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“消法”修改语境下中国消费者组织的重构


发布时间:2013年11月20日 孙颖 点击次数:4269

[摘 要]:
《中华人民共和国消费者权益保护法》正在修订之中。多年来社会上对消费者协会的名称、独立性、经费来源、职能、公信力等多有微词。为顺应新的社会发展,消费者协会应更名为消费者权益保护委员会,保持与企业的独立性,保持与政府的独立性。消费者协会应当适时改变组织架构和人员构成,淡化官方行政色彩,增强社会组织的角色定位,提高社会公信力,思考新的职能定位,走多元化发展之路。
[关键词]:
消费者组织 独立性 组织架构 多元化

    我国1993年颁布的《中华人民共和国消费者权益保护法》已然实施了十九年,其间未做过修改。2008年10月《消费者权益保护法法》的修改工作列入了全国人大常委会五年的立法规划,经过五年的反复酝酿、修改,于2013年4月形成了《中华人民共和国消费者权益保护法修正案(草案)》,4月23日十二届人大常委会第二次全体会议进行了第一次审议,并面向全国公开征求意见。多年来有关消费者协会的名称、身份定位、独立性、职能及运作、经费来源、公信力、权威性的争论一直存在,且众说纷纭,难有定论,结合此次《消法》修改,对上述问题给出本人的思考和答案,对我国消费者协会的再构建进行深入探讨,并为其他消费者组织的正当性、合法性活动扩展空间。
 
    一、摆脱身份尴尬之名称和独立性探讨
 
    消费者协会是经同级人民政府批准,在民政部门注册的非政府组织,但与其他非政府组织相比,“消协”有自己的特殊性:它是依法由政府部门成立,挂靠工商行政管理部门,工作人员系事业编制,经费主要来源于政府的财政拨款,因而该组织既带有浓厚的官方色彩,又属于社会团体性质,运作机制具有民间社团的特点,活动宗旨具有公益性、社会性、服务性、公正性和相对独立性。[1]换句话说,是属于“有法定名称、法定性质、法定职能、法定行为规范的官方社会团体”[2]。由于这种特殊身份和成立的特殊背景,我国各级消费者协会普遍存在着两种名不副实的情况:其一,名称叫消费者协会,代表全体消费者,但是没有会员;其二,它是一个社会团体,即非政府组织,但在人事安排、管理体制上更像是一个政府部门,或者是政府部门的附属机构,缺乏独立性。
 
    (一)关于名称
 
    就中国消费者协会酝酿成立之初批复的名称“中国保护消费者利益委员会”来看,的确不是民间社团的概念。中消协前常务副会长兼秘书长母建华在回答记者提问“中国消费者协会到底是个什么样的组织”时曾公开表示,消费者协会虽名为社会团体,但却与其他民间社团有着重要区别:(1)它并不是消费者自发组成;(2)它不是为特定的会员服务,而是为国内不特定的广大消费者服务的;(3)它实行的不是会员制,而是单位理事制,既没有会员费,也没有来自理事单位的经费支持,理事成员大多来自政府部门,体现着国家对消费者合法权益加强保护的意志。[3]按照《消费者权益保护法》第35条对消费者协会性质的规定,消费者协会是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体。根据 1998年公布的《社会团体登记管理条例》第2条关于社会团体的定义:“本条例所称社会团体,是指公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”足见消费者协会的确不是民间意义上的社会团体。
 
    面对身份的尴尬,一直以社团组织身份存在的各地消费者协会开始谋求变身,并着手进行更名。其目标是去民间化,转变事业单位身份,协会职工进入公务员序列。上海市政府早在 2004年就经上海市人大表决通过,将上海市消协正式改名为“上海市消费者权益保护委员会”。截止目前,全国共有上海、浙江、福建、广东、广西、四川、重庆、海南、湖南、湖北等省市已经将消协改称“消费者权益保护委员会”。宁波市、温州市、苏州市、厦门市、淄博市等一些市级消费者协会也纷纷更名为委员会,“广州市消费者委员会”从一开始就确定是这个名称。我们看到,消协改名,更名为委员会后,定位似乎更准了一点,但进入政府序列是否意味着就一定会更好地履行保护消费者的职能,消协是否还要坚持自己的社团法人身份又成为了问题。
 
    其实改名后,在维权上面能否有帮助,关键在于改名后的消委会是否被赋予了更多的权利,身份是否独立以及经费是否有保障。纳入政府序列也好,不纳入政府序列也好,这不是问题的关键,只是与工作人员的待遇相关。苏州消费者协会更名为消费者权益保护委员会后,对外宣称除了原有的职能之外,增加了行业调查、针对突出消费问题组织听证等四项职能。其他改称消委会的各省也都修改了本省的《消费者权益保护法》实施办法,并在其中为消委会赋予了更多的权利。除了增加维权范围之外,消协改名最直接的效果就是,消协资金来源和人员编制待遇的改善。不过,也不是改名了就一定意味着工作人员的待遇会有大幅提升。以厦门市消委会为例,改名后工作人员仍然没能像上海市和福建省消协那样,解决正式的公务员编制。
 
    不管消协谋求变身带有怎样的目的,改名显然让消协对外显得更加名正言顺,定位更准。
 
    第一,叫消费者权益保护委员会更加名副其实。既然消费者协会没有特定会员,是为全体消费者服务的,且地方消协已经纷纷改名,继续叫消费者协会确实有些勉强。以“协会”命名无非是想强调它是非政府组织,具有民间性的一面,但中国的现实又使它脱离不了官方背景,中国的国情决定了民间组织的维权力度肯定不够。与其让人质疑,不如改为“消费者权益保护委员会”,并适当扩大职能。从名字上看似乎增加了一些行政色彩,但名副其实、定位更为准确。若能在资金来源和人员编制待遇方面也得到改善,维权力度和工作效果也会相应提高。
 
