2004年6月21日，经过10年起草工作的新破产法草案在第十届全国人大常委会第10次会议上首次提请审议，后在10月的全国人大常委会第12次会议上进行了第二次审议，如其能顺利提交三审，将可能在近期通过出台。  

破产法是市场经济社会法律体系的重要组成部分。中国在确定建立商品经济体制的改革方向后便开始了破产立法工作。1986年12月2日，第六届全国人大常委会第18次会议通过了《中华人民共和国企业破产法（试行）》（下称《破产法》），适用于全民所有制企业。1991年通过《民事诉讼法》，其第19章规定其他企业法人的破产问题。这两部法律以及国务院有关行政法规和规章、最高人民法院的司法解释，构成现行破产法体系。

中国的破产法诞生后，对经济体制改革与市场经济建设起到重要的促进作用。但因受制定时经济体制改革与法律研究状况的局限，现行立法存在观念陈旧、体系杂乱、适用范围过窄、重要制度（如重整制度）缺失、不正当行政干预过重、国有企业的政策性破产与法律冲突、法律规范粗略、缺乏可操作性、立法技术错误等诸多问题，已不能适应对社会关系调整的需要，影响到破产制度的正确实施。在中国市场经济体制已经逐步确立的今天，制定统一的新破产法，规范破产制度的实施，已势在必行。

新破产法草案是根据中国国情并借鉴各国立法经验制定的一部全新法律，基本上摆脱了旧法的窠臼。它创立了一些新的制度，如重整制度、管理人制度、债权人委员会制度等，为破产法的正确实施提供了规范之路。但在立法过程中，受条件制约、利益协调需要等影响，也还存在许多遗憾与不足之处。下面对新破产立法中的几个重要问题作一介绍。

一、新破产法的立法宗旨

新旧破产法的根本区别就在于新法力图贯彻市场经济的理念，而旧法则存在诸多计划经济体制的残余影响。新破产法草案第一条规定了其立法宗旨，即“规范企业破产程序，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序”。而现行《破产法》第1条则规定：“为了适应社会主义有计划的商品经济发展和经济体制改革的需要，促进全民所有制企业自主经营，加强经济责任制和民主管理，改善经营状况，提高经济效益，保护债权人、债务人的合法权益，特制定本法”。对比之下，旧法的立法目的主要是为“促进全民所有制企业自主经营，加强经济责任制和民主管理，改善经营状况，提高经济效益”等与破产制度无关的社会目标，而“保护债权人、债务人的合法权益”，则被放在了最后。立法宗旨的不同反映出人们对破产法社会作用的不同认识。

破产是商品经济社会发展到一定阶段必然出现的法律现象。商品经济是直接以交换为目的运转的经济模式，商品交换一旦终止，市场经济就将崩溃。在现代商品经济社会中，延期付款或交货的信用交易是商品交换最重要的方式（尤其是在生产经营领域），由此形成的信用关系及其法律表现形式——债，也就必然成为维系市场经济正常运转的决定性因素。债还可能因不当得利、无因管理、侵权行为等形成，但因商品交换而形成的债务关系始终在社会债务关系中占据主导地位。所以，保证债务关系的正常实现，维护债权人、债务人的正当权益，便成为保障商品交换、确立市场经济秩序的基础，这是任何一个市场经济国家在法律制度上必须妥善解决的基本问题。

在债务人有清偿能力而不履行债务或对债务有争议时，通过民事债权制度和民事诉讼与执行制度便可以保障债的确认与履行，维持市场经济的正常运转。但在债务人已丧失清偿能力、对到期债务无法还清的情况下，仍仅靠上述法律制度就不足以正确解决债务问题了。这时债务人已无足够财产还清所有债务，多数人的债权在债务人不足清偿的有限财产上发生竞合，使原来仅存在于债权人与债务人之间的清偿矛盾，进一步扩展到了多数债权人相互之间。这时如仍允许债务人对个别债权人主动还债，或允许债权人以强制执行方式实现债权，那么先偿还或先执行的债权人可能获得全额清偿，而其他债权人则可能分文不获，造成同等权利的债权却得不到同等清偿的不公平现象，必将导致争抢清偿、社会秩序混乱。那些事业尚有挽救可能的债务人要想避免破产倒闭，必须逐个与所有债权人达成和解协议，而这是非常困难的，其在原有法律制度的框架内也无法得到对重整事业的法律支持。问题的严重性在于，在国家无破产立法的情况下这是为原法律所允许的，由此必然破坏市场经济秩序。

