公共利益与私人权利之间进行平衡以认定一项溯及既往的法是否有效。如果就H.R.4105法案提起违宪审查,那么最高法院既要考量美国对外贸易政策所追求的“公共利益”—打击非市场经济国家提供的“不公平的补贴”,保护美国国内产业免受损害,又要顾及美国国内进口企业享有的私人权利。就私人权利而言,在H.R.4105法案通过前,超过40亿美元的中国产品已经受到了反倾销和反补贴措施的影响,美国国内进口商为此缴纳了大量的反倾销和反补贴税,中国的被调查企业亦遭受出口重创。[21]H.R.4105法案的施行赋予了美国商务部“双反”调查的合法性,使得美国进口商已缴纳的反补贴税不再退还。只有在对公共利益和私人权利进行公平衡量的基础上,法院才可以认定新法是否合宪。

 

在“GPX轮胎案”中,GPX公司提出H.R.4105法案溯及既往地适用于之前的反补贴案件违反了美国宪法中的正当程序条款。[22]美国国际贸易法院于201317日作出判决,认定法案并未违宪。国际贸易法院采用了1979年美国联邦第七巡回上诉法院在“纳赫曼诉年金收益担保公司案”中的标准,从四个因素出发审查新法的合理性:受影响方的信赖利益,受损害的私人权利此前所受法律规制的程度,法案施加负担的公正性以及减轻这一负担影响的法律规定。美国国际贸易法院首先否认了GPX公司享有在贸易救济方面的既有权利。其认为当货物进入美国时,由于出口商和进口商无法确定最终的税率,从而不能证明在某一具体税率上已授予不受国会影响的财产权利。对于第二个要素的考量,美国国际贸易法院认为,当货物进口时,原告知道中国作为非市场经济国家其被征税的地位处于不稳定的状态,由此应当知晓进口产品可能要缴纳增加的救济性关税。至少在美国商务部作出肯定性初步裁决之时,GPX公司就可以预见到会被充分地征收救济性的关税。至于第三个要素,美国国际贸易法院接受了美国政府的主张,亦即国会修法依据是保护美国产业免受不公平贸易影响的合法的国家利益,同时保证已发布的反补贴税令具有最终有效性。对于第四个要素,美国国际贸易法院未明确作出审查。这样,美国国际贸易法院认定GPX公司未能证明H.R.4105法案违反了宪法的正当程序。[23]这一判决明显存在以下问题:第一,以美国对反倾销税、反补贴税采取追溯课征为由,拒绝承认GPX公司享有的合法权利。根据美国反倾销税、反补贴税的征税制度,美国商务部初始调查裁决的税率仅是对未来纳税责任的预估,实际反倾销税率、反补贴税率需在年度行政复审中确定,因此,美国反倾销、反补贴税的征收属于一个追溯性的机制。尽管进口商在货物进入美国之时确实难以确定未来实际要缴纳的反倾销税与反补贴税,但在原有的反补贴税法下,非市场经济国家产品的进口商根本无须缴纳反补贴税,这是进口商享有的合法权利,美国国际贸易法院推翻GPX公司既有权利的理由过于勉强。第二,美国国际贸易法院将美国商务部对中国产品征收反补贴税视为一个既成事实,轻易地否认了GPX公司对原法的合理期待。美国原有的反补贴税法并不适用于非市场经济国家的产品,美国商务部自20061120日起开始对中国产品发起反补贴调查,6年来,系列“双反”案件中的中国企业和美国进口商从未认同过美国商务部的做法,且在反补贴调查中积极提

出抗辩,力图改变美国商务部的违法行为。美国国际贸易法院不能以美国商务部发起了反补贴调查就认定GPX公司可以预见征收反补贴税成为定局,必须承担缴纳反补贴税的义务。第三,美国国际贸易法院忽视了溯及期过长的问题。H.R.4105法案溯及期长达五年半,美国国际贸易法院承认这段时间过长,超过了案件当事方援引的案件中以1年为限的溯及期,但国际贸易法院未讨论过长的溯及期是否会对美国进口商和中国出口企业施加沉重的负担。

 

由此可见,美国国际贸易法院在审理H.R.4105法案的溯及力问题时,更偏重于法案公共利益的考量,而有忽视私人利益之嫌。不过,美国国际贸易法院的判决并非最终判决,其不能平息对法案溯及力的质疑。

 

(二)重复救济问题

 

