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论简易破产程序的现实需求与制度设计


发布时间:2015年12月22日 徐阳光 殷华 点击次数:2906

[摘 要]:
企业破产的司法实践对简易破产程序提出了现实需求,从立法和司法角度看,构建简易破产程序不仅具有必要性,而且具有可行性。从必要性看,构建简易破产程序既可有效贯彻多元化纠纷解决原理和程序繁简分流的要求,又可有效应对破产程序的司法总体需求和企业破产法适用范围的扩容需求。从可行性分析,《民事诉讼法》的最新修订为简易破产程序的构建提供了重要依据和指引,国内丰富的实践素材为构建简易破产程序提供了宝贵经验,而管理人和法官队伍的日趋专业与成熟,也为实施简易破产程序提供了重要保障。简易破产程序制度设计需从适用范围、主体制度、具体程序简化等方面入手。
[关键词]:
简易破产程序;现实需求;制度设计

  引言
 
  党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要“健全优胜劣汰市场化退出机制,完善企业破产制度”。最高人民法院《关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》和《关于人民法院为企业兼并重组提供司法保障的指导意见》对改进企业破产程序、完善市场退出机制等问题提出了明确的要求,《企业破产法》受到了前所未有的重视,与此同时,企业破产案件的司法审判工作也正在面对前所未有的挑战。
 
  从企业破产司法实践来看,自2007年6月1日《中华人民共和国企业破产法》(以下简称《企业破产法》)正式实施以来,政府和企业都更加重视各种市场主体的有序退出,但破产案件数量却呈逐年递减态势。与破产案件数量“不景气”形成鲜明对比的事实是:据统计,我国中小微企业占到企业总数的99.7%,小微企业占到企业总数的97.3%。但我国中小微企业的平均寿命只有2.9年,每年有近100万家中小微企业倒闭。[1]但大量企业没有通过破产程序退出市场。一些企业家宁肯跑路、跳楼,也不愿意走破产之路。这种现象反映了企业破产法实施中的困境,也对市场经济秩序的健康发展产生了极大的负面影响。
 
  面对破产案件启动难、审理难的困境,最高人民法院以及地方各级法院采取出台相关司法解释、构建专业化审判队伍、完善绩效考评机制等举措,取得了较好的效果。但笔者认为,构建简易破产程序对化解上述困境具有极为重要的意义,理应尽快提上企业破产立法或制定司法解释的议事日程。
 
  一、现实需求:构建简易破产程序的必要性分析
 
  (一)贯彻多元化纠纷解决原理和实现程序繁简分流的现实需求
 
  首先,根据多元化纠纷解决机制的原理,有必要构建简易破产程序。解决社会纠纷包括诉讼与非诉讼两种主要形式,其中,诉讼居于核心位置。现代法治国家,一方面充分拓展非诉纠纷解决途径,另一方面则增强诉讼制度有效解决纠纷的能力。因此,各国都致力于采取有效措施提高司法效率,缓解因案件积压、久拖不决而导致社会公众对司法工作的失望。最主要的措施之一即是完善简易程序,扩大简易程序适用范围,提高案件审理速度。[2]
 
  其次,繁简分流已是破产程序发展的大势所趋。破产案件本身有明显的难易之分,不同案件适用不同程序是程序适当、费用相当等原理的必然要求。案件繁简对应的是申请人不同的程序诉求,简单破产案件,申请人希望在法院和管理人的指导和主持下,尽快核清债务人债权债务,处置资产,使各方能尽早脱身;相对复杂的破产案件,则要求程序完整,以确保债权债务的有序清偿。设立简易破产程序旨在把涌入法院的破产案件加以分流,实现案件难易与程序繁简匹配,防止出现程序供给相对不足或程序成本过高的现象。
 