所以，当债务人丧失清偿能力时，要公正解决债务清偿问题，要保障社会经济秩序，实现法的公平、正义价值，就必须有一种与原有的民法债权制度和民事诉讼与执行制度不同的特别法律制度来调整，这就是破产法。

破产法的直接调整作用，是通过其特有的调整手段、以国家强制力保障决债务关系在债务人丧失清偿能力时的最终公平实现，维护全体债权人和债务人的合法权益，维护社会利益，保障正常的经济秩序。这才是破产法立法的根本宗旨。

破产法在调整债务关系的同时，对市场经济还产生广泛的间接调整作用。它可以进一步完善市场经济优胜劣汰的竞争机制，促进企业改善经营管理，提高经济效益，优化社会资源的配置与使用，调整社会的产业与产品结构等等。但应清醒地看到，这都是通过破产法对债务关系的调整而间接实现的，不能将其理解为制定破产法的根本动因与宗旨，更不能以此来说明破产法存在的必要性。因为在上述问题上，破产仅是社会对其种种调整手段中可供选择的一种，并非绝对不可缺少或不可替代的。如企业的竞争淘汰机制可通过企业兼并、终止等，乃至“关、停、并、转”的行政措施实现，改善企业经营管理、提高经济效益的途径更是多方面的，而对产品结构、资源配置的调整，甚至可完全采取行政手段解决。尽管这些调整手段不一定适合于各种情况，有些甚至违反经济体制改革的方向，但确实可以在不适用破产法的情况下起到相应的调整作用。惟独在对特殊情况下债务关系的调整上，破产法的作用是任何其他法律或行政措施所无法替代的。因此，在论述破产法的立法必要性时，必须以此作为基点，才让人们认识到其重要作用所在。

此外，在新破产法的起草工作中，还有人曾主张将对破产企业职工的救济、安置、保护列入立法宗旨，但大多数人对此是不赞成的。这并不是说，破产法对破产企业职工的合法权益不予以保护。相反，在新破产法中对职工权益给予了较之现行立法更为充分的保护。这是因为破产与社会救济保障是不同的法律关系，失业职工救济制度不是破产法的组成部分，破产法也不具备解决职工救济保障问题的社会功能。职工的救济保障问题属于社会保障法、社会保险法的调整范围，将此规定在破产法中，会出现不同立法调整原则间的矛盾，造成破产法与社会保障法调整功能的混淆。至于对职工作为债权人权益的保护，破产法中对债权人保护的规定就完全可以妥善解决。

破产法的制定与普遍实施是一国市场经济体制最终基本确立的重要标志之一，也是其能否融入世界经济贸易体系的重要条件。欧盟理事会1998年４月27日制定的《第905／98号理事会条例》第２条规定，给予一国市场经济地位的标准之一，就是企业应受破产法的约束与保护。2004年，欧盟根据对中国市场经济地位问题的评估报告宣布仍将不承认中国的完全市场经济地位，其依据之一就是中国的破产法等市场经济法律体制不健全。中国要想在世界贸易中取得市场经济国家的地位，就必须制定符合市场经济规律的破产法。

二、破产原因

破产原因，也称破产界限，指认定债务人丧失清偿能力，当事人得以提出破产申请，法院据以启动破产程序、作出破产宣告的法律事实。这也是新破产法立法中的一个重要争议问题。通常认为，立法对破产原因的规定应满足以下要求：１．明确对债务人丧失清偿能力的判断标准，使达到破产界限者均能及时、顺利进入破产程序，未达到破产实质界限的企业不被牵连进破产程序；2．当事人提出破产申请时有易于举证的判断标准，利于其行使权利；3．法院有可迅速判断案件是否应当受理的可操作性标准；4．立法宽严之度符合具体国情和社会政策要求。