H.R.4105法案有一半的条款规定是为了避免非市场经济国家产品引发的重复救济而设,但其中存在诸多问题,笔者认为以下三个问题是该法所含的“硬伤”。

 

第一,重复救济的举证责任问题。避免重复救济的前提是重复救济的存在,在美国对中国产品发起的一系列“双反”调查中,美国商务部一律将重复救济存在与否的举证责任分配给中国企业。在“双反”调查第一案“铜版纸案”中,美国商务部在该案的反倾销裁决中承认,对非市场经济国家进行“双反”调查而导致重复救济并非绝无可能,但由于“中国政府公平贸易局未能提供证据证明国内补贴自动并同等地降低包括出口价格在内的价格”,因此,不能支持中方的主张。[24]在此后的新充气机械轮胎的“双反”调查裁决中,美国商务部同样要求中国企业提供证据证明国内补贴实际上降低了出口价格。[25]美国国际贸易法院不同意美国商务部的做法,在该案的司法审查判决中指出,重复救济难以从事实上进行证明,美国商务部不能将重复救济的举证责任分配给GPX公司,从而回避了对非市场经济国家产品适用反补贴和反倾销措施产生的问题。[26]而在WTO框架内,上诉机构对此问题的认识是,调查主管机关负有积极的义务去确定补贴的确切数额以及根据《SCM协定》第19.3条认定适当的反补贴税税额,该项义务包括对相关的事实恪尽职责进行调查,以案卷记录的直接证据为依据作出裁定。[27]显然,美国国际贸易法院与WTO上诉机构均认识到重复救济的举证责任不应由反倾销调查中的被调查企业承担。事实上,根据美国法,重复救济的举证责任应由反倾销调查机关承担。反倾销和反补贴就其性质而言在美国法下属于行政裁决和制定规章以外的行政行为—行政调查,不适用《美国联邦行政程序法》的规定,[28]由事实的主张者对事实负有举证责任。在反倾销和反补贴程序中,调查机关负有独立和彻底的查明案件事实的义务,而不能将调查职能分配给案件当事方。[29]具体而言,美国商务部在申请和立案、初裁、终裁以及行政复审等阶段,发挥着调查主导作用,需要审查申请人提供的产业支持信息,通过向美国国内生产商、进口商以及外国出口商或生产商发放调查问卷、进行实地核查以及举行听证等方法查明案件事实。[30]如果美国商务部进行了彻底的反倾销税调查后,仍然无法辨明重复救济问题的,就应当承担行政程序上的不利后果。

 

H.R.4105法案规定美国调查机关在“双反”调查中应当削减反倾销税,前提是国内补贴“已被表明(hasbeendemonstrated)在相关期限内已降低该类或该种商品的进口平均价格”。从法案的措辞上难以看出由谁来“表明”或证明国内补贴降低了被调查产品的出口价格。可见,对于是否存在重复救济的举证责任问题,法案的规定是模糊的。不过,美国众议院筹款委员会发布的法案摘要却明确指出,国内补贴对出口价格造成的影响由“外国出口商”承担举证责任。[31]这样看来,法案对重复救济举证责任的含糊规定似乎属有意为之,其既不与美国国际贸易法院的判决和WTO上诉机构裁决明显相抵触,又为美国商务部回避重复救济问题提供了空间。

 

第二,“合理评估”问题。H.R.4105法案规定,美国调查主管机关需要在反倾销调查中“合理评估”国内补贴在“何种程度上已提高该类或该种商品的加权平均倾销幅度”,然后“降低与所提高的加权平均倾销幅度数额相等的反倾销税”。“合理评估”的措辞充满弹性,法案未规定美国商务部的何种调查行为才为“合理”,而且是否会出现美国商务部无法评估国内补贴与倾销幅度关系的情况。事实上,“GPX轮胎案”就出现了美国商务部无法评估的问题。在2010426日,美国商务部根据美国国际贸易法院的重审指令重新对新充气工程机械轮胎案作出裁定,将中国企业承担的反补贴税在反倾销现金担保率中予以抵销。国际贸易法院随后在第二次判决中指出,美国商务部的这一做法清楚地表明当反倾销救济加诸同一货物之时,其没有能力使用改进的方法决定重复计算是否存在以及在何种程度上发生,由此,国际贸易法院认定,美国商务部不能“合理评估可采取反补贴措施的补贴在何种程度上提高了被调查进口产品的倾销幅度。”[32]GPX轮胎案”涉及到的美国商务部对新充气工程机械轮胎的“双反”调查,是美国商务部对中国产品发起的众多“双反”案中的一起,并不具有特殊性,因此,美国商务部无法“合理评估”国内补贴与倾销幅度二者间的关系将会成为常态。那么,美国商务部是否免除了评估的义务,从而终止避免重复救济的程序?H.R.4105法案对此保持沉默。可见,法案意识到了非市场经济国家产品上存在的重复救济这个难题,考虑到美国商务部难以评估国内补贴在何种程度上提高了被调查产品的倾销幅度,则以“合理评估”减轻美国商务部的负担,但避免重复救济就无从谈起了。

