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国资监管难题剖解


发布时间:2011年6月3日 顾功耘 点击次数:4085

[摘 要]:
国资监管是政府专门机构的经济职能。政府要设立专门的监管机构,并赋予其相应的行政权力;要建立管理公司或投资公司,具体行使出资人职能;要理顺国务院国资委与地方国资委之间关系,按照市场规则运作。
[关键词]:
国资;国资委;监管

 

一、设立专门监管机构,杜绝监管主体缺位

 

对于什么是国资监管这个问题,众说纷纭,莫衷一是,直到现在仍找不到一个权威的解释。“国务院国有资产监督管理委员会”这个名称包含“监督管理”这四个字,但在具体的法律条文里面,实际上却有三种不同的提法:有的称管理,有的称监督,有的称监督管理(简称监管)。在《中华人民共和国企业国有资产法》(以下简称国资法)最后专门提及的企业国资的监督概念,所指的是人大、政府、审计和社会等方面的监督。笔者从政府管理职能这个角度来讨论国资监管问题。作为政府,很有必要设立专门的监管机构,并赋予其相应的权力,来执行监管职能,理由如次:

 

其一,国资的庞大数量决定了要有专门的监管机构。据粗略估计,目前仅中央企业的资产就有十几万亿元,地方国资的总量也很可观,仅上海的国资数量就超过了一万亿元。中央和地方国企资产加起来,数量非常庞大,政府很有必要设立专门的机构来对其进行监管,并把这种监管作为政府的一种经济职能。

 

其二,政府的经济职能决定了要有专门的监督管理机构。既然政府具有监督管理国资的经济职能,就要赋予其相应的权力,这就是监督管理的权力。这种权力由国家的强制力作为后盾,其性质是行政权力。

 

其三,行政的执法特点决定了要有专门的监督管理机构。监管如此庞大的国资应该依靠法律、国务院的法规、具体部门的规章、规范性文件来运作,而执行这些法律、法规、规章、规范性文件是一项专业性很强的行政执法工作,因此需要由政府设立专门的机构来具体负责。

 

总之,国资监管有其特定的涵义,国资监管是政府专门机构的监督管理职能、行政执法权力。对照现有的法律规定,可以看到,国资监管尚未落到实处,监管主体仍然缺位。国资委原本的定位,既是监督者又是出资人。但新出台的国资法,则强调国资委仅是出资人,而作为监督者的监管职能则被忽略了,由此造成了监管主体的缺位现象。有学者还提出了所谓的“干净的出资人”概念,强调国资委只做出资人,代表政国资改革与国企管理顾功耘国资监管难题剖解第8卷第2期府行使出资人的职能,而无须染指监管。除去了国资委的监管职能,那么政府层面的对于国资的监管职能到底应由谁来承担、执行呢?国资法规定由政府监管。但是,政府是一个大而笼统的概念,空泛地规定由政府监管,等于没有任何监管。国资监管职能只有落实到政府的具体机构或部门,才能真正落到实处,才能真正实现对于国资的有效监管。

 

二、下放股东出资权利,政府企业各司其职

 

国资出资人职责,在中央由国务院履行,在地方则由各级人民政府履行。国资法规定,具体履行出资人职责的是国有资产监督管理机构。这里的国有资产监督管理机构,不仅仅指中央国资委或地方国资委,还包括中央政府或地方政府授权的其他机构。因此,无论在中央层面还是在地方层面,国有资产监督管理机构并不是一个,实际上有好多个。在中央层面,除了国务院国资委,还有其他部门,如财政部也是国有资产监督管理部门,因为金融国资是为财政部所控制的。在地方层面,除了地方国资委,还有其他部门,如教育系统的国有资产不为市国资委直接管,而是由市政府授权、由教育系统的国资监管机构来行使出资人的权利。

 