  (二)有效应对破产程序的司法总体需求
 
  市场经济是信用经济,企业如不通过正当程序退出市场,股东以及其他利益相关方会付出越来越多的代价。首先,不进行市场退出会导致投资人的信用记录受到影响,尤其是对一些高科技、创新型企业的投资者影响较大。其次,从司法裁判角度看,随着最高人民法院第九批指导性案例的发布,已经确立公司股东如未依法履行清算义务则可能就公司债务对债权人承担连带清偿责任的规则。这客观上对企业投资者不履行清算义务、不走市场退出程序形成了压力。再次,一些执行不能或已超执行申请期限的案件,再次将注意力转移到市场退出程序中来,以债权人身份向法院申请企业破产,实现偿债目的;而《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》中关于执行与破产程序相衔接的规定,也为破产案件的正常启动打通了制度障碍。部分不掌握企业控制权的中小股东,也会因无法摆脱自身被诉或被申请强制执行,而请求启动原本无意推动的企业市场退出程序,免除自身责任,提起破产程序。上述因素共同促成了企业意图通过市场退出程序彻底摆脱自身责任的局面。此种趋势预计会在下一步实践发展中加以持续,在目前处理此类案件的司法资源严重不足的情况下,这种需求迫使法院在破产程序更加高效便捷上寻找出路。
 
 
  (三)有效应对破产程序适用范围的扩容需求
 
  在《企业破产法》制定之前,政策性破产较多,纯粹由于市场优胜劣汰导致的市场型破产较少。但近些年,情况发生了根本性变化。以北京市为例,广大中小型企业,特别是科技型、创新型企业,成为破产程序的绝对申请主体。这些市场主体经济体量小、征信记录良好,并愿意通过较为繁琐的程序,彻底摆脱经营失败等问题,为下一步投资创业扫清障碍。
 
  另一方面,虽然我国目前现行法并未按照世界破产法主流趋势,严格贯彻一般破产主义(即将破产主体扩展至自然人经营性破产和消费性破产),但较之于之前破产法律法规主要适用于全民所有制企业来说,现行法律适用范围已经进一步扩大,不再限于企业法人,合伙企业、个人独资企业、其他依法设立的营利性组织等均有破产主体资格。对于自然人破产制度的出台,也是立法必然要面对的问题。随着上述主体的持续扩容,需要更加灵活多变的程序设计,来最大限度满足不同债务人的市场退出要求。
 
  二、实践基础:构建简易破产程序的可行性分析
 
  近年来,全国法院破产案件审判以及程序运行的实践已相对丰富,积累了相对扎实的经验,培养培育出一支较为专业的队伍,国内司法实践也取得了较大的进展,这为实施简易破产程序创造了有利条件。
 
  (一)《民事诉讼法》的最新修订为构建简易破产程序提供了重要指引
 
  我国在民事诉讼中一直采取普通程序和简易程序并行且有效衔接的做法,这也符合国际上诉讼法发展的普遍趋势。2012年《民事诉讼法》修正案的重要内容之一即完善简易程序,主要包括设立小额诉讼制度、扩大简易程序适用范围、进一步简化审理程序等内容。这些规定可以成为构建简易破产程序的重要依据和操作指引。
 
  (二)国内实践素材为构建简易破产程序提供了宝贵经验
 
  早在1993年,《深圳经济特区企业破产条例》(已废止)就曾借鉴国外通行立法例,在第6章规定小额破产即简易破产程序,这是我国破产立法第一次规定法院在审理小额破产案件时可以适用简易程序;此后,深圳市两级法院一直在简易破产程序方面进行实践,积累了丰富经验。
 
  在我国九届人大形成的《中华人民共和国企业破产与重整法(草案)》中,157条至163条专门规定了“简易程序”,明确“债务人的财产总额不足五十万元、债权债务清楚、债权人人数较少的”,可以适用简易破产程序。之后,由于部分学者反对,该章最终被删除。
 
  近年来,部分地方法院在简易程序(简易审)方面做了大胆探索,如温州市中院出台《关于试行简化破产案件审理程序的会议纪要》、《关于执行程序和破产程序衔接的会议纪要》等文件,努力探索建立高效便捷的破产清算等市场退出机制。[3]浙江省高院出台《关于企业破产案件简易审若干问题的纪要》,对破产简易审程序作出规定。虽然简易审与简易程序仍有区别,但其内容仍对构建全国性简易破产程序具有较高的参考价值。最高人民法院奚晓明副院长于2013年全国法院商事审判工作座谈会上的讲话中,也专门谈到破产案件分类和管理人分级问题,体现了最高人民法院在破产案件中区分繁简的意向和思路。可见,实践中对简易破产程序的构建具有共识基础。
 