 

第三,避免重复救济的差别待遇问题。H.R.4105法案于2012313日颁布后生效,防止重复救济的规定同步生效,然而对非市场经济国家的产品适用反补贴税法的规定却回溯到20061120日。这意味着对于在20061120日至2012313日期间美国发起的所有反补贴调查和复审案件,美国商务部并无进行反倾销税调整的法律依据,即便这些案件存在重复救济的可能,其也可拒绝调整反倾销税。这样一来,美国对非市场经济国家的产品采取反补贴措施的案件可分为两类,一类是2012313日之后的反补贴调查案件,应避免重复救济;另一类则为2012313日前的调查案件,不必避免重复救济。这两类“双反”案件在性质上并无不同,只是发起调查或复审的时间存在先后,然而被调查产品的出口商与进口商所获得的法律待遇就迥然有异了。由此可见,法案第2条并未给予同一类被调查产品的出口商以及进口商以平等法律保护。

 

平等原则是现代立法的基本原则,关于平等保护的内涵,依美国最高法院的解释,是指任何人或集团在和其他人或集团处于相同的情况下,在他们的生活、自由、财产、追求幸福方面,不能被拒绝享有其他人或集团所享有的相同的保护,情况相同的人在享受权利和负担义务时也应相同,而且在他们的权利受到侵犯时,有同样请求法院救济的权利。[33]对于平等权案件,美国的司法审查采用“两层方法”(two-tieredapproach),其中第一层是看该法律所用“分类”是否“合理”,即看分类是否是政府立法目标所必须的,而第二层又细分为两种情况,一是看该法律所用“分类”是否是“可疑的分类”(suspectclass),即基于种族或其他歧视的分类,另一种情况则是看该分类是否破坏公民基本权利的实现。[34]涉及社会经济立法的平等权案件会归入到第一层中,一般采取宽松的合理审查标准,如立法的目的只需有“正当利益”即可;立法手段与目的之间只要求“合理关连”;适用结果往往推定合宪;举证适用合宪性推定原则,由人民举证等。[35]美国国际贸易法院在“GPX轮胎案”中,对H.R.4105法案进行合宪审查时采取的就是合理审查标准。国际贸易法院认为H.R.4105法案作出区别规定具有合理的依据,目的在于维持美国商务部已作出的最终裁决,并避免美国商务部额外地对已决案件进行税率计算。[36]

 

显然,美国国际贸易法院是以行政效率和成本作为H.R.4105法案第2条立法目的之正当利益所在。在案件审理中,原告之一的天津国际联合轮胎橡胶有限公司提出,只有美国政府证明给予2012313日前的“双反”调查案件防止重复救济的待遇会导致“实质性的额外成本”或“特别的负担”,美国商务部行政裁决的终局性才能成为新法分类规定的合理依据。美国国际贸易法院拒绝了这一主张,推定H.R.4105法案第2条符合宪法规定。[37]事实上,美国国际贸易法院降低了合理审查的标准。合理审查标准虽然宽松,但不等于放弃审查。美国国际贸易法院拒绝评价国会关于重新审查2012313日前的24起调查案件产生的行政成本以及行政负担的立法依据,近乎等于表面的审查、实质的不审查。因此,H.R.4105法案关于重复救济的差别待遇规定在美国国内法框架内仍然是一个待解的问题。

 

四、H.R.4105法案对中国输美产品之影响

 

