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论我国地方政府融资平台公司二维治理进路


发布时间:2016年10月20日 李蕊 点击次数:2222

[摘 要]:
作为地方政府突破法律钳制与财政限制、综合运用社会资源服务经济发展的投融资制度创新,地方政府融资平台公司曾经在配置资源、调控经济等方面发挥了重要的补充作用。但是,作为一个极富悖论和矛盾的统一体,地方政府融资平台公司虽然在一定程度上缓解了地方基础设施和公用事业的融资困难,但也加剧了公共融资的不确定性,损害了地方财政的稳定性,更扭曲了资源配置的秩序和效率,引致政府失灵。因此,基于《中华人民共和国预算法》有限开禁地方政府举债以及剥离融资平台公司政府融资功能的现实制度流变,失却政府信用背书以及土地财政支撑的地方政府融资平台公司亟待转型。具体而言,这种转型须采取二维治理进路:一是进行非公司化改造,驱动政府债务显性化;二是进行公私合作,使平台公司向市场化转型。
[关键词]:
预算法;融资平台;预算约束;地方政府债券;公私伙伴关系

一、问题的提出
 
    2014年修订的《中华人民共和国预算法》(以下简称新《预算法》)的一个关键亮点在于开禁地方政府举借债务。在修法过程中各阶层极尽所能反映自身利益诉求,最终通过制度的变迁和调整使利益配置渐趋均衡。立法者态度之“反复曲折”恰恰映射出中央政府与地方政府之间、政府与市场之间、政府资本与民间资金之间围绕地方政府举债权的利益纠葛和博弈。众所周知,近年来地方政府债务性融资的核心路径在于融资平台公司举债,[1]融资平台公司(以下简称平台公司)是地方政府突破法律政策钳制,为弥补金融市场失灵而实施的自觉的体制创新,[2]平台公司举债是一种以满足公共资金需求为目的的典型的市场化政府经济行为,有学者称为政府与市场相互嵌入。[3]进言之,作为一种突破法律钳制与财政限制的体制革新,平台公司在配置资源、调控经济中发挥了重要的补充作用。但是,不可否认平台公司的运行正在陷入困境之中——投融资规模、方式和杠杆率的无序膨胀不仅对民间经济产生强力挤出效应,导致资本市场扭曲,而且衍生出经济产能过剩和资源错配;而与之相伴而生的资金融通运用的高成本、公共产品供给的低效率以及匿藏于平台公司帷幕之后的财政依赖尤其是过分依赖土地出让的还本付息机制和政府隐性担保背书等,更使得法律风险、道德风险与金融风险、财政风险聚合叠加、交互传导构成一条具有多米诺骨牌效应的信用风险链。[4]不但加剧了公共融资的不确定性、戕害了长期财政的稳定性,而且扭曲了资源配置的秩序和效率,引致政府失灵。[5]有鉴于此,在全面深化改革的背景下,在新《预算法》有限开禁地方政府举债以及剥离融资平台公司政府融资功能的现实制度语境下,对平台公司进行有效的治理迫在眉睫。
 
二、地方政府融资平台公司法律属性剖析
 
    按照国务院2010年出台的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(以下简称《通知》)的规定,平台公司是地方政府及其部门或机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立的具有政府公益性项目投融资功能并拥有独立企业法人资格的经济实体。平台与公司一般集融资、建设、经营和债务偿还功能为一体,主要由地方政府出资设立并完全控股,依据当地政府决策进行地方基础设施和公用事业融资、建设、运营,其还款来源主要是经营收入、公共设施收费和财政资金等。
 
(一)显著具备“公司”的法律特征
 
    毋庸置疑,就外观而言平台公司显然可归属于依《中华人民共和国公司法》设立的独立企业法人范畴。概言之,地方政府作为出资人以财政拨款、土地使用权、股权等国有资产向平台公司注资。平台公司主要采用市场化的经营手段和模式进行项目建设,并以其独立的法人财产对外承担责任。检视其本质属性,于普通公司而言,平台公司的特异性在于其以市场主体身份承担了多重职能——既是城市基础设施及公用事业项目的投融资平台和市场化运作主体,又代表政府履行国有资产经营管理的职能。由于制度的适用与时间、空间以及主体等因素相关,适用者基于制度规避目的改变时间、空间或主体身份等制度适用的条件从而抑制制度功能的发挥。[6]申言之,这一机巧的“变通”设计滥觞于旧《预算法》以及《中华人民共和国担保法》等对地方政府“不列赤字”、“不得发债”、“禁止担保”等牵制。[7]在固有财政制度逻辑框架下只有为融资平台披上独立法人的外衣,才能有效关照和回应地方政府突破财政资金瓶颈和充分规避内在财政制度约束的双重价值诉求。[8]又由于公司制度秉持的对法人独立人格的信仰,在收付实现制的预算会计制度框架下平台公司债务当然不会被纳入地方政府债务的范畴。[9]这恰恰高度契合于地方政府降低显性债务规模的理想愿景,当然也暗合地方竞争和政府官员追求政绩之价值旨趣。
 