    第二,香港、澳门的经验也证明了“消费者权益保护委员会”作为消费者保护组织是可以接受的。香港消费者委员会成立于1974年,是由当时的港英政府发起设立的。[4]香港消委会并非盈利性组织,也不是政府的附属机构,而是在资金上得到政府全额支持,在制定及执行政策方面具有自主权的法定团体组织,为全体消费者服务,不采取会员制也不收取会员费。根据《消费者委员会条例》的规定,香港消费者委员会成员包括主席、副主席各一人及代表各行业各方面的委员20人,他们由行政长官委任,任期不超过两年,期满可以连任。虽然香港消费者委员会的委员任命及经费来源依靠政府,但不属于政府公务员管理,开展工作方面不受政府的干预,须接受《消费者委员会条例》的约束。澳门特别行政区的消费者组织为澳门特别行政区消费者委员会,成立于1988年,性质为行政和财政自治的公法人,可以独立行使职权。委员会由11人组成,其中由行政长官批示委任的现职行政当局公务员和服务人员不超过3人。[5]香港、澳门的消费者组织均以“消费者委员会”为其名称,都具有政府背景,尤以香港消费者委员会的身份定位与内地的消费者协会最为相似,故我国消费者协会改称消费者权益保护委员会也不会有名称接受上的障碍。
 
    第三,与企业间形成的行业协会相区别,避免混淆和误解。行业协会属于民间团体,主要是指那些在各级民政部门登记注册的,具有独立法人地位的社会经济组织。这些年随着我国经济体制改革的深入和政府行政机构职能的转变,过去在建立之初具有半官方性质的这类组织,正在按照民政部的《社团登记管理条例》走向民间和自立,成为独立的社会组织和民间团体。如中国商业联合会、中国食品工业协会等。这类行业协会已经从成立之初的半官半民逐步向自主、自立、自强、自养的方向发展,并且有条件靠自身的力量走下去。消费者协会不同于企业和政府间的行业协会,属于具有特殊职能并具有一定官方性质的社会组织,尤其在我国民间消费者力量奇弱的情况下,对消费者权益的保护主要依靠政府的职能,将消费者协会更名为消费者权益保护委员会,一方面,区别于行业协会等民间团体,避免混淆和误解;另一方面,更名的同时可以推进内部结构、职能和人员的改革,使其在消费者维权的事业上能够做的更多更好。
 
    (二)关于独立性
 
    独立性是指消费者协会应当与社会保持相对独立的关系,以维护其自身的公正性,这是消费者协会获得公信力的前提。[6]独立性主要体现在两个方面:
 
    1.保持与企业的独立关系。
 
    根据国际消费者联会章程规定的被推选为会员的条件,一个国家或地区的团体除了能完全积极地代表消费者的利益,还必须与商业的发展无关;不以盈利为其特征;不接受在其出版的刊物上刊登任何商业目的的广告,并且其经费来源与企业无关;不允许有选择地以获利为目的利用它们向消费者提供情报和意见。这是国际消费者联会对其会员的基本要求。会员如果出现了上述不当情况或情况之一,将被取消会员资格。
 
    为了保证消费者组织的公正性和相对独立性的工作特点,消费者组织的经费大体由四部分组成:会员会费、政府拨款、社会公益性基金、出版或其它社会服务性收入,没有企业直接赞助的情况。但发展中国家普遍面临着财政困难,有些组织因为打破了国际消费者联会的严格规定而被逐出联会。[7]中国消费者协会的经费来源除国家拨款外,有时也依靠企业的赞助,这不利于消费者协会公正地开展工作,并使其社会公信力下降。2006年央视曝光的“欧典地板事件”[8],最终导致中国消费者协会积累多年的公信力基本流失。欧典事件使中消协遭遇了前所未有的信任危机,但也给了消协一个机会。为解决消费者协会长期经费不足的问题,2007年国家财政拨款750万,中国消费者协会成为了财政全额拨款单位。[9]消协与企业的经济联系割断了,但丧失的公信力不是一朝一夕能够恢复的。
 
    2.保持与政府的独立关系
 
    消费者组织是社会中介组织(非政府组织),其作用是实现政府与公民间的平衡。由于它关注消费者的特殊利益诉求,善于运用和发掘广泛的社会资源,有效地建立消费者的利益表达机制,并在政府和市场之外发挥自身增进社会福祉、促进社会公平的独特作用,避免了公民与政府的直接对峙以及由此带来的秩序破坏。[10]消费者协会相对于国家是非政府组织,同时它又拥有一部分法律赋予的公共权力,它有成为公法人或者政府的附属机构的可能。
 
    长期以来,我国法律要求社会团体的登记要有业务主管单位,即挂靠单位,《中国消费者协会章程》第4条也明确规定:“国家工商行政管理总局是本会的业务主管单位;本会接受国家工商行政管理总局、民政部的业务指导和监督管理。”按照该条规定,中国消费者协会要接受双重管理。地方消协也是如此。这就是为什么中消协和各地消费者协会都要挂靠在工商部门的原因——行政合法性。这种管理体制在协会成立发展之初的办公场所、人员配备、经费支持等方面起到了积极作用,但随着消费者保护事业的扩大,各地工商局也不堪重负、力不从心,尤其在基层,工商部门只能提供基本的经费和简陋的办公条件,在一定程度上束缚了消协的发展,并削弱了它的独立性。
 
    由于行政体制的特殊性,消费者协会除了要获得消费者的认同和支持,还必须得到挂靠单位的接受才获得实质合法性,这必然使消协的独立性和自主性被削弱。
 
    所以,应当考虑让消协与工商局脱钩,并在理事会和工作人员选聘上能突破旧的体制框架,避免成为一个人浮于事的养老单位和安置、调配干部的场所。国家在经费、政策上加大支持的同时,应当让其在工作方式和运行机制上保持其非政府机构应有的独立性。
 
    保持与政府的独立性,并不是主张消费者协会纯民间化,而是要将官方资源和非政府组织角色两方面的优势都发挥出来。其实,官方资源和非政府组织角色及其运行机制优势的结合,不仅是我国官办非政府组织的发展方向,从世界范围看,这也是一个具体普遍的趋势。[11]
 