一些大陆法系国家以不能清偿到期债务作为对自然人、法人普遍适用的一般破产原因，而以资不抵债作为对资合法人、清算中法人、遗产等仅以有限财产为清偿保证、无人对其债务负无限责任的特定主体主动申请破产的特殊破产原因，防止其在资不抵债的情况下仍不适当地扩张债务，损害债权人利益。同时规定停止支付可推定为不能清偿，以解决债权人申请破产时的举证责任问题。

新破产法起草过程中对破产原因如何规定存在一些不同观点，但取消旧法中对破产原因规定的“经营管理不善造成严重亏损”限制性条件，以不能清偿为破产原因，停止支付作为推定原因，以资不抵债作为清算中法人的破产原因，一直是立法者的主流观点。但在新破产法草案提交审议时，有人认为，仅以债务人不能清偿到期债务作为破产原因，可能会使破产企业大量增加，所以主张增加资不抵债作为同时并列适用的破产原因，以限制企业的破产。

但这种主张是不妥的。首先，债权人提出破产申请时难以举证，因其对债务人是否资不抵债是无从得知、也无法举证证明的。其次，法院无法及时查明应否受理案件。濒临破产的债务人往往财务混乱，账面资产严重不实，要确切证明债务人是否资不抵债必须进行资产评估、财务审计，这在法院决定是否受理案件期限内无法解决，所以法院系统对此规定意见极大。其三，依此规定，可能出现债务人不能清偿到期债务，但表面上资尚抵债，不能通过破产程序解决债务清偿问题，债权人的利益与社会经济秩序无法获得保障。

为协调解决这一问题，新破产法草案修改后规定，破产原因为债务人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力。据此可将破产原因分为独立的两种情况，其一，债务人在不能清偿到期债务的同时也资不抵债，主要适用于债务人主动申请破产的情况；其二，债务人在不能清偿到期债务的同时明显缺乏清偿能力，适用于债权人申请破产的情况，而对破产原因的后一规定实际上可能取代前一规定。

三、政策性破产问题

在国务院为国有企业破产试点工作而下发的《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（1994年）和《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（1997年）等文件中，对破产国企职工的失业救济、安置费用等问题，规定了一套与现行破产法基本原则不同的政策性破产制度，在司法实践中与依法破产构成两个不同的破产法实施体系。在新破产法立法中，争议****的问题之一就是政策性破产应否保留。

依法破产与政策性破产的关键区别，不是对职工应否进行妥善安置，而是职工救济安置费用由谁承担。前者规定由失业保险基金等社会保障基金中支付或由各级政府承担，而后者则可以全部从破产财产包括抵押财产中支付，实质上是转嫁由全体债权人承担。政策性破产是计划经济残余影响的产物，与市场经济下的破产制度无共同之处。它是将社会保障制度误导入破产程序、把行政关闭措施渗入破产程序形成的怪胎，与对职工劳动债权的保护无关，其实质是在保护职工权益的名义下保护各级政府的财政利益，是将本应由政府解决的问题、承担的费用，强制转嫁由债权人承担，其指导思想不是通过破产程序解决债务的公平清偿，而是通过行政干预（尽管已转化为法规形式）把破产当作政府解决企业亏损、安置失业职工、调整产业结构、减轻政府负担的“由债权人买单”的廉价方式。

政策性破产规定，破产企业的土地使用权（无论无偿划拨取得还是有偿出让取得）及其他财产，即使已设置抵押等担保物权，其变卖所得也要优先用于破产企业职工安置，而不清偿抵押权人。这是违背《担保法》、《城市房地产管理法》等法律法规的，不仅存在行政法规越权问题，而且将使债权人实际上没有任何办法可以保障债权的安全。政策性破产只适用于国务院确定范围的部分国有企业，其他企业不能享受优惠政策。这违背“法律面前人人平等”的原则，由于这种不平等没有任何道理与法理可言，故实践中各地普遍存在上行下效、滥用优惠政策、侵害债权人利益的现象，且屡禁不止。