(二)独立法人人格之虚置
 
    作为地方政府“表外融资”的工具,平台公司兼具企业组织和行政机关双重身份,与生俱来暗含了一系列法律瑕疵,隐匿于公司外壳之下的是独立法人人格的虚置以及“行政化”的内核:(1)就财产向度而言,众所周知,平台公司一般是以国有公司的形式由地方政府以土地、股权、规费直接作价出资设立。不仅存在将非经营性资产充作注册资本、出资不实等诸多瑕疵,而且平台公司对公司财产缺乏独立支配权,难以完全实现市场化操作。[10]地方政府有关部门作为其实际控制人直接或间接主导平台公司投融资,将其作为地方政府筹融资的“第二财政”,其经营目标是解决地方政府投资项目尤其是公益性项目资金不足等问题,融资主要投向非竞争性、高外部性的城市基础设施和公共事业,主要实现应由地方公共财政承担的准公共产品供给职能。(2)就组织向度而言,多数平台公司并未建立规范有效的公司治理结构,股权结构简单僵化、封闭排他。[11]董事会、监事会等机构未实质组建,决策权、执行权、监督权无法实现有效分离与制衡。并且,公司高管一般由地方政府委派,董事会成员往往兼具行政官员和公司董事双重身份。[12](3)就责任向度而言,由于平台公司欠缺股本扩张和股权融资能力且所融入资金很大比例投资于不产生(或很少产生)现金流的公益性项目,公司融资需要借助政府信用由财政承担直接或间接担保责任,因而在责任上亦难以实现独立。
 
(三)市场、政府之双重替代
 
    前已述及,由于内含了目的的公共政策性、主体的特定性、意思表示的政府主导性等数重特征,平台公司显然无法契合单纯的“私法人”之制度逻辑。其以实现公共项目建设市场化为理想图景,主要采用市场化的经营手段和模式,亦有悖于一般“公法人”之实践特征。
 
    一言以蔽之,作为为履行重大公共利益职能而设立的以社会效益为目标特质的具有一定企业组织形式的公共机构,平台公司包含了企业性与政府性的双重特质。其存在的理论根据和现实需求就在于承担非国有企业难以承担的保障公共品供给的社会责任。[13]基于交易成本的经济学维度分析,平台公司的内生性价值不仅在于节约市场交易费用,而且在于俭省政府交易费用,是地方政府为降低对基础设施和公用事业建设管理领域施加影响力成本的“理性”选择。[14]依从上述逻辑进路考量,笔者认为将平台公司定位为主要以达成社会公共目标为宗旨,作为市场和政府双重替代物的“特殊企业”较为适当。尽管样态多元芜杂,多数平台公司在本质上却应归属于从事商业化经营的具有公益性和非营利性(或准营利性)的国有企业。[15]这里所称的营利性是以“股东是否取利”为价值判断标准的。[16]平台公司虽然在形式上披着公司的“外衣”,但其经营行为乃是政府公共服务功能的纵深延展。这固然也能够创造经济价值,但其营利所得并不主要用于股东分红,故应以政策性为其本质属性,对其治理向度的度量权衡亦应以此作为研判本源和逻辑起点。
 
三、地方政府融资平台公司治理之圭臬
 
    现代福利国家的发展意味着政府职能在维护社会秩序等基本范畴之外增加了大量给付行为,也就意味着更加沉重的财政负担。[17]国际研究表明,在今后相当长时期内各国对长期投资的需求将普遍呈上升态势,但就长期投资的资金来源看,又普遍面临企业经营困难、税收增长乏力、居民储蓄负增长、银行贷款短期性波动等诸多因素掣肘。债务性融资平滑支出和分摊成本的特性高度契合了资本性地方公共产品跨期分担成本的需求。因此地方政府主动债务的扩张在全球必然呈现恒定态势。前已述及,伴随工业化和城镇化进程,我国地方政府更是天然地具有债务扩张冲动。是故,一厢情愿地寄希望于通过抑制地方债务扩张以实现平台公司转型治理无异于掩耳盗铃,决然不具现实可行性。
 