    独立性的缺乏不仅限制了消费者协会的活动空间,削弱了它的活动能力,也缩小了它所能聚集的社会能量和约束力。作为以“第三部门”出现的社会团体,消费者协会为了拓展生存空间,增强其行为的正当性基础,向上既要借助政府资源,向下又要借助社会资源,要真正成为政府与消费者之间的公益性组织,其未来发展中必须逐步淡化目前过于浓厚的行政色彩,实现比较充分的自治。只有在自治基础上实现了自立,才能实现行为自主。[12]在褪去了“官办”的外壳后,消协的权威性不应当来自于政府的安排和社会的赏赐,更多的应来自于其在本领域内所取得的成就和崇高的社会威望。
 
    二、官方社会团体的经费来源及官方资源优势
 
    关于消费者组织的经费来源,各国的情况有所不同,主要有以下途径:(1)政府拨款。不论是在东方还是西方,不论是民间的还是官方设立的消费者组织,政府的拨款往往是其经费的重要来源甚至是主要来源。(2)销售出版物的收入。消费者组织可以利用自己的专业优势出版刊物,但不可以允许企业刊登具有商业性的广告。如美国消费者联盟出版的《消费者报道》月刊及其它半月刊和双月刊,由于具有权威性,在美国赢得了410万订户,成为全美十大最畅销杂志之一,每份二三十美金,为其带来丰厚的经费来源。[13]其经费的97%来自订阅费,3%来自拨款和基金积累。[14]主要依靠销售杂志和书籍的收入维持运转还有英国消费者研究协会、澳大利亚消费者协会。(3)会员费。西方国家的消费者协会一般都实行会员制,会员缴纳的会员费是其经费的重要来源。如1957年成立的比利时消费者协会,是国际消费者联会的五个发起团体之一,也是欧洲消费者联盟的会员,拥有会员 225300名,经费全部来源于会费收入。(4)社会捐赠。社会捐赠是建立在消费者组织的社会公信力上的,即人们基于它的消费者立场和出色的工作能力而决定做出的捐助。捐赠人的选择要回避企业,国外的实践一般只接受消费者个人的捐赠。如美国的消费者联盟就不断呼吁消费者捐款资助这个机构的日常运行,但拒绝所有商业捐款和所有商业测试费用。[15]据悉,消费者联盟每年收到的捐款和各种费用达到上亿美元。日本消费者协会和日本消费者联盟的资金来源超过35%来自于社会捐赠。[16](5)其它合法收入其他收入主要包括少量的服务费用收入、租金、利息、法律允许范围内的投资收入、基金积累等。
 
    我国消费者协会是官方发起成立的社会团体,不实行会员制,不收取会员费。根据《中国消费者协会章程》的规定,中国消费者协会的经费来源包括:(1)政府资助;(2)社会捐赠;(3)在核准的业务范围内开展的活动或服务的合法收入;(4)其他合法收入。
 
    我国消费者协会的经费主要依靠政府拨款,由于我国消费者协会的官方性质,来自消费者个人和社会公益基金的捐赠极少,加之捐赠财产免征个人所得税的税收优惠制度尚未建立,捐赠财产的所有权[17]也未明确,社会捐赠在短期内难以行得通。鉴于消费者协会公益性和非营利性的本质,学者对提供服务收费态度不一,从维持成本和消协运转来看,收取成本费是可以的,也具有可操作性,但可能招致消费者的反感和不满,得不偿失。因此,摆在中国消费者协会面前的经费问题目前只有依靠政府的资助。官方组建设立的消费者组织,经费主要由政府资助,这也是国际上通行的做法。
 
    消费者协会的公共服务性特点,使之可以有效地分担政府公共职能;协调性等特点则在工作的方式方法上成为政府管理社会的有效补充。因此,在消费者权益保护中,消协成为仅次于政府的一个重要的治理主体。当然,办事业需要钱,要更好地发挥消协的各项职能和作用,经费的保证十分重要。至于中消协一年750万的财政拨款是多了还是少了的争论,笔者认为,对于中国这么大的一个国家的全国性消费者组织及它所承担的各项职能而言,与其它国家和地区的消费者组织相比,不是多了,而是远远不够。国家和地方政府今后还应持续不断地加大对消费者协会的经费投入和扶持,使其在人员待遇、工作条件、活动经费等方面切实得到保证,从而吸引社会上各方面的精英人士愿意参与到消费者保护的事业中。
 
    为了把消费者维权的事业做好、取得消费者的信任,消费者协会除了争取更多的政府拨款,在现有的体制框架下,还应更多地借助官方资源优势。我们知道,对官办非政府组织(NGO)的批评是近几年来我国 NGO 研究中的重要内容,这类批评意见归纳起来有:(1)政府创办动机不纯,一是为了安置政府部门的退休人员,二是设立小金库,有一些账目可以通过民间组织走。(2)政府权力扩张,政府通过NGO扩大自己的权利,有些政府不能做的事情,可以通过民间的渠道来达到自己权力扩张的目的。(3)社团行政化降低社团活力与效率,官办社团的资金、人事安排都是由政府决定的,这样的组织既缺乏效率又缺乏活力,不利于社团的发展。[18]我们不必怀疑消费者协会将逐步朝着民间化运作的方向发展,但若对现阶段我国各地消费者协会做一些具体分析,我们不难发现,大多数办的好的地方消费者协会都是因为官方资源优势发挥的好,如浙江省消费者权益保护委员会、上海市消费者权益保护委员会等。
 