如果由政府履行出资人职责,那么这个出资人职责究竟包括哪些内容呢?有人说出资人职责就是公司法上股东的职责。但无论是物权法、还是国资法,首先强调的都是政府履行出资人职责,在中央是国务院履行出资人职责,在地方则是各级人民政府履行出资人职责。笔者认为,这种出资人职责不是公司法中所说的股东的权利。在政府层面其涉及决策出资、执行出资和监督管理等环节和内容。所以在政府层面,出资人职责应该分解,不应该集中在一个部门。出资决策通常由政府有关部门提出预算方案,这个预算制定以后,政府要提交人大讨论通过。例如2010年国有资产准备投入多少,投到哪里去,应该有一个投资预算。投资预算提交到全国人大通过,这实际上是完成了出资人决策的职责。出资人决策之后由财政部出钱,然后应由国资委代表政府行使监督管理职责。我们所说的监督管理,不是简单的监督加管理,而是从监督角度进行的监督管理,是以监督为核心的管理。这是现代政府的一种新职责,这种职责应当由国资委来担当。这样,政府作为出资人的三种职责就分解了。如果这些职责不分解,由一个机构自己决定投资,自己出钱,然后自己监督自己,这是不能真正起到监督作用的。

 

国资委要从政府层面进行卓有成效的监管,就应该把公司法上规定的股东的权利下放到下一个层面,也就是下放给各种管理公司、投资公司。要建立若干管理公司或投资公司具体行使出资人职责、履行股东的权利,这样就会形成有利的制约关系。国资委本身应该成为名副其实的国有资产监督管理委员会,代表政府进行监管。

 

三、理顺监管机构关系,按照市场规则运作

 

按现行体制,国务院国资委已经制定并且还将制定各种规章或规范性文件。然而,国务院国资委作为众多出资人机构之一,其制定的规章和规范性文件有什么法规依据一定要求其他代表国家出资的机构执行呢?目前,国务院国资委仅仅代表国家投资140家企业,那些不为其代表国家投资的中央企业,则不一定要受那些规章的制约。同样,各个省市地方上的国企并非由国务院国资委出资,那么,国务院国资委制定的规章就没有理由一定要地方企业来遵守。现在是到了理顺国务院国资委与地方国资委之间关系的时候了。另外,又应该由谁来负责有关国资法律、法规、规章的执行呢?对于企业的违法违规现象,国资委是作为股东还是作为政府来监管呢?很明显,这两种不同角度的监管性质是不能同日而语的。因为政府有权国资改革与国企管理顾功耘国资监管难题剖解第8卷第2期处罚,股东则无权处罚。

 

近几年来,我们一直推崇新加坡淡马锡公司,认为国资委实际上类似淡马锡。但从现在实际运行的模式看,国资委与淡马锡难以相提并论,甚至根本是风马牛不相及的两码事。因为淡马锡是根据法律成立的股份有限公司,符合国际惯例,而我们的国资委并未进行工商注册,不符合公司法的要求,根本不是股份有限公司;淡马锡完全是按照通行的市场化原则运作的,设有规范的董事会,而我们的国资委则没有按照市场化原则运作,也没有设立董事会。事实上,在我国,淡马锡模式根本不是在国资委层面运作,而是在国资委下面的投资公司和管理公司运作。从这个意义上说,我们需要许许多多淡马锡。政府可通过立法,将国有资产投资分散到类似淡马锡那样的投资公司和管理公司,按照规范的市场模式进行运作,以更好地实现国资的保值增值。同时,将国有资产投资分散到类似淡马锡那样的投资公司和管理公司,也就可以有效分散国资经营的风险。而国资委则应专注于代表政府进行监督管理,使这些国有资产的监督管理始终围绕政府总的管理目标来进行,以实现国资运营的最终目的。

 

从政府层面进行的监管,其重要目标之一当然是要保证国资保值增值,但是仅仅注重这一点是不够的。政府监管还要兼顾经济社会的全局和长远利益。从前不久金融危机爆发后我国应对的背景来看,我国在许多方面增加了投资,然而实际执行的情况与中央原来提出的一些重要决策则有所游离,甚至悖逆了原本的目标。现在有一种倾向,不管哪个行业,哪里能赚钱就往哪里投资。有的国企不惜斥巨资大举收购兼并,把一些已经发展比较好的民营企业都吃掉了。若要保证国有资产投到重点的领域、关键的行业去,对这种做法就需要有效监督并加以纠正。

 

  国资运作存在各种各样的风险,而体制的风险则是其中****的风险。我们期望通过严肃客观的讨论,寻找到解决国资监管体制上问题的方法和路径,以使国资监管到位、规范运作,始终不偏离正确的方向。

来源:《上海市经济管理干部学院学报》2010年第2期

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责任编辑:祝叶舟

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