有人认为，作为债权人的国有银行与作为债务人的国有企业均属国有，在法理上可以视为债因混同而消灭，即债权和债务同归于一人而消灭。所以，国家可以将债务人财产支付职工安置费用，然后再核销债权人银行的损失，这只是将国家财产从上兜里放到下兜里，从左兜里放到右兜里。但这是在计划经济体制下国有银行和国有企业都不是独立的市场经济主体、都没有独立的法律地位与利益时的道理，显然是与改革发展的方向背道而驰。而且，那些与国有银行同为国有企业的其他债权人，也被强迫承担了本应由国家承担的职工安置费用，“殃及池鱼”，是极不公平的。

政策性破产表面上看是以损害债权人利益的方式维护国有破产企业职工的利益，对稳定社会秩序起到一定作用。但若深入分析，其实是在损害国有企业及其职工的长远根本利益。在人们都明白对国有企业的债权在破产时得不到法律保护时，就不会与国有企业尤其是陷入经济困境者发生交易，这些企业将更快地倒闭破产，而其职工的利益必然会随之受到损害。

在破产立法中，政策性破产受到一些立法者尤其是债权人方面的强烈反对。激烈争论之后，提交全国人大常委会审议的破产法草案中最后形成的妥协性的意见是在国务院规定的期限和范围内保留政策性破产的适用。

四、破产程序中对职工权益的保护

对破产企业职工权益的保护是新破产立法中的一个重大社会政策问题，也是在破产程序中维护社会安定、保障实质公平的一个关键环节。对职工债权给予优先清偿地位，是各国破产法普遍采用的原则。职工债权，指因破产案件受理（或破产宣告）前的劳动关系对破产企业发生的债权，包括所欠职工工资、社会保险费用以及因企业破产解除劳动合同依法应支付给职工的补偿金。

在新破产法的起草过程中，争议集中在职工债权与有抵押等物权担保的债权在清偿顺序上何者优先上。一种观点认为，职工债权应放在物权担保债权之前清偿，这样才能保证其在破产企业大多数财产都已设置物权担保的情况下得到清偿。另一种观点则明确表示反对，认为这将危害交易安全，破坏担保制度，违背市场经济运行规则。

在提交全国人大常委会进行第二次审议的新破产法草案中，在权衡两种意见之后，以应优先保护职工利益为由，将职工的工资、基本社会保险费用及劳动补偿金债权全部放在物权担保债权之前清偿。这一破产法草案原准备在2004年12月下旬提交全国人大常委会进行第三次审议，并付诸表决通过，但由于受到中国人民银行、银监会等代表债权人利益者的强烈反对，在最后一刻，新破产法的立法程序被最高领导层决定暂时中止了。

企业破产时对职工债权必须予以充分保护，我国作为社会主义国家更应重视保护劳动者的合法权益，但将范围如此之广的职工债权全部放在物权担保债权之前清偿则是不妥的，在法理依据、解决问题思路和实际后果等方面都存在问题。笔者认为，政府必须制止违法欠薪问题的发生，而不能对此不闻不问，却在破产程序中将其不利后果强压到债权人身上。我们如真正言行一致的将保护职工利益放在第一位，应考虑规定新破产法出台后拖欠职工工资的企业，其管理人员个人须负连带清偿责任，拖欠职工工资达一定期限的企业一律吊销营业执照予以关闭，从根本上解决问题，并由政府主导设置欠薪保障基金，以维护企业破产时职工的权益。