    官办社团拥有一定的行政资源,实际上也是一币两面:它既可以因此眼睛向上不向下,将注意力放在向上索取行政资源上,也可以是利用其官方背景增强自己的行政合法性和社会权威性,从而突破大多数民间团体缺乏物质基础和社会信任的不利条件的限制,将官方资源和NGO角色两方面的优势都发挥出来。《消费者权益保护法》第32条关于消协职能的规定明确指出,消费者协会可以“参与有关行政部门对商品和服务的监督、检查”,可以“就有关消费者合法权益的问题,向有关行政部门反映、查询、提出建议”,这非常清楚地说明了消协借助行政资源的正当性和合理性。与《消费者权益保护法》遥相呼应,《中国消费者协会章程》第5条明确表达出对行政资源的重视:“中国消费者协会在工作中与工商行政管理、技术监督、进出口商品检验、物价、卫生、农业等部门保持密切联系,并得到它们的协助和支持。”实践中,由于工商行政机关主要从事商品和服务的流通市场的管理,且消协的日常办事机构也大多设在工商行政机关,因此,消协借助最多的行政资源就是工商行政机关。例如,在消协无法调解纠纷时,其可以向行政机关反映情况、提出建议或者支持消费者向行政机关申诉。这样,在纠纷一方因处于优势地位不愿妥协时,借助行政处罚的潜在威胁,消协可以压服经营者接受调解方案。仅此而言,“消协既有借助行政资源的地缘优势,又有借助行政资源张扬自身合理性利益驱动。”[19]在行政机关掌握话语权和控制权的中国社会,借力行政机关的理由是很充分的。但消费者协会毕竟不是行政机关,它有自己的角色定位,千万不可在挖掘官方资源的过程中消融或湮没了自己的社会角色。
 
    三、再造社会公信力之内部结构和人员构成
 
    在现有官办的框架下,消费者协会在人员配备、运行模式等方面存在的过度行政化倾向在很大程度上影响了消费者协会作为社会组织的公信力和应有的活力。再造社会公信力并解决组织的活力问题,是消协继续顺利走下去必须要解决的问题。第一步要做的就是与政府主管机关脱钩,这是去行政化的关键一步。脱钩之后,消协没有了主管单位这个“婆婆”,也就不再是工商部门频繁安排、调动干部的一个延伸机构,可以更多地吸收社会各界的知名人士、专家、学者等作为理事或常任理事,增加、扩大个人理事的比例,逐步改变以行政官员为主体的情况。
 
    中国消费者协会成立于 1984 年12月26日。按其章程规定内部设理事会,是最高决策机构,理事会由下列各方面的代表组成:工商行政管理、技术监督、商检、物价、卫生、商业、政法机关等政府机关的领导人员;工会、妇联、共青团文联等群众团体的代表;报纸、广播电视等新闻媒体的代表以及工人、农民、城镇居民、文艺工作者、律师等各方面的群众代表。理事会选举会长一人、副会长若干人、秘书长一人、副秘书长若干人。下设办公室、消费指导部、商品服务监督部、投诉部、法律与理论研究部、信息部、组织联络部、新闻与公共事务部等常设机构,并聘请经济、法律、食品、药品、电器、纺织等方面的专业顾问。
 
    根据《中国消费者协会章程》的规定,会长、副会长的最高任职年龄一般不超过65周岁,秘书长(专职)的最高任职年龄一般不超过60周岁。会长、副会长、秘书长由业务主管单位提名,由理事会选举产生;副秘书长(专职)由业务主管单位提名,由常务理事会决定任免。会长、副会长、秘书长每届任期五年,期满可连选连任。任期最长不得超过两届。由于会长、副会长、秘书长、副秘书长均由业务主管单位提名,实际上成为工商部门安排干部的机构,这样的人事选举和任免带来的结果必然让人感觉它是一个行政机关,缺乏了点社会组织的气息和活力。
 
    相比之下,香港消费者委员会的组织架构十分精简,香港《消费者委员会条例》规定委员会主席、副主席各一人,由香港特别行政区行政长官委任,任期不超过两年,任期内有辞职的权利,任满可再获委留任。其他委员不超过20名,任期与主席副主席相同。根据 2013年1月1日公布的委员会名录,主席为黄玉山教授(铜紫荆星章,太平绅士),副主席为何沛谦资深大律师(太平绅士)。委员中有教授、大律师、律师、医生、校长、博士、家庭主妇、工程师、会计师,商业、金融、保险界人士、荣誉勋章获得者、铜紫荆星章获得者、太平绅士等。委员会辖下设13个不同小组专责处理特定之消费者课题,委员会亦会邀请外界专业人士加入各小组为增选委员,听取他们的专业意见。
 
    委员会设总干事和副总干事各一人,以总干事为行政首脑,在副总干事辅助下,负责执行委员会的决议及协助制定政策。办事处下设六个部门:研究及商营手法事务部、公共事务部、资源管理及行政部、法律事务部、投诉及咨询部、消费者教育部。
 
    从香港消费者委员会的内部结构看,有三个明显的特点:一是人员构成没有官员,全部是各类不同身份的消费者代表,且人数十分精简;二是组织结构明晰且完全公开透明、分工详细,委员会分设了13个小组委员会(工作小组),将20个委员按各自特长分派在不同的小组工作,职责明晰,便于开展工作;三是委员会主席、副主席及委员,总干事、副总干事的任职人数在《消费者委员会条例》中以法定形式确定下来,可有效防止机构变得臃肿。这种组织架构充分体现了香港消费者委员会的高效及社会组织的属性。
 
    中国消费者协会在成立之初属于社会的新鲜事物,从无到有,能够成长为今天这样一个具有影响力的覆盖全国的综合性消费者维权组织,取得的成就是应当充分肯定的。客观地说,消费者协会在28年的中国消费者权益保护运动中发挥了重要的作用。这些作用可以归纳为:思想启蒙、化解纠纷、领导与倡议、推动集体行动、教育与支援等作用,成为了消费者维权的领头羊,在消费者中树立了自己的威望。
 
    这种威望到底有多高呢? 根据一份对于消费者组织信任程度的调查,以公用事业价格听证中的消费者组织为例,询问参与调查者:如果您不能成为交通价格决议会议的代表,您是否相信消费者组织能真正代表您说话。[20]调查者分别采集了三个不同的样本,三个样本对于消费者组织的信任程度存在一定程度的差别。在高校的45个样本中,有23人不相信,占比51. 1%。在商务样本的27个接受调查者中,不相信的有17人,占比63. 8%。在114 个民工样本中,不相信的有48人,占比43. 9%。可以看出,从总体上讲,中国消费者协会作为中国消费者的家园,其在公用事业价格听证中代表消费者的信任度并不是特别高。这与《中国青年报》的网上调查结果[21]较为一致。
 