  (三)日渐成熟的管理人队伍为简易破产程序的运行提供了重要保障
 
  破产管理人制度是我国《企业破产法》引入的国际通行做法,虽然不少地区的管理人队伍仍处于成长期,但不可否认的是,这些年来,管理人行业已有了脱胎换骨的发展变化,一些机构和个人在此领域形成了核心竞争力。
 
  三、我国简易破产程序的制度设计:适用范围
 
  关于简易破产程序的适用范围,域外立法例主要有三种。一是以可分配财产数额大小为主要标准。现行《日本破产法》规定,可分配金额不满1000万日元以及债权人未在法定期间内提出异议的,可依破产管理人申请适用简易分配。二是以无担保债务总额为主要标准。《英国破产法》规定,债务人以无担保债务总额低于2万英镑的,可适用简易破产程序。三是综合债务人财产状况、无担保债权人人数等因素予以综合界定。《德国破产法》规定,债务人财产状况简单清晰且债权人或者债务金额微小的,适用简易破产程序。《瑞士破产法》规定,在“预计存货清单上登记的财产的变价收益不能支付普通破产程序的费用”和“案情简单”时,可适用简易程序。[4]
 
  在我国,对于简易破产程序适用范围,已有相关讨论和实践。《深圳经济特区企业破产条例》第79条采用了事实清楚、债权债务关系明确、破产财产或债务额在50万元以下等三个标准;《中华人民共和国企业破产与重整法(草案)》第157条采用了债务人财产总额、债权债务清楚、债权人人数较少等标准;温州中院在《关于试行简化破产案件审理程序的会议纪要》中明确“事实清楚、债权债务关系明确、争议不大并且同时具备下列情形之一的破产案件,可以试行简化审理程序:(一)债务人资产和债权人人数均较少的;(二)破产财产可能不足以支付全部破产费用的;(三)申请人、被申请人及其他主要破产参与人协商一致同意简化审理程序的;(四)债务人与全体债权人就债权债务的处理自行达成协议的;(五)其他适宜试行简化审理程序的情形。”
 
  纵观国内外立法例,界定简易破产程序适用范围的因素主要有可分配财产数额、无担保债务总额、债权人人数、债权争议等。财产和债权数额大小一般情况下与破产案件的繁简程度成正相关关系,但并非上述数额小就一定意味着破产案件较为简单。
 
  笔者认为,在充分尊重我国司法实践和立法传统的情况下,可考虑采纳以下综合评判标准。一是破产财产或无担保债务总额较小。鉴于我国目前的经济发展水平和各地经济发展的不平衡性,可考虑参照民事小额诉讼程序放权于各地高级法院的做法,并确定上述两项数额的上限原则在200万元上下浮动,超过此数额则应纳入普通破产程序。二是债权人人数较少。债权人人数过多,一般会导致破产管理人工作难度增大,需要向管理人提供程序保障,故人数上限以20人为宜。三是事实清楚、债权债务关系清晰。如部分债权债务需要通过派生诉讼加以解决,势必延长程序时间、增加办理难度。四是破产财产可能不足以支付全部破产费用。费用不足使程序无法推进,会导致程序提前终结,不必采用普通破产程序。五是破产程序参与方的意思表示。如各方协商一致适用简易程序,经过法院审查认可,也可以适用简易程序。
 
  此外,部分地方通过制定规范性文件尝试对简易破产程序的除外范围予以明确,如温州市中院在《关于试行简化破产案件审理程序的会议纪要》中即对有重大维稳隐患、裁定破产重整以及其他不宜简化审理的破产案件做了排除适用规定。笔者认为,是否适用简易程序,法院具有审查职能,因此不宜就此专门限定范围,不适合适用简易程序的,法院可以直接决定。当然,破产重整程序一般更适合于大型企业,其制度设计决定了在简易破产程序中适用的可能性较小。
 