将职工债权全部放在有物权担保的债权之前清偿，是与《担保法》规定相违背的。这将使债权人包括银行在市场交易中没有任何办法保障债权的安全，使银行坏帐大量增加，甚至引发金融危机，对市场经济秩序产生危险的破坏作用。需要强调指出的是，这样做表面上看，在破产案件中职工债权可以得到充分清偿，但实际产生的社会后果未必是维护了职工的权益，而更可能是在损害职工的长远利益。银行不会再给那些陷入经营困境、存在或可能发生欠付职工债权的企业发放贷款，其他人也不会再与其进行任何交易，有担保物的债权人一旦发现债务人可能无力还债，将立即启动对担保物的执行程序，以保证自己能够在破产案件提起之前及时就担保物优先获得清偿，不会再给债务人以喘息之机，经营环境的恶化、交易成本的增加，将导致更多的企业破产、职工失业。如果这些企业本身早应破产也算是死得其所，问题是恐怕一些尚有挽救希望的企业也将被“殃及池鱼”。这样规定还可能放纵恶意拖欠职工债权的现象。有的企业认为职工债权可以在破产程序中获得最优先的清偿，便可能更肆无忌惮的拖欠职工债权，甚至在破产已不可避免的情况下，恶意为职工提高工资，欺诈债权人。

据此，这一法律规定不是鼓励人们积极参与市场经济活动，鼓励人们创造社会财富，不是为市场经济提供发展的动力与保障，而是在遏制人们的市场经济活动，对市场经济将起到消极阻碍作用，实际上是在损害国家、社会、职工的长远利益。

其实，对职工债权的清偿并非完全无法在债权人可以承受的负担范围内尽量合理解决。解决的方式可以有两种。第一种是比例清偿方案。笔者曾撰文指出，在职工债权不能从破产企业无担保财产中得到清偿时，可以从担保物变价价款中拿出一定比例（如10％，至多20％）予以清偿，由债权人与职工共同分担损失。这样规定债权人至少还可以预测并采取相应的措施防范可能产生的风险，即将担保物可以担保债权的数额按法律规定的职工债权优先清偿比例同比例降低。第二种解决方式是规定特定范围内的职工债权如职工工资（可考虑作最高额限制）为特别优先权，优先于担保债权清偿，其他部分的职工债权则只能就破产财产优先受偿。[1]

五、新破产立法中的管理人制度

新破产法的亮点之一是用管理人制度取代了原有的清算组制度。管理人是指破产案件受理后成立的，全面接管债务人企业并负责其财产的保管、清理、估价、处理和分配等清算事务的专门机构。

破产清算工作具有法律责任重大、专业性强、工作量大等特点，现行立法规定的以政府官员为主体的清算组模式，行政色彩浓厚，其目的主要不是为了更好的清偿债权债务，而是为在破产企业一些社会问题（如职工安置）的解决上得到政府部门的行政协助。这种立法模式存在诸多弊端，由于主要由地方政府官员临时组成的清算组组织松散，兼职工作，一般不具备破产清算的专业知识，所以清算效率较低。清算组不具有独立的法律地位，其与破产企业往往存在利害关系，难免出现地方保护主义，无法确保公正履行职责。清算组的体制决定了其必然要向政府负责，在政府的行政主导与干预下，破产清算往往由保护债权人利益的基本目标偏离，为政府的行政目标所取代，其优先考虑的不是债权人的利益，而是政府的既得利益，如在安置职工方面如何推卸、减轻政府的财政负担，在处理破产财产时，也往往是谁承诺安置职工就把破产财产优先低价卖给谁。由于清算中的重大问题都由政府参与或直接决策，法院失去司法独立，实际上成了政府的清算机构，清算组有违法失职行为也无法追究其法律责任。

在新破产法草案中设立了专业化、市场化的管理人制度。在立法过程中，争议主要是管理人由谁选任和对管理人是否设置专门的执业资格。有人主张实行债权人自治主义，由债权人会议选任管理人，也有人主张由法院选任管理人，债权人会议仅有提出异议请求法院更换的权利。目前的新破产法草案规定，管理人由法院指定，债权人会议认为管理人不能依法、公正履行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以请求法院予以解任，另行指定。

对管理人的资格问题，有的人主张不设置专门的执业资格，凡依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构均可以担任管理人，具有律师、注册会计师等专业资格者就可取得管理人的执业资格，无需再进行考试，以免造成新的市场准入障碍，妨碍公平竞争。有的人则认为，并非所有的律师事务所、会计师事务所，所有的律师、注册会计师都能胜任破产管理工作，所以应当设置相应的执业资格，并通过资格考试、年检等制度加以规范。