    对于消费者组织而言,公信力是其在长期维护消费者权益的过程中逐步建立起来的。角色设计与实际发生了偏离,没能完全站在消费者立场代表消费者的利益,是这次听证会令消费者失望的一个主要原因。从听证会开始的准备、时间的确定、代表甄选的过程看,消费者协会是完全被动地跟着走,没有体现出主动参与全过程的积极姿态。这种状态与消费者协会的行政化架构及工作机制不可避免地会产生一定程度的行政腐化有一定关系。
 
    如果消费者协会与工商部门脱钩,会长、副会长、秘书长、副秘书长的提名可以不再由主管单位操作,理事的选聘也可以从更多的有志于消费者保护事业的社会精英、贤达人士、专业人士中推举。适当改变组织架构和人员构成,一方面可以有效地淡化官方行政色彩、增强其社会组织的角色定位,另一方面可以有效提高其在社会公众中的威望和公信力。由于信誉是消费者组织的唯一资本,消费者组织必须非常重视自己的信誉,通过内部结构的优化和程序的公开实现自我监督,获取相关社会信誉。
 
    如果在组建之初就把自己的生存与发展托付于政治权利,请一些行政级别高、政治权力大的官员充当社团的领导,试图以此依附政治权力,获得社会地位,那么,社团在社会中的角色功能也就发生了变化。[22]因此,应当减轻、最好是避免消费者组织对政治权利的依附,保持其本质属性,真正发挥其在消费者维权公共领域基本组织形式的作用,靠为消费者谋利益的业绩赢得公信力。
 
    在2013年3月召开的第十二届全国人大一次会议上,由国务院提请审议通过的国务院机构改革和职能转变方案中,提出要改革社会组织管理制度,加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩,强化行业自律,使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。这里面提到的社会组织,笔者个人理解,仅指企业间形成的行业协会(包括商会),是不包括像消费者协会这类的官方社会团体的,消费者协会去行政化的改革还有很长的路要走,但政社分开、权责明确、依法自治的改革方向是明确的。
 
    四、代表消费者提起公益诉讼等新的职能定位
 
    近几十年来,全球出现了公共行政的浪潮,让我们有机会重新审视国家与社会关系的新空间,即市场和国家以外大范围的社会机构发挥的重要作用。随着经济的迅速发展,市民社会在国家中所扮演的角色越来越重要,作为市民社会的基础——社会组织,可以起到社会与国家之间的桥梁作用,部分地分担政府职能。消费者组织作为社会团体的一种,在消费者保护方面担负着广泛的社会职能。这些职能概括起来主要包括:(1)进行商品检验和比较试验,向消费者提供信息和咨询;(2)对消费者进行教育,提高消费者维护自身权益的意识和能力;(3)调解消费者投诉、支持起诉、仲裁或以消费者组织的名义提起诉讼,帮助消费者挽回损失;(4)收集消费者的意见并向企业反馈;(5)大造舆论,宣传消费者的权利,形成舆论压力,以改善消费者的地位;(6)参与国家或政府有关消费者法律和政策的制定。
 
    根据各个国家经济状况的不同,消费者组织的职能与作用也有所侧重。[23]我国《消费者权益保护法》第32条规定了消费者协会的七项职能:(1)向消费者提供消费信息和咨询服务;(2)参与有关行政部门对商品和服务的监督、检查;(3)就有关消费者合法权益的问题,向有关行政部门反映、查询,提出建议;(4)受理消费者的投诉,并对投诉事项进行调查、调解;(5)投诉事项涉及商品和服务质量问题的,可以提请鉴定部门鉴定,鉴定部门应当告知鉴定结论;(6)就损害消费者合法权益的行为,支持受损害的消费者提起诉讼;(7)对损害消费者合法权益的行为,通过大价传播媒介予以揭露、批评。
 
    上述七项职能的确定并未全部覆盖消费者组织应有的一些重要职能,我国消费者组织在其重要职能上有明显缺位,例如,对消费者进行教育的职能;通过对商品或服务的检验、比较试验等手段,向消费者提供消费信息和咨询服务;代表消费者提起诉讼等。
 
    (一)对消费者进行教育,提高消费者维护自身权益的能力
 
    我国《消费者权益保护法》对消费者组织的职能定位,主要放在对消费者权益的维护方面,在消费者教育方面一直没有在法律规定层面上体现出消费者组织在倡导、教育消费者提高自我保护能力方面的职能和作用。随着当代高新科技和经济的迅猛发展及不可持续消费与生产模式的大面积蔓延,生态破坏、资源枯竭、环境污染已成为笼罩在世界各国人们心头上的阴影,消费者教育引导工作也变得越来越重要。对消费者的教育引导中,消费者组织的主要职责是传播消费者权益保护知识和消费知识,培养消费者维权的能力,最终目标是培养自立、自觉、自强的消费者。在维护消费者权益的同时,唤醒消费者的权利意识和责任意识,倡导节约资源和保护环境的合理消费和可持续消费。对消费者进行教育的职能是消费者组织的首要职能,遗憾的是该职能在我国长期缺位,故建议在此次法律修订中应及时补充到位,在明确消费者协会具有对消费者进行教育职能的同时,也具有引导消费者为节约资源和保护环境而进行合理消费、可持续消费的职能。
 
    (二)通过对商品或服务的检验、比较试验等手段,向消费者提供消费信息和咨询服务
 
    对商品或服务的检验和比较试验,是国际上消费者组织通行的做法,是为消费者提供信息和咨询服务的重要手段。世界上最早开展商品比较试验的消费者组织是美国消费者联盟,最初只检验一些容易检验的消费者经常购买的商品,现在拥有自己建立的位于纽约州蒙特·威尔的实验室和康涅狄格州伦治的自动检验中心。其检验商品时,另有一套符合消费者要求而非符合企业要求的标准和方法,也不同于政府对商品的标准和准则。美国消费者联盟从1936年成立时起就一直进行比较检验并通过自己的刊物报道调查结果,从汽车、家用电器到日常生活用品,根据检验结果做出评定,数百万订户愿意买单,许多美国消费者都是看了《消费者报道》再去购物。[24]德国权威消费者组织——消费品检验基金会还对服务,如消费信贷、养老院等也进行评级,提供了很多有价值的调查报告。欧洲的消费者团体对联合比较检验特别有兴趣。他们制定了一个合作检验的工作表以进行较昂贵的商品的比较检验,每年检验数十种商品。
 