  四、我国简易破产程序的制度设计:主体制度
 
  (一)简易破产程序的启动方式
 
  对此各国存在两种立法例:一是法院职权主义,即由法院来决定是否适用简易破产程序,如德国、日本;二是当事人自治主义或半职权主义,由破产管理人在审查后,向法院提出申请,由法院予以核准,如瑞士。我国因有深厚的大陆法系职权主义传统,且考虑到破产审判实际,特别是破产参与方的破产法律技能水平,较为适宜的做法为,可在充分尊重当事人意思表示的情况下,依职权对程序适用问题加以解决。如债权人、债务人以及其他主要破产参与人协商一致请求法院适用简易程序,法院经审查并无侵害国家、集体或第三人利益的情形,也可核准适用简易破产程序。至于法院内部的启动主体,因破产案件是否符合受理条件本身即需要较为细致的司法审查,目前实务操作中也基本上由从事破产案件审查的审判庭室来进行,故具体启动方式可明确为审判庭室在审查认为案件符合简易破产程序的条件后,决定实施简易破产程序。此间,应充分保障破产案件其他参与主体尤其是债权人的异议权,确属不适宜适用简易程序的,应及时转为普通程序。
 
  (二)破产管理人制度的改进
 
  首先,指定个人担任简易破产案件的管理人。个人担任管理人具有成本低、责任清晰等优势。[5]《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第17条规定:“对于事实清楚、债权债务关系简单、债务人财产相对集中的企业破产案件,人民法院可以指定管理人名册中的个人为管理人”。该条款明确了个人管理人的适用范围和方式。实践中,由于法院在办理破产案件时均比较慎重,指定个人管理人的情况较为少见,以北京市为例,自《企业破产法》实施以来,指定个人担任管理人的案件不上10件。如果实施了简易破产程序,个人管理人的适用范围将会更加明确。
 
  其次,其他确定简易破产程序管理人的方式。温州市中院在其会议纪要中规定,如债务人财产可能不足以支付管理人费用和报酬的,债权人如承诺愿意承担清算组费用,经法院审查同意后,可依债权人推荐名单为基础,确定清算组成员并指定清算组为管理人。该条款涉及实质问题为,债权人是否可以在法院同意下自行确定清算组并作为管理人开展工作。由于债权人在破产程序中的独特地位,债权人如愿自行承担管理人职能,考虑到还有法院、债务人、股东、职工等破产程序参与方加以监督和制衡,侵害破产企业或其他主体利益的情况不太可能发生,故此时上述规定具有一定可行性,可以在经过实践检验后加以推广。
 
  再次,简易破产程序中的管理人报酬问题。这其中涉及两个主要问题。一是无产可破案件的管理人报酬来源。由于诸多无产可破案件符合适用简易破产程序的条件,而该类案件的管理人报酬一直是一个难题,目前主要采用股东或其他利益相关方垫付、各方协商、管理人按工作时间计时计酬等方法;部分地区尝试设置了类似国外立法例规定的管理人报酬基金制度,如深圳市中院、滨城区法院等;[6]或者设立破产援助专项资金,如温州市法院、常熟市法院等;[7]从长远角度出发,各地可参照深圳市中院《破产案件管理人援助资金管理和使用办法》,由财政拨款、提取的管理人报酬等组成专项资金,补贴管理人办理债务人无财产可支付破产费用且无利害关系人垫付费用案件所必需的破产费用。二是其他报酬方式。对于资不抵费时管理人报酬如何确定,温州市中院规定,“经债权人会议确认,可以将债权人对债务人未知财产的追索权以及对公司股东、董事、实际控制人等相关责任人的民事请求权全部或部分转让给管理人,以折抵管理人报酬和管理人执行职务的费用”。此种制度设计类似于风险代理,如确系双方自愿达成一致,法院可准许类似的市场行为。
 