目前新破产法草案规定，管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组（主要适用于国有企业政策性破产）或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构出任。人民法院还可以指定社会中介机构具备相关专业知识并取得专门职业资格的人员担任管理人。立法草案未设置管理人专门的执业资格与考试制度。

各国破产立法均规定，管理人有取得报酬的权利。新破产法草案规定，管理人的报酬由法院决定，债权人会议对管理人的报酬有异议的，有权向人民法院提出。管理人应当勤勉尽责，忠实履行职务。管理人因玩忽职守或者其他违法行为，造成债权人、债务人或者第三人经济损失的，应当承担赔偿责任。如果管理人为多数人时，彼此间应承担连带责任。

六、重整制度

在新破产法草案中建立了重整制度，这是其一大亮点。重整制度，指对可能或已经发生破产原因但又有再建希望的企业，在法院主持下，通过各方利害关系人的参与，强制调整各方关系，进行企业营业重组与债务清理，以挽救企业、避免破产的法律制度。

重整是预防破产最为有力的制度。通常各国立法规定，在债务人发生破产原因或有发生破产原因可能时，即可申请开始破产重整程序。重整程序不仅可以由债务人、债权人提出，也可以由债务人的股东提出。个别国家还规定，法院可以依其职权，或在检察官的请求下启动重整程序（法国1985年85—98号法律）。[2]债权人包括有物权担保的债权人、债务人及债务人的股东等各种利害关系人均积极参与重整程序的进行。重整程序也限制担保物权优先受偿权的行使。债务人企业可以灵活运用重整程序允许的多种措施，达到恢复经营能力、清偿债务的目的。除延期或减免偿还债务外，还可采取核减或增加公司注册资本，向特定对象定向发行新的股份或公司债券，将债权转化为股份，转让营业等方法，并可设立重整管理人负责公司的重整活动。重整程序具有强制性。只要关系人会议以法定多数通过重整计划，对反对者同样具有法律效力。法院还可以在保证反对者实际利益的前提下依职权强制批准重整计划，可以避免确有挽救希望的债务人因部分利害关系人反对而无法进行重整。

在现代立法由个体本位逐步向社会本位的转变之中，重整制度体现国家公力透过司法程序对私人经济活动的主动干预，更多强调的是保护社会的整体利益。重整制度是破产法价值取向发展中的一次突破，体现了现代社会内在规律的要求。在日本，自1964年至九十年代末的期间内，共有80家上市公司倒产，其中66家选择了公司更生程序，并通过公司更生程序获得新生。[3]

在破产立法过程中，对重整制度如何设置也存在一些争议问题。必须是确实仍有挽救希望的债务人，才可适用重整程序，对此立法者的意见是一致的，但在启动重整的条件上存在不同观点。大多数人主张，在债务人发生破产原因，或有发生破产原因的可能时，均可申请适用重整程序。但也有少数人主张，仅在债务人已经发生破产原因时才可适用重整程序，以防止债务人对重整程序的滥用。目前的新破产法草案采纳了多数人的意见。为更好地实现重整制度设立之目的，有效地预防债务人破产，应当允许债务人在有发生破产原因可能时就及早适用重整程序，这也是各国立法之惯例。

在破产法草案中，一度对股东在重整程序中的作用未作规定，笔者认为，这是不妥的。股东在企业重整程序中的关系与作用重大，上市公司郑百文的重组就是典型一例。重整制度的特点就是债务人的股东也积极参加，重整计划中通常包括对股东的分类、对企业股权的调整方案等，所以决定重整事项的机构通常称为关系人会议，而不是债权人会议。有人认为，在已经发生破产原因的企业中，债务人的股东之权益已为负值，所以不能再享有任何权益，其权利仅限于列席讨论重整计划草案的债权人会议。这种观点是错误的，姑且不说那些仅有发生破产原因可能的债务人其股东之权益仍为正值，在重整程序应享有相应权益，即使是那些已经发生破产原因、资不抵债的企业，也不一定就没有市场价值。在市场经济环境下，企业的现实价值并不完全依资产与负债的比例决定，更多的是取决于企业的营利能力和在市场中的综合资源占有情况，上市公司壳资源市场价值的存在就是典型的例子。所以，目前的新破产法草案中对重整程序中的股东地位进行了新的定位，承认其积极参加重整程序的权利。