H.R.4105法案通过之后,美国商务部共处理了四类涉及中国产品的“双反”调查案件。[38]第一类为执行WTO上诉机构在DS379案件中的裁决而重新裁定的案件。在2012731日,美国商务部根据《乌拉圭回合协定法》(URAA)第129节对DS379案件所涉及的4起“双反”调查(环状焊接碳素钢管、薄壁矩形钢管、复合编织袋和新充气工程机械轮胎)重新作出最终裁决。第二类为新法生效前提起的“双反”调查。美国商务部对钢制轮毂、镀锌钢丝、高压钢瓶、晶体硅光伏电池及组件、应用级风塔5起调查作出最终裁决。第三类为新法生效前开始的行政复审。美国商务部对若干类厨房用搁板和网架、镁碳砖、柠檬酸和若干类柠檬酸盐3起案件进行行政复审。第四类为新法生效后新发起的“双反”调查。美国商务部分别于2012322日和1018日对中国不锈钢拉制水槽、硬木和装饰用胶合板发起了“双反”调查。2013117日,美国商务部在对中国冷冻暖水虾已经采取8年反倾销措施的基础上,又发起了反补贴调查。这四类案件的处理具有如下三个特点:第一,美国商务部严格适用新法溯及力的规定。第二类初始“双反”调查和第三类行政复审调查均在H.R.4105法案生效前提起,美国商务部在这两类案件中强调新法溯及既往地赋予了对中国产品反补贴调查的合法性。第二,美国商务部对H.R.4105法案生效前的“双反”案件,恪守防止重复救济差别待遇的规定。如前所述,第二类初始“双反”调查和第三类行政复审调查属于法案生效前提起的案件,美国商务部根本不考虑这两类案件是否存在重复救济的可能。比如,在对应用级风塔的调查及柠檬酸和若干类柠檬酸盐行政复审调查中,美国商务部以这两起调查的提起发生在H.R.4105法案生效前为由,拒绝适用新法关于避免重复救济的规定。[39]第三,避免重复救济成为核心问题。H.R.4105法案生效后,美国商务部对新发起的“双反”调查已不存在适用反补贴法的法律障碍,解决重复救济问题成为美国商务部的首要任务。美国商务部在第一类型的4起“双反”调查环状焊接碳素钢管、薄壁矩形钢管、复合编织袋和新充气工程机械轮胎案件中,为使最终裁决符合WTO上诉机构关于重复救济问题的报告,第一次适用了H.R.4105法案第2条关于防止重复救济的规定。

 

在这四起案件的重新裁决中,美国商务部面临的第一个难题是补贴的传递,即为了在反倾销调查中“合理评估”国内补贴所提高的被调查产品的倾销幅度,而必须认定国内补贴在何种程度上“传递”到了被调查产品的出口价格上。美国商务部持补贴有限传递的观点,反对推定被调查产品获得的国内补贴完全传递及反映在该产品的出口价格中。美国商务部首先将可传递的国内补贴限于投入补贴,然后采取“比率变化测定法”(RatioChangeTest),使用被调查产品的中国购进价格指数与生产者物价指数的变化比率计算国内补贴的传递率,由此计算出来的补贴传递率为63%.[40]这意味着,美国商务部在反倾销调查中进行价格调整的范围并不涵盖已对中国产品采取反补贴措施的所有国内补贴,而且仅对投入补贴所征的反补贴税进行有限抵扣。采用这种方法确定的中国被调查产品的最终倾销幅度,在复合编织袋和环状焊接碳素钢管两起调查中有了实质性的下降,但在薄壁矩形钢管、新充气工程机械轮胎的调查中则属微调。[41]显然,美国商务部所创制的补贴传递方法并不能完全解决重复救济问题。原因可能在于,美国商务部所认定的可传递的国内补贴范围过窄,不承认投入补贴以外的其他补贴也发生传递。而且,在计算补贴传递率时,美国商务部采取的“比率变化测定法”主要涉及到被调查企业的可变成本,而未顾及到企业的固定成本。由此得到的避免重复救济的效果不免要大打折扣了。

 

重复救济的举证责任仍旧是H.R.4105法案实施中的一个重点问题。在第一类型的四起案件的重新裁决中,美国国内申请方提出重复救济的举证责任应由中国应诉方承担,我国应诉方未对该问题提出意见,美国商务部直接将重复救济的举证责任分配给中国政府和应诉企业。不过,美国商务部亦承认中国政府和应诉企业已提供了有关被调查产品所获国内补贴、可变成本和出口价格的必要信息,完成了举证责任,从而满足了避免重复救济调整反倾销税的前提条件。[42]这样,美国商务部在对H.R.4105法案的首次适用中,初步确立重复救济的举证责任在于中国应诉方,这毫无疑问地会对未来我国“双反”调查案件产生不利的影响。一旦这种举证责任规则得到完全确立,美国商务部便可以中国应诉方未完成举证责任为由,拒绝在反倾销调查中对被调查产品进行价格调整。