    对商品或服务进行检验和比较试验是消费者组织向消费者提供信息和咨询服务的前提和手段,是消费者组织的一项重要职能,该项职能在法律层面的长期缺位,影响、限制了我国消费者组织开展检验和比较试验的实际能力和水平,影响了消费者组织职能的正常发挥和社会信誉的获得。在《消费者权益保护法》此次修订中应当及时补充这一职能,应明确规定:“通过对商品和服务的检验、比较试验等手段,向消费者提供消费信息和咨询服务”,进一步增强比较试验的能力,广泛开展比较试验并通过各种途径及时有效地传递给消费者;增加汽车等昂贵商品及商品房、保障房建筑过程中的检验和比较试验,引导消费者安全消费、正确消费。
 
    (三)代表消费者提起公益诉讼
 
    在消费者组织的各项职能中,代表消费者提起诉讼是各国法律赋予消费者组织的一项最重要的职能。它发源于诉讼信托。诉讼信托的最大特点是,当事人不仅享有法律规定的实体利益,而且享有为实体利益提起诉讼的权利,并且诉讼信托的实体利益是一种公共利益,诉讼权利由法律规定的团体如消费者保护协会、环境保护协会等组织来行使。[25]这些机构提起民事诉讼的权利由一国民事诉讼法或有关的单行法律专门加以规定。公益诉讼的典型适用范围包括:(1)环境与资源保护诉讼;(2)消费者权益保护诉讼;(3)反垄断和反不正当竞争诉讼;(4)股东派生诉讼;(5)其他反公益违法诉讼,如反欺诈公益诉讼、国有资产保护公益诉讼等。[26]需要指出的是,公益诉讼并非一种独立的诉讼类型和程序,而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段。然而这种诉讼方式和手段的高明之处就在于利用公益诉讼的公益性质,使得那些负有经济管理职责的机关或者其他对争议标的无直接关系,但处于对公共利益的维护而自愿投诉的个人、社会团体,也能够作为原告向法院提起诉讼。这就意味着,在消费者保护领域,原告资格享有者范围的扩大,应当成为消费者保护诉讼的一个重要部分。
 
    2012年我国全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》,修改后的《民事诉讼法》第55条规定:“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”至此,学界呼吁多年的公益诉讼制度终于从理念成为立法,并于2013 年1月1日付诸司法实践。这是我国民事司法改革的一项重要成就,意义十分重大,必将对消费者保护产生深远的影响。
 
    明确了公益诉讼的受案范围,即目前法院可以受理的公益诉讼案件仅限于环境保护公益诉讼案件和消费者权益保护公益诉讼案件,但是没有明确规定哪些机关和组织可以作为公益诉讼的主体。《民事诉讼法》第55条是一个概括性、指引性条款,它将公益诉讼原告范围指向其他法律,实际上为我国民事公益诉讼确立了“基本法+单行法”的制度模式。[27]何种机关有权提起公益诉讼完全依赖于相关实体法的特别规定。事实上,并非所有的组织都适合作为原告提起公益诉讼,我们不妨借鉴台湾《消费者保护法》的立法经验:
 
    台湾消费者保护法先是在第三章“消费者保护团体”之第28条规定消费者保护团体有“提起消费诉讼”的任务。之后在第五章“消费争议之处理”之第49条规定:“消费者保护团体许可设立三年以上,经申请消费者保护委员会评定优良,置有消费者保护专门人员,且合于下列要件之一,并经消费者保护官同意者,得以自己之名义,提起第50条消费者损害赔偿诉讼或第53条不作为诉讼:一、社员人数五百人以上之社团法人。二、登记财产总额新台币一千万元以上之财团法人。消费者保护团体依前项规定提起诉讼者,应委任律师代理诉讼。受委任之律师,就该诉讼,不得请求报酬,但得请求偿还必要之费用。消费者保护团体关于其提起之第一项诉讼,有不法行为者,许可设立之主管机关得撤销其许可。消费者保护团体评定办法,由消费者保护委员会另定之。”
 
    参照台湾《消费者保护法》的有关规定,我国可在《消费者权益保护法》第五章“消费者组织”和第六章“争议的解决”中做出类似规定:
 
    首先,对《消费者权益保护法》第32条规定的消费者协会的职能进行修改。将第6项职能“就损害消费者合法权益的行为,支持受损害的消费者提起诉讼。”修改为“就损害消费者合法权益的行为,依照本法提起诉讼或者支持受损害的消费者提起诉讼。”从而明确消费者协会(消费者权益保护委员会)可以自己的名义代表消费者提起诉讼的主体资格。
 
    其次,在《消费者权益保护法》第六章“争议的解决”中增加一条,专门规定消费者组织代表消费者提起公益诉讼应当具备的条件、可以提起诉讼的类型、律师费用的承担,并应当特别规定成立消费者诉讼基金等内容。该条设计为:“对侵害众多消费者合法权益的行为,符合下列条件的消费者协会( 消费者权益保护委员会) 和其他消费者组织,可以代表消费者向人民法院提起停止侵害、赔偿损失的诉讼:(1)依法成立;(2)有必要的财产或者经费;(3)有专门的工作人员;(4)有良好的工作业绩和社会信誉。消费者组织代表消费者提起诉讼应委托律师代理。受委托律师,就该诉讼不得请求报酬,但可以请求支付必要费用。国家设立消费者诉讼基金,由中国消费者协会(或消费者权益保护委员会)担任信托人。有关该公益基金设立、使用的细则由国务院另行颁布。”
 