    如前所述,尽管平台公司滥觞于地方政府对“市场失灵”的主动弥补和修正,是地方政府为实现更有效地融通资金从而更公平地提供资本性公共产品之目标所主动采取的市场化政府经济行为,却因之衍生出“政府失灵”。引致问题之本源在于政府与市场在公共产品供给领域的界限划分不清。在既往“限定市场、余外政府”制度模式下,政府干预市场的功能及其作用力缺乏边界限制,而市场机制只能在政府释放的有限空间中运行。[18]于是乎,充盈了家长式关怀的地方政府在地方产品供给职能划分上执着地秉持“政府优先”原则——人为扩充其“无限”职能和责任范畴——“义无反顾”地担当起公共产品供给之全责。毋庸讳言,地方政府规避制度障碍创设集融资、建设、经营、偿债于一体的平台公司之要旨,正是在政府“无限责任”理念指导下基于保障地方公共产品有效供给之考量。然而在中国式分权、预算软约束及其衍生的地方财政机会主义语境下,由于财政和担保错觉的普遍存在客观上导致了财政支出结构的扭曲和公共产品供给效率的低下,不仅危及金融、财政安全,戕害了债权人和广大纳税人的利益,而且固化了地方公共产品供给的垄断,阻碍了民营资本的成长和进入。[19]
 
    检视立法,阻滞地方政府债务性融资及平台公司治理的内源性制度困境在于长期存在的“法内禁止、法外无界”现象。[20]由于1994年《预算法》对地方政府发债之禁止,公司法、金融法等相关法律文件对其之规定亦付之阙如,当前规范平台公司运作的基本准则主要是《通知》。[21]以该《通知》出台为分水岭,对平台公司的政策态度经历了从倡导推动到谨慎规制的反转迭嬗。[22]自2010年始,为防范平台公司运行可能引发的财政、金融风险乃至社会风险,财政部、国家发改委、中国人民银行、中国银监会等监管部门密集出台一系列政策和指令对其进行清理和规范。[23]2014年4月国务院批转国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》提出“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制,剥离融资平台公司政府融资职能”。继2014年新《预算法》突破地方政府举债法律约束后,同年9月国务院出台的《关于加强地方政府性债务管理的意见》更是明确表示“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”。然而,无论是国务院的“清理规定”还是国家发改委的“债券发行规则”抑或是中国银监会“贷款有条件展期策略”再到国务院“剥离融资平台公司政府融资职能”的“意见”,其主要指向维度均在于着眼平台公司债务风险进行制度安排,并未对平台公司转型治理具体向度施以系统性规划考量。检视财政部、国家发改委等部门后续发文,只有财政部下发的《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》概括性提出“分类处置融资平台公司”,“按照‘只减不增’的原则,在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上,通过关闭、合并、转型等方式,抓紧妥善处理融资平台公司”,但是对“关闭、合并、转型”的具体径路则语焉不详。
 
    法律是社会运动的产物,社会需要是法律生成的动因。[24]当下地方竞争的核心样态已然发生结构更迭,正在从传统的基础设施、政策优惠等技术竞争走向制度竞争。[25]地方财政机会主义及其引发的“政府失灵”难以通过内生性力量予以克服。制度的最大优势在于抑制人际交往中的机会主义行为。经济法治之当然职责正是对政府、市场在各领域协同联动的作用方式、范围、时点、程度以及衔接配合等问题进行前瞻性地规范。[26]化繁为简,当下平台公司转型治理之圭臬不在于对其简单决绝地施以制度性否定和阻却,而在于依靠经济法治通过界定政府与市场在公共产品供给中的边界、方式及程度等,厘清二者职能权限和角色责任,进而建构科学有效的公共产品投融资和地方债务运行约束机制。
 
    中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议对“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”的经济体制机制的确立,已然触发政府与市场之间的关系从“限定市场、余外政府”向“限定政府、余外市场”的结构性改革。具体到地方公共产品的供给领域,回应“限定政府、余外市场”结构模式的良好法律表达在于:[27]有效限缩地方政府供给公共产品的职能于严格满足非竞争性和非排他性的纯公共产品提供领域,相应的扩充释放市场机制作用空间于非竞争性和非排他性不完全的准公共产品供给领域。架构制度体系将地方政府角色主要限定为公共产品供给的指导者、合作者和监督者。凡是根据市场机制能够供给公共产品的,政府不必越俎代庖。地方政府债务性融资的终极目标在于有效供给市场不能提供的公共产品,必须圜于复合叠加非竞争和非排他双重属性之领域(即纯公共产品的供给),不应“越位”,否则会对社会资本产生“挤出效应”,破坏市场经济作用机理,致使政府“援助之手”变为“掠夺之手”。
 