 

由此可见,H.R.4105法案仅仅清除了美国对非市场经济国家适用反补贴税法的部分法律障碍,为其生效后发起的“双反”调查提供了适用反补贴税法的法律依据。在H.R.4105法案的初步运行中,法案存在的法律问题已暴露无遗,为我国政府和企业提供了有力的抗辩点。首先,H.R.4105法案第1条溯及力的规定以及第2条关于防止重复救济差别待遇的条款不但在美国国内法体系中有违宪之虞,而且也与美国在WTO框架下承担的国际法义务不符。为此,中国在2012917日已向美国提起了磋商请求,并于1217日成立了专家组。中方认为H.R.4105法案中的这两个问题违反了GATT199410.1条、第10.210.3条之规定,未以“统一、公正和合理的方式”管理对非市场经济国家适用的反补贴税法。[43]

 

更为重要的是,重复救济仍然是美国商务部无法完全解决的一个问题。防止重复救济是II.R.4105法案的重要内容,是美国对执行WTO争端解决机构裁决的立法回应。H.R.4105法案未明确规定由美国商务部承担重复救济的举证责任,导致实践中美国商务部推卸作为调查主管机关的义务,以中国企业未能证明所获国内补贴已降低被调查产品的出口价格为由回避重复救济问题。此外,美国商务部国内补贴“有限传递”的实践亦并不能使中国产品完全摆脱重复救济的桎桔,其“合理评估”国内补贴对倾销幅度影响的能力殊值得怀疑。因此,重复救济的举证责任和国内补贴的传递均是我国政府和企业在“双反”调查中的抗辩重点。

 

综上分析可知,法的制定自有其本身规律,H.R.4105法案是贸易保护主义推动之下的仓促立法结果,其条文内容缺乏合理性,相互之间存在矛盾,注定该项法律在未来会不断受到挑战,我国政府和企业可以积极利用H.R.4105法案存在的漏洞,提出应诉的有力抗辩。

 

 

【注释】:

[1]法案编号为P. L. 112-99.

[2]See GPX Int'l Tire Corp. v. United States666 F. 3d 732Fed. Cir.2011)。

[3]我国政府和企业认为,美国商务部的做法违反了美国联邦巡回上诉法院1986年在“乔治城钢铁案”中作出的判决,该案明确了美国商务部不能对非市场经济国家的产品进行反补贴调查,且是具有约束力的先例。See Memorandum to David M. Spooner Assistant Sec-retary for Import Administration entitled Issues and Decision Memorandum for the Final Determination in the Countervailing Duty Investigation of Coated Free Sheet paper from the People's Republic of China October 172007.

[4]200899日,新充气工程机械轮胎案中的利益关系方美国GPX国际轮胎公司及强制应诉方河北兴茂轮胎有限公司不服美国商务部及国际贸易委员会的裁决,向美国国际贸易法院提起诉讼。美国国际贸易法院先后于2009年与2010年两次作出判决。2010128日,美国政府以及“GPX轮胎案”的其他被告不服美国国际贸易法院的判决,向美国联邦巡回上诉法院提起上诉。

[5]See GPX Int'l Tire Corp. v. United States645 F. Supp. 2d 1231 Ct. Int'l Trade 2009 at 1243.

[6]See GPX Int'l Tire Corp. v. United States 715 F. Supp. 2d 1337 Ct. Int'l Trade 2010), at 1346-1347.

[7]同前注[2],第739~745页。

[8]参见美国众议院筹款委员会网站,http://waysandmeans. house. gov/uploadedfiles/final_cvdone_pager. pdf201273日访问。

[9]See 158 Cong. Rec. H1167 March 62012)。

[10]同上注。

[11]中国政府于2008919日就环状焊接碳素钢管、某些新充气工程机械轮胎、薄壁矩形管和复合编织袋4起案件中美国调查主管机关的不当做法,向美国提起了WTO争端解决机制下的磋商请求,在磋商未果的情况下,WTO争端解决机构于2008129日正式成立专家组处理该争端。

来源:《法学》2013年4期

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责任编辑:刘庆国

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