    提出该条内容设计的理由如下:
 
    1.有资格提起公益诉讼的组织不应仅限于消费者协会。我国《消费者权益保护法》第31条明确规定:“消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体。”可见,我国关于消费者组织的规定是包括两类的,即官方的消费者协会(或消费者权益保护委员会)和其他消费者组织。如业主大会或者业主委员会就是依据《物权法》第75条的规定依法设立的小区商品房消费者的组织。因此不应将提起公益诉讼的主体资格仅限定在消费者协会这一类主体身上,其他消费者组织在符合法定条件的情况下也应当获得诉讼主体资格。
 
    2.关于消费者组织应当具备的条件,应做原则性规定,不应限定有几名专职工作人员及法律专业人员等过于严格的僵化标准,只要是依法成立、有必要的财产和经费、有专门的工作人员、有良好的工作业绩和社会声誉,就可以充任消费者公益诉讼的原告,并借助消费者诉讼基金及律师的公益行为完成诉讼。关于必要的财产和经费,《社会团体登记管理条例》等法规已有规定,按照其规定确认即可。
 
    3.规定消费者公益诉讼的救济方式为停止侵害、赔偿损失,从而明确提起公益诉讼的类型,补充《民事诉讼法》的概括性规定之不足,使其具有可操作性。
 
    4.仿照香港设立消费者诉讼基金,可以考虑由中国消费者协会( 或消费者权益保护委员会) 作为信托人,成立消费者诉讼基金管理委员会,在涉及重大公众利益的事件上协助有同样遭遇的消费者通过法律途径,以停止侵害、追讨赔偿的方式达到遏止不当经营行为的目的,同时也让公众认识到他们作为消费者应有的权益。该公益基金的使用细则可由国务院另行规定,如基金在处理申请时可以设定一些准则,再根据既定的准则审批申请。例如,这些准则可以包括: 诉讼是否涉及重大的消费者利益,受影响人数是否众多、胜诉的机会、是否有助促进消费者权益、对不当经营行为能否产生阻吓作用,以及基金实际上是否可以提供及时的协助等。[28]
 
    五、多元化发展:官方组织与民间组织和谐共生
 
    消费者组织是消费者为了维护自身权益而自发组织起来的与经营者抗衡的社会团体组织。它具有组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性等五个特点[29],是消费者行使结社权的产物。消费者组织从其产生之初就是消费者自发组成的联盟组织,具有民间性、自治性等特点,且表现为主体的多元化,即在社会中广泛存在着多种类型的担负着各类不同职能的消费者组织。
 
    二战结束之后,发展中国家(地区)也普遍建立了各类消费者组织,除消费者本身成立的消费者团体,也有政府推动建立的,如中国消费者协会、香港消费者委员会等,出现了以自发设立的民间组织为主体,官方消费者组织同时存在的格局。国际消费者联会中也同时存在着三类会员:正式会员、附属会员和政府机构会员,这里面包括了纯民间组织、官方组织和政府部门中具有消费者保护职能的机构,但2/3 以上是具有独立性的民间团体。1985年国际消费者联会制定的《保护消费者准则》第1条就规定了“鼓励发展独立的消费者团体”,强调“各国政府应当确保消费者享有能组织影响国家决策过程的消费者组织的自由”。
 
    我国《消费者权益保护法》第31条规定:“消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体。”明确提到了除消费者协会以外,还可以有其他消费者组织的存在。这就在立法上为消费者组织的多元化发展提供了可能的空间。那么,为什么这么多年来我国民间消费者组织一直没有发展呢,或者说,除了官方组建的消费者协会以外,为什么一直没有通过民间结社形式而成立的独立的消费者组织呢? 原因就在于我国社会团体的登记制度不合理。
 
    首先,我国实行双重审批制,准入门槛过高。目前我国规范民间组织设立的法规主要有三部:一是1998 年10月颁布的国务院《社会团体登记管理条例》;二是同月颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》;三是2004年6月颁布的《基金会管理条例》。对于消费者组织而言,即可以依法登记为会员制的“社会团体”,也可以登记为“民办非企业单位”和“基金会”。他们都具有非营利性,只存在一些细微的差异。[30]但是前两部法规都实行“业务主管部门审查”和“登记主管部门审查”相结合的双重审批制。从某种意义上说,审批登记制阻碍了所有民间组织包括消费者组织的成立。一方面主管部门在审批时,如何降低政治风险和规避责任往往是其首要的考量因素,另一方面,业务主管部门由于肩负对挂靠组织的日常监管职责,且每个部门都已经有若干官方社团挂靠在下面,若不能从中受益,当然抱着“多一事不如少一事”的心态,采取推脱态度。这两方面原因的综合作用使得实践中设立民间组织的申请很难获得批准。
 
    其次,我国实行严格的年检制度,无论是社会团体还是民办非企业,都应当于每年3月31日前向业务主管单位报送上一年度的工作报告,经业务主管单位初审同意后,于5月31日前报送登记机关,接受年度检查。年检主要审查遵纪守法、章程变动等情况,本无可厚非,但在实践中某些地方政府出于政策的考量,在审批上体现了从严的精神,“不听话”的不批,从事了“干扰地方经济发展”活动的不批、有疑问的不批等。[31]导致民间组织生存环境不佳。
 
    再次,我国对民间组织实行限制竞争、抑制发展的政策。其表现就是法律规定的非竞争性原则。我国《社会团体登记管理条例》第13条规定“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体,没有必要成立的”,登记机关不予批准登记。从某种意义上说,限制竞争的政策有利于避免民间组织之间的无序竞争,也保障了政府对民间组织的有效管控,但这一政策的消极影响也是显而易见的,会导致官方组织的垄断、成长缓慢、能力降低,甚至少作为、不作为。
 
    “中国消费者协会”是由国务院决定成立的具有官方性质的全国性社会团体,也是中国目前唯一的一个全国性的消费者组织。目前,在中国长年开展工作的消费者协会(消费者委员会、消费者权益保护委员会)均为有关行政部门联合组建,报政府审批,并由政府拨款支持。按照限制竞争的原则,其他消费者组织根本没有生存空间。
 