四、地方政府融资平台公司二维治理之进路
 
    前已述及,平台公司发轫于地方政府对“市场失灵”的主动弥补和修正,滥觞于央地博弈的财政体制以及相互冲突的法律制度。治本之道在于以实践问题为导向在地方公共产品供应领域厘清政府与市场的角色定位,除构建平台公司准入、退出机制外,更要具体考量其融资项目功能、运行、收益等特异性品质,基于差别化原则对存量平台公司进行二维治理和重构。
 
(一)非公司化改造——驱动政府债务显性化
 
    在分权法治和公共财政体制下,地方政府为满足资本性公共支出需求直接实施债务性融资,不仅符合奥茨分权定理和代际公平原则,而且完全契合有效率地为居民提供区域性产品的公共行政逻辑。由是,对于承担不能(或极少)产生收入的主要依靠财政性资金偿还债务的公益性项目的平台公司治理的基本理路在于非公司化改造,使其“后退”一步,不再承担融资职能,由融资主体转型为公益性项目实施主体,将运营费用纳入地方政府财政预算范围。同时遵循内在制度生成的一般经验与逻辑,在周详约束限制融资用途于非市场提供的公共产品框架的基础上,依据信用能力恰当扩充地方政府财政职权,完善其适度自主负债的法律通道。新《预算法》已然明确赋予地方政府举债权,当下剥离平台公司政府融资职能、构筑以政府债券为主体的地方政府举债融资制度的着力点在于:
 
    1.地方政府举债约束机制之建构
 
    作为财政权力运行方式,地方政府债与一般私法之债存在显著的异质属性:它以地方公共财政为信用基础,涉及借款、征税、清偿三次财产转移,且时间周期较长,极易诱发金融、财政风险的聚合扩张交互传导。在新《预算法》已然开闸地方举债之情景下,亟待完善宪法及相关法律,适时配套制定地方债务专门法律,明确举债主体权责,严格举债程序,实现相关平台公司项目化、政府债务显性化。[28]不仅要为地方政府自主行使发债权扫除制度障碍,而且要因循对于未来可能引发风险的研判,预先通过顶层设计构建逻辑严密、内部和谐的地方政府举债机制。[29]肯綮之处在于通过宪法规范彰显地方政府举债之适法性。
 
    检视国际经验,中央政府在赋予地方发债权的同时普遍依宪法或法律确定规则严格约束地方政府举债行为。以同属于“新兴经济体”的巴西为例,由于缺乏制度规范,其地方借债一度进退失据,“冲繁疲难”状况连生,中央政府被迫实施债务危机救助。[30]1998年巴西实施财政改革,拟就“财政稳定计划”全面加强地方政府债务管理,并于2000年颁行《巴西财政责任法》构筑了三级政府在财政及债务预算、执行和报告层面的一般制度框架,制定了具有可操作性的地方政府举债规范量化指标。[31]
 
    无可否认,当下我国既有的分权格局致使中央与地方财政失衡、博弈失序,中国特色的财政联邦制下呈现的预算软约束更加剧了冲突,加之地方公共产品的强外部性、财政信息的非对称性都决定了在赋予地方政府自主发债权的同时,必须严格秉持和践行财政民主、权力制衡原则,凸显立法权对财政权运行的制约监督,将地方债务统合于公共预算和人大监督之逻辑架构中。新《预算法》第35条已明确规定,除在国务院限额内发行地方政府债券之外,“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。基于制度互补理论,当下首要的是积极构建预算约束、激励相容、信息透明的地方债务可持续发展制度框架:[32](1)主动总结汲取域外地方债规制经验,建立周详明晰的债务管理规则。对举债主体资格、发债程序、规模用途、偿还机制、监督管理、法律责任等进行系统规范,并针对潜在风险预构以信用评级、信息披露和债券保险三大制度为框架内容的信用风险管理制度,为有效防范系统性风险提供源头性保障。[33](2)配合新《预算法》的实施,规定地方债务预算主体、权责、程序及问责机制等。[34]赋予县级以上地方财政部门全口径管理地方债务收支的法定权责。确保作为公共产品受益者和债务最终承受者的广大纳税人,通过其民主选举的代议机关对地方政府举债融资施以有效监督约束。[35]在法治和预算设定的框架内,在与代议机关的协同合作中政府将获得更加广阔的施政空间。[36]
 