大陆法系各国立法通常规定，重整程序启动后，债务人企业的经营权和财产的管理处分权交由管理人（通称重整人）行使，并由其执行重整计划。英美法系国家的立法则通常实行占有中的债务人制度，即在重整期间，经法院批准，债务人可以在法院或债权人（或其选任代表）的监督下自行管理财产和营业事务，执行重整计划。除非债务人存在破产欺诈行为、无经营能力等法定情况，法院一般不指定托管人即管理人。因为债务人对企业情况最熟悉，由其负责重整计划的执行，成功的可能性较大。新破产法草案也采取了类似制度，规定债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务，执行重整计划。

为保证重整程序的顺利进行，新破产法草案中还规定有对重整计划草案的强制批准程序。在重整计划草案未能获得全部表决组通过时，如重整计划符合法定条件，债务人或者管理人可以申请人民法院强制批准重整计划草案。

七、新破产立法中的法律责任制度

在新破产法草案有关法律责任的规定中，取消了旧法中没有实际意义的行政处罚，增加了对违法者民事责任以及财产处罚的规定，强化了对破产犯罪的打击。破产案件中涉及的法律责任较广，有些违法行为如管理人的贪污侵占、玩忽职守等行为的法律责任，与破产程序外的其他同类行为并无区别，无需赘述。下面仅就新破产立法中具有破产法特殊性的法律责任进行分析。

新破产法草案规定，企业董事、经理或者其他负责人违反忠于职守、勤勉尽责义务，致使所在企业破产的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。过去，一些国企破产，负有责任的厂长、经理却易地为官，或用来历不明的财产投资办公司。这种损害出资人利益、债权人利益的现象必须坚决制止，所以新破产法草案规定他们应当承担对出资人、债权人的民事赔偿责任。

在此前的破产法草案中还曾规定，上述人员在民事责任履行完毕之前不得进行任何高消费或者投资活动。限制高消费行为的规定虽为社会所热烈拥护，但在目前的新破产法草案中却被删除，所以在全国人大常委会审议时，不少人建议予以恢复。一般而言，高消费限制主要适用于自然人破产人，而不是破产企业高管人员，所以在自然人破产被排除出适用范围后，新破产法草案对此也随之加以删除。但中国有其特殊情况，在国有、集体企业中经常出现管人员利用职权侵吞企业财产、“穷庙富方丈”的现象，必须予以打击。所以我个人认为，应予补充规定限制上述人员的高消费等行为，并对违反行为给予罚款等处罚。

完善对破产欺诈行为法律责任的追究，是新破产立法的一项重要工作。破产欺诈行为是指新破产法规定的破产无效行为与可撤销行为。新破产法草案规定，对破产企业有破产无效行为与破产可撤销行为的，可以对债务人的法定代表人和直接责任人员依法追究民事赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。笔者认为，这是一个重大突破。这些违法行为均涉及到财产或财产权利，难免会造成债权人的经济损失，不追究违法者的民事赔偿责任，就无法真正维护债权人的权益。由于破产人已经丧失清偿能力，要求其承担民事赔偿责任没有任何实际意义，所以，必须将民事赔偿责任的追究延伸到违法行为的直接责任人，即破产企业的原法定代表人和其他直接责任人员，让他们承担相应的民事赔偿责任，以制裁其违法行为。

根据新破产法草案规定，破产欺诈行为等构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。为此必须尽快对刑法进行相应的修改，规定对破产犯罪的处罚，以保证破产法的顺利实施。


*作者为中国人民大学法学院教授


[1] 王欣新，《破产立法中永远的痛——谈对债权人保护与对破产企业职工保护的关系》，证券日报2004-11-8。

[2] 李永军著，：《破产法律制度》，410页，北京，中国法制出版社，2000年1月第1版，第410页。

[3] 李永军著，：《破产法律制度》，414页，北京，中国法制出版社，2000年1月第1版，第414页。