    我国《消费者权益保护法》第12条明确规定:“消费者享有依法成立维护自身合法权益的社会团体的权利”。但是时至今日,我国民间的消费者组织非常不发达,在一定程度上影响了我国民间消费者力量的崛起和消费者运动的进一步开展,使得我国的消费者保护水平仍然较低,消费者保护问题没能得到很好地解决。中国消费者协会成立近30年来,根据《中国消费者协会章程》、《消费者权益保护法》的规定也开展了一系列卓有成效的工作,但是仅有消费者协会这一消费者组织来维护消费者权益是很不够的。哈耶克曾说过:“自愿组成的联合团体通常会比国家用强迫力量来做得更好。”[32]政府应当确立“公民社会”理念,更新“执政安全”观念,支持民间消费者组织的成立与发展,建立民间组织与官方组织和谐共生的状态。
 
    应该承认,民间组织都需要得到官方的扶持,二者之间应建立一种积极的关系,但其只有保持民间性,或者说允许民间组织的存在,才能切实把消费者权益放在首位。如果全部由政府发起建立这类组织,则其“为消费者服务”的宗旨难免被“服从本级政府”的责任所动摇或替代。在民主机制不健全的社会,以上的理想宗旨和现实责任发生冲突是经常的。而民间的消费者保护组织可以独立行使请求权,寻找行政救济与司法救济,更可以监督公权力的行使。它的力量来源于消费者的支持,它可以通过民主参与和良好声誉取得政府在政策、财政上的支援,致力于建立与政府相互增权的合作伙伴关系。多元化发展,允许民间组织的合理存在并发展壮大,让官方组织与民间组织之间既存在竞争又能和谐共生,应当作为我国消费者组织今后的发展方向。
 
    注释:
[1]参见魏涛、王宝明: 《官办NGO在构建和谐社会中的作用——基于浙江省消费者协会的个案研究》,载《南华大学学报( 社会科学版)2007 年第 8 期。
[2]梁慧星:《中国的消费者政策和消费者立法》,载《法学》2000年第5期。
[3]参见人民网:《中国消费者协会到底是个什么样的组织——中国消费者协会常务副会长兼秘书长母建华答记者问》,2007年4月17日。http: / /lady. people. com. cn/GB/1089/5626116. html#,最后访问日期:2013年2月28日。
[4]参见香港消费者委员会官方网站: 《香港消委会组织架构》http: / /www. consumer. org. hk/website/ws_chi/profile/organization/office_structure. html,最后访问日期:2013年3月2日。
[5]资料来源:澳门消费者委员会官方网站 http:/ /cc. informac. gov. mo/c/,最后访问日期2012年3月2日。
[6]张红克:《从欧典地板事件看我国消费者协会的定位》,载《济源职业技术学院学报》2009年3月第8卷第1期。
[7]国际消费者联会名誉顾问、原国际消费者联会亚太区办事处主任苏蒂·拉查干:《消费者组织与企业的互动》,载《法治论丛》2005年第4期。
[8]参见黄小伟:《欧典:说谎的代价》,载《南方周末》2006年11月2日。
[9]参见凤凰网:《国家财政直接拨款750万收编中消协》,http://news. ifeng. com/mainland/200704/0414_17_102829_2. shtml,最后访问日期2013年3月4日。
[10]参见熬双红:《论中国消费者组织的转型问题》,载《社会科学家》2008 年第6期。
[11]参见前引[1]。
[12]吴卫军、王建平:《纠纷解决视域中的消费者协会——基于实证视角的分析》,载《云南大学学报法学版》2008年第4期。
[13]郭潆:《我国民间消费者组织的独立性问题研究——以消费者协会为例》,载《法制与社会》2009年第9期。
[14]参见吴景明:《消费者权益保护法》(第二版),中国政法大学出版社2007年版,第123 页。
[15]参见周静玲:《关于我国消费者协会的几点建议》,载《江西教育学院学报》(综合)2004年第6 期。
[16]参见前引[14],第122页。
[17]为了保证捐赠财产使用的公益性,美国各州通常采取的做法是:在法律上明确非政府组织(NGO)的财产所有权归社会所有,个人不得侵占。
[18]参见前引[1]。
[19]参见前引[12]。
[20]参见刘大伟、唐要加:《社会公共组织参与管制优势的法经济学分析》,载《法商研究》2009年第4期。
[21]参见黄冲:《民调显示听证会要得人心光靠降价不行》,资料来源: http:/ /news. sina. com. cn/o/2008-01-28/065113337578s. shtml,最后访问日期:2013年3月2日。
[22]参见刘少杰:《社会团体的交往成本与运行活力》,载《吉林大学社会科学学报》2013年第1期。
[23]参见孙颖:《论消费者组织的运作与发展》,载《法学评论》2010年第1期。
[24]参见《商品比较检验消费者组织高擎的维权“利剑”》,载《中国消费者报》2003年8月4日。
[25]齐树洁:《我国公益诉讼主体之界定——兼论公益诉讼当事人适格之扩张》,载《河南财经政法大学学报》2013年第1期。
[26]参见颜运秋:《公益诉讼理念研究》,中国检察出版社2002年版,第209页。
[27]参见韩波:《公益诉讼制度的力量组合》,载《当代法学》2013年第1期。
[28]阮友利:《香港消费者权益保护及其借鉴》,载《消费经济》2010年第4期。
[29]美国约翰.霍普金斯大学非盈利组织研究中心的定义,参见王名等:《中国社团改革——从政府选择到社会选择》,社会科学文献出版社2001年版,第12页。
[30]参见王德新:《中国环境NGO发展的法律困境与对策》,载《理论月刊》2013年第1期。
[31]参见前引[30]。
[32][澳]哈耶克:《个人主义与经济秩序》,贾湛、文跃然等译,北京经济学院出版社1989 年版,第12页。

来源:《中国法学》2013年第4期

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责任编辑:欧燕

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