    2.地方政府债务融资范式之鼎新
 
    除却公共财政资金供给与需求相悖这一原因之外,钳制我国地方公共产品供给的另一内源性障碍在于政府的巨大资金投入与产出社会效益的失衡。[37]在新《预算法》授权地方政府为“公益性资本支出”发债的前置条件下,可否通过创新地方政府债务性融资和管理机制,破除前述双重障碍,提升公共产品供给绩效、增进社会福祉呢?答案是肯定的。作为一种公共管理和政府融资方式创新,为效果付费债券也称社会效益债券,2010年诞生于英国,首先应用于通过社会融入培训减少罪犯再犯率的公益项目融资。[38]它创造性地耦合协同政府、市场、社会三大部门纳入公共产品供给的价值生态体系,使三者在实现提升公共产品供给社会效果的基础上产生协同效应。易言之,它将公共产品社会效果目标的达成作为债券偿付依据,将目标控制引入到公共产品供给绩效管理,以契约规则驱动公私主体协同参与公共产品供给,合作管理共担分险。[39]2012年它与众筹和公益公司一并被誉为世界“三大金融创新”。[40]
 
    在此范式下,政府不直接出资购买社会组织提供的公共服务,而是授权公益性融资机构向社会投资者发行为效果付费债券,将融资所得用于购买相应公共服务。相较于一般政府债券,此类债券的特质在于纳税人只为“效果”付费,并不固定支付债券本息。债券的最终偿付是或然的——在期限届满后需要度量社会组织提供公共产品的社会效果。若经第三方评估该项目的社会效果达至合同预期,如罪犯出狱后累犯率下降或妇女健康状况提升至某一比例等——毋庸置疑这必将节约政府相关司法、卫生等领域的财政支出,政府会欣然依约偿付投资者债券本息,反之则政府有权拒绝债券偿付。故而投资者收益增长与社会服务效果提升存在正相关性。[41]
 
    目下,我国经济运行步入“新常态”阶段,地方财政收入已然由高速增长转为中低速增长。[42]适应民众不断增长的公共服务供给需求和提升供给质量效率之期冀,在新《预算法》有限赋予地方政府举债权的制度背景下,建议结合当下社会治理之创新,在部分地区审慎拣选服务人群特定且效果易于测量的公共服务项目,如老年人健康照料、留守儿童教育、就业困难劳动者培训等作为先期试点,引鉴国外为效果付费债券“成功付费”模式,探索确立与我国国情相契合的债券适用领域以及准入退出、效果评估、风险防范与分担机制等,以提高财政绩效,提升公共服务效果,最大限度满足民生需求。
 
(二)公私合作——促就市场化转型
 
    新公共管理理论认为政府的主要职能在于向社会提供服务和保证提供服务,以弥补由于公共产品的非竞争性和非排他性所诱致的市场配置缺失。但这并不意味着所有公共产品都必须由政府直接提供。作为对“政府失灵”的回应,其核心在于公共产品供给领域市场机制的恰当引入。
 
    1.公共产品供给模式之检讨
 
    作为一种制度安排,政府与市场制度同属内生变量,在其自身运行以及向公众提供公共产品的过程中不仅存在交易成本,而且在政府治理能力有待提升的语境下其交易成本甚至比市场制度更加昂贵——预算扩张动机等“内部性”的存在以及信息的不完全性等将引致公共产品单位成本上升。[43]又由于缺乏有效的绩效评估制度,其成本和效率较私人部门难以测量,非效率公共支出亦无以规避。加之政府在供给公共产品过程中官僚的利己主义和特殊利益集团的“寻租”亦难以戒除,因而无论是从资源配置还是从财政收益维度衡量,地方政府直接控制平台公司垄断公共产品提供的行为都未必是经济的。[44]
 
    既然“政府之手”可以弥补公共产品供给的“市场失灵”,那么可否反向操作,即援引市场机制弥补政府在公共产品供给领域之缺憾呢?公共产品市场化供给的正当性根基正在于此。此中的市场化并不排斥政府参与,只是要求前置性地实现政府角色由公共产品直接生产者向指导者、监督者转向。而且政府与市场之分野并非泾渭分明,即使是政府供给也并不是意指政府事必躬亲。考究当下发达市场经济国家,政府机制与市场机制往往同生共存于公共产品供给过程之中。具体到地方公共产品提供亦并非仅靠地方政府一己之力,而是由地方政府协同市场、社会组织等合力为之,地方政府因之摆脱了在公共产品供给上的“无限”责任。不仅有利于弥补政府供给失灵,而且有利于提升地方公共产品供给之民主参与性与回应灵活性。[45]
 
    2.市场化转型理路之研判
 
    基于上述前置性剖析,对承担有稳定经营性收入且主要依靠自身收益偿还债务项目的平台公司治理的基本理路不是使其“后退”,而是促使其“前进”——市场化转型——剔除公司行政化之内核,使其遵循市场竞争机制参与公共产品供给。毋庸置疑,2015年中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》、《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》等文件的出台已然为平台公司市场化转型创设了良好的制度基础。当下首要的是依公司法、企业国有资产法等完善其法人治理结构和责任承担机制。[46]核心要旨是在保障经济安全的前提下,实施混合所有制改造,厘清平台公司作为政府融资工具的准行政化样态,公私协同以市场化手段鼎新公共产品供给机制和投融资体制。简言之,平台公司转型治理的普适性要义在于:(1)实现公司股权与财产权的分离,通过契约与制度安排纯化地方政府作为财务投资人的角色。(2)根据《经合组织国有企业公司治理指引》要求对于政府担保的信息披露和补偿制定公平准则。不再对平台公司债务给予自动担保,从物理上隔绝政府与平台公司之间扭曲的财政关联。(3)按照市场化运作机制,规范公司治理结构,促使平台公司从长期委身曲附的体制内框架真正回归市场,依法确立其独立行使民事权利和承担经营风险的市场主体地位。鼓励其在遵循风险防范准则的基础上自主进入资本市场,依靠自身法人财产权和信用融通资金并独立承担责任。顺势建立相应的利益冲突控制协调机制,确保其同银行、其他金融机构以及其他投资者的关系建基于纯粹的商业基础之上。具体转型理路如下:(1)因循股权适度分散原则,甄别引入社会资本,通过股权性融资实施混合所有制改造,促进平台公司投资和产权主体多元化。[47]继而为消弭其作为地方政府“表外融资”工具所暗含的法律瑕疵奠定产权制度根基。在完善公司股权结构和健全公司治理机制框架下,最终达至重塑公司独立法人人格之目的。混合所有制经济是多方面资本按照市场契约规则而非按照政府行政管理架构组建的实体,因而更为强调各方投资者资本运营的属性,而相对淡化其行政属性;更为强调各方投资者平等的经济契约属性,而相对淡化其依附于政府部门的行政管理属性;更为强调经营实体面向外部的利益共同体属性和面向内部的利益制衡及合作属性,而相对淡化政府条块分割和上下级行政监督属性。故而混合所有制改造必然有助于平台公司在管理和运营中进一步“去行政化”,而“去行政化”恰恰是平台公司市场化转型的逻辑前提。(2)发挥所有权对资源的聚合和配置作用,在既有法治框架下将具有独立法人人格的平台公司革新为专业的准公共产品建设运营机构(PPP项目机构)——政府与私人部门共同组成的共享收益共担风险的特殊目的机构(Special PurposeVehicle,简称SPV)。[48]按照现代企业制度和股份制规则形成产权纽带,在法治化框架下以契约精神实现公私合作,依托资产证券化、项目收益债等多层面创新融资通道,对接资本市场。[49](3)按照PPP运营模式,选取适宜市场化运作的准公共产品项目,权衡项目所处阶段相机抉择具体合作方式,与地方政府签订特许经营权协议等,公私合作、休戚与共,最终推动平台公司实现从“身份”到“契约”的市场化嬗变转型。[50]
 
五、结语
 
    在财政驱动型地方发展模式下,债务性融资是地方政府为达至更有效地融通资金从而更公平地供给公共产品之目的所主动采选的市场化政府经济行为。基于现行政治制度和财政体制,作为地方政府弥补“市场失灵”而实施的体制创新,平台公司的生发有其固有的内在经验逻辑和制度演进路径。组织域中的平台公司与政治域中的地方政府已然结合组成了一个“均衡互补性”的制度系统。平台公司转型的深层次路径不仅在于对公司自身的“修补”和改造,而且在于政府财政体制、管理机制等多向度的系统性更始创新。知易行难,未来平台公司乃至地方政府债务性融资的治理,必须也必将与政府职能转变、财政法治以及社会治理体制创新等统合考量。历史证明,中国发展的真正活力在于不断探索和充分尊重实践,而实践探索的主体正是与基层群众保持直接联系的地方。[51]
 
[注释]
[1]审计署2013年12月公布的全国政府性债务报告显示,截至2013年6月底,地方政府负责偿还的债务为108 859.17亿元,负有担保责任的债务26 655.77亿元,可能承担一定救助责任的债务43 393.72亿元,其中融资平台是地方政府最大的举债主体。2013年12月,审计署公布我国地方融资平台公司达到7 170个。其举借的债务在这三类债务中的金额分别为40 755.54亿元、8 832.51亿元、20 116.37亿元,所占比重分别为37.44%、33.14%、46.36%。
[2]1994年《中华人民共和国预算法》第28条明文规定,除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债务。《中华人民共和国中国人民银行法》和中国人民银行1996年发布的《贷款通则》也把地方政府排除在借贷主体之外。《贷款通则》第17条亦规定,银行的借款人应当是经工商行政管理机关(或主管机关)核准登记的企(事)业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人。此外,《中华人民共和国担保法》亦禁止地方政府成为担保主体。
[3]参见王全兴、管斌:《市场化政府经济行为的法律规制》,《中国法学》2004年第1期。
[4]参见杨松、张永亮:《地方政府融资平台的发展方向》,《法学》2012年第10期。
[5]集中爆发于2011年的云南路投“千亿贷款违约风波”、上海申虹“债务调整事件”等更是引发人们对地方政府融资平台公司治理现实悖论的检视与反思。
[6]参见靳文辉:《论公共规制的有效实现——以市场主体行为作为中心的分析》,《法商研究》2014年第3期。
[7]如前所述,新《中华人民共和国预算法》第35条已经谨慎地解禁了上述限制。
[8]1994年《中华人民共和国预算法》第28条明确规定,地方各级政府按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府财政债券。但法律并未限制国有独资公司的设立数量,因而各级政府甚至各级政府的职能部门均可依法设立多个国有独资公司。
[9]在收付实现制的会计基础下,一项或有债务只有当已经成为现实偿付义务并且只有当这一债务形成了现金的实际流出时才被反映到政府的预算收支平衡表中去。
[10]参见杨松、张永亮:《地方政府融资平台的发展方向》,《法学》2012年第10期。
[11]地方政府融资平台公司股权结构主要有两种:一种是按照公司法组建的国有独资公司,即一个地方平台公司只有一个国有资本的股东;第二种是少数几个国有资本股东共同出资组建。据审计署统计,实践中多数采用第二种形式。
[12]参见冯果、李安安:《地方政府融资平台的财政法救赎》,《法学》2012年第10期。
[13]参见程承坪、程鹏:《国有企业性质:市场与政府的双重替代物》,《当代经济研究》2013年第1期。
[14]如果政府只针对某个企业施加影响力,而且频率较高、内容经常变化,那么通过立法和与企业谈判达成合约的方式成本通常比较高,此时采用国有企业的形式,政府对国有企业直接施加行政权力,就可以节约成本。
[15]地方政府融资平台公司种类繁多,既包括城市建设投资公司、城建开发公司等各类综合性投资公司,又涵盖交通投资公司等行业性投资公司,如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等。
[16]参见史际春:《论营利性》,《法学家》2013年第3期。
[17]参见葛克昌:《国家学与国家法》,台湾月旦出版社1996年版,第99页。
[18]参见陈甦:《商法机制中政府与市场的功能定位》,《中国法学》2014年第5期。
[19]参见胡改蓉:《回归地方政府融资平台公司的公益性定位》,《法学》2012年第10期。
[20]参见冉富强:《我国地方政府性债务困境解决的法治机制》,《当代法学》2014年第3期。
[21]《通知》要求“地方各级政府对融资平台公司债务进行全面清理,通过对地方融资平台债务风险内部化原则的确认,以及限制地方融资平台的债权人对地方政府(财政)追索权的设置,实现了地方融资平台与地方政府(财政)的风险隔离”。
[22]2009年3月,为回应拉动投资刺激经济发展的诉求,中国人民银行与中国银监会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”的要求。该意见在客观上成为推动融资平台公司勃发的“助燃剂”。
[23]除前述2010年国务院《通知》外,2010年7月财政部、国家发改委、中国人民银行、中国银监会联合发布《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》。2010年11月国家发改委发布《进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》,明确地方投融资平台发行企业债券的各项审核标准,目的是将那些资本实力强、管理规范、项目收益稳定的省市一级平台引导向资本市场的直接融资。2012年末,财政部等四部门又出台了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》,明确不得将政府办公楼、学校、医院等公益性资产作为资本注入融资平台公司,如果要将土地注入融资平台公司,必须经过法定的出让或划拨程序。2013年中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议强调“建立规范的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”,同时“建立透明规范的城市建设投融资机制”。同年,中央经济工作会议将“着力防控债务风险”作为2014年经济工作的六项主要任务之一进行了部署。
[24]参见周永坤:《法理学——全球视野》,法律出版社2010年版,第283页。
[25]参见周尚君:《地方法治试验的动力机制与制度前景》,《中国法学》2014年第2期。
[26]参见朱大旗、李蕊:《经济法治视阈下政府与市场的协同联动》,《江西社会科学》2015年第7期。
[27]参见陈甦:《商法机制中政府与市场的功能定位》,《中国法学》2014年第5期。
[28]参见岳彩申、王旭坤:《规制地方政府发债权的几点立法建议》,《法学》2011年第11期。
[29]未来在条件成熟后,制订政府债务法或公共债务法,通过立法进行顶层设计以实现全面治理。
[30]巴西联邦政府在20世纪80年代和90年代三次为地方政府因过度借债而造成的违约买单。参见谭道明:《巴西化解和防控地方债务危机的启示》,《法学》2014年第4期。
[31]参见梁敏:《化解地方债务风险的国际经验借鉴——以巴西、阿根廷实施财政责任法为例》,《福建金融》2014年第9期。
[32]参见周学东:《地方债风险化解与市政债试点》,《中国金融》2014年第2期。
[33]参见安国俊:《地方政府投融资改革亟待破题》,《银行家》2015年第1期。
[34]参见卢炯星:《地方政府债务风险的宏观调控法规制》,《法学》2012年第10期。
[35]参见朱大旗:《迈向公共财政:〈预算法修正案(二次审议稿)〉之评议》,《中国法学》2013年第5期。
[36]参见熊伟:《预算管理制度改革的法治之轨》,《法商研究》2015年第1期。
[37]参见钟君等:《中国城市基本服务力评价》,中国社会科学出版社2013年版,第13页。
[38]英国审计署公布的一份报告显示,60%-70%的短期服刑人员会在刑满后的一年内再次犯罪,由此造成的损失高达每年100亿英镑。2010年,英国政府尝试授权“公益性融资机构”通过发行社会效益债券方式从17个私人投资者筹得500万英镑,并将其投于一个累犯率较高的监狱——彼得伯勒监狱中3 000名刑期不足一年的服刑者的教育。圣贾尔斯基金将向他们提供超过6年的重新融入社会服务,旨在降低重返监狱比率。这一模式的创新在于:根据融资合同约定,与对照组相比,如果2014年的监狱重返率降低了7.5%,投资者可以收回投资;如果重返率降低超过7.5%,根据所降低的比例投资者获得最高可达13.5%的回报。这一案例的突破性社会价值还在于其有力证明了在多数公共产品供给领域社会资本都可以参与管理,甚至是最为典型的治安问题的解决。See Stephen Sinclair,Michael Roy,Leslie Huckfield,Cam Donaldson,Social Impact Bonds:A Wolf in Sheep’s Clothing?Journal of Poverty and Social Justice,2013,21(3),pp.247-257.
[39]See Mildred E.Warner:Private Finance for Public Goods:Social Impact Bonds,Journal of Economic Policy Reform,2013(11)pp.1-17.
[40]See Robert J.Shiller:Capitalism and Financial Innovation,Financial Analysts Journal,2013,69(1),pp.21-25.
[41]See Emma Dowling,David Harvie:Harnessing the Social:State,Crisis and(Big)Society,Sociology,2014,48(5),pp.869-886.
[42]据统计,2014年全国一般公共财政收入实现14万亿元,同比增长8.6%,为近23年来最低增速,有15个省份未完成年初预算收入目标,28个省份下调了2015年财政收入增长预期目标。
[43]参见王磊:《公共产品供给主体及边界确定的交易费用经济学分析——兼论我国公共产品供给过程中交易费用的计量》,《财经问题研究》2007年第4期。
[44]参见周尚君:《地方法治试验的动力机制与制度前景》,《中国法学》2014年第2期。
[45]参见戴昌桥:《中美地方公共产品供给模式比较研究》,《中南财经政法大学学报》2013年第3期。
[46]参见吴越:《国企“混改”中的问题与法治追问》,《政法论坛》2015年第3期。
[47]参见顾功耘:《论国资国企深化改革的政策目标与法治走向》,《政治与法律》2014年第11期。
[48]地方政府融资平台公司基于符合SPV的基本特征和定义,对于地方政府融资平台公司,最初外国人的理解就是SPV,在语言上也翻译为Local Government SPV,故而有利于降低这一转型难度。
[49]参见吴越:《国企“混改”中的问题与法治追问》,《政法论坛》2015年第3期。
[50]国务院办公厅2015年《转发财政部、发展改革委、人民银行〈关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见〉的通知》规定:“对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目,通过与政府签订合同方式,明确责权利关系。”
[51]参见周尚君:《国家建设视角下的地方法治试验》,《法商研究》2013年第1期。

来源:《法商研究》2016年第2期

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