  (三)债权人会议(债权人委员会)制度
 
  《企业破产法》第7章详细规定了债权人会议包括债权人委员会的具体设置和运行,债权人会议作为破产程序的主要参与方,在破产程序中日益发挥出自身作用。笔者认为,对于简易破产程序中的债权人会议制度,可在充分吸纳近年来实践经验的基础上,施以更加科学和灵活的设置。首先,对于确实没有必要成立债权人会议或委员会的,法院可在组织召开第一次债权人会议时即由债权人形成决定,并及时告知债权人在破产程序中的相应权利,以便债权人行权。[8]其次,对于债权人会议的行权方式,可以更加灵活。如可以参考民事简易程序等制度设计,通过网络表决平台、快递、电子邮件、书面确认等方式,让债权人以更加便捷、高效的方式行权。再次,赋予债权人会议更多程序性事项的决定权。如浙江省高院在其会议纪要中规定,债权人会议确认或认可的缩短时限、简化或合并手续及处分权利的事项,不违反法律禁止性规定的,法院应予以认可。从具体的破产权利格局来分析,应在法律规定范围内给予债权人更多的处分权,便于其实现权益。
 
  五、我国简易破产程序的制度设计:具体程序的简化
 
  (一)适当缩短债权申报期限
 
  在债权笔数较少、金额较小、争议不大的情况下,赋予债权人更长的债权申报期并无更多的现实意义。《企业破产法》第45条规定,债权人申报债权的期限,自法院发布受理破产申请公告之日起计算,最短不得少于30日,最长不得超过3个月。在简易破产程序中,可在合理范围内、兼顾一般债权申报的必要期限,进一步压缩到15日和30日,有特别需要的,可适当延长。对于债权人会议的召开时间。根据《企业破产法》第62条规定,第一次债权人会议自债权申报期限届满之日起15日内召开。在债权相对简单的情况下,亦不需要15天的间隔,建议在简易破产程序中规定7日内召开即可。
 
  (二)明确简易破产案件的审理期限
 
  目前现行法并未明确规定破产案件的审限,事实上,为此类案件规定审限也不现实。但对于简易破产程序,本身即将效率确定为核心要素,应当予以明确。浙江省高院《关于企业破产案件简易审若干问题的纪要》第5条规定,中级法院以裁定受理后1年内审结为内控审限;基层法院为6个月,其中采用简易清算组管理人形式的企业破产案件,以4个月为内控审限。此种划分具有可借鉴之处,但如要制定适用于全国范围的法律文件,则应规定相对宽松为宜;考虑到破产案件的各项期限,以及不便于过度增加破产各方当事人的程序预期,应以1年为限较为适宜。
 
  (三)适当限制破产财产的分配次数
 
  对于简易破产程序而言,因其所对应的财产数额有限,国外立法例大都对财产分配做出规定,即原则上一次分配完毕。具体到简易破产程序的法条设计,应明确规定原则上一次性分配完毕,便于实际操作。如一次未能全部分配完毕,也可以通过追加分配或提存方式,将分配财产加以处理,使破产程序得以加快进行。需注意的是,对于不便于变现的财产,在债权人同意的情况下,具体分配时可以进行实物、债权等分配,以便高效、便捷地处分破产财产。
 
  (四)酌情减免案件受理费
 
  根据费用相当原理,简易破产程序的费用应比照普通破产程序酌减,可参照民事诉讼的收费方式再进行减半收取。对此,温州市中院做了类似规定,同时其还明确对于无任何财产可供分配的破产案件,由管理人提出申请,法院批准后可以免收受理费。上述规定旨在进一步减轻破产案件当事人的成本,促进更多符合条件的企业进入市场退出程序。
 
  结语
 
  随着我国社会经济的持续快速发展,市场退出的机制和规则将会持续建立健全。不有序退出市场,企业的投资人将承受越来越高昂的成本。而根据《最高人民法院关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》、《最高人民法院关于债权人对人员下落不明或者财产状况不清的债务人申请破产清算案件如何的批复》等法律文件确定的规则,清算义务人的责任较为明确,这也倒逼清算义务人履行清算义务。包括但不限于上述因素,共同导致企业进行市场退出的需求持续扩大,尤其是在一些经济较为发达、经济活动较为活跃的地区。在破产案件中区分繁简已成为解决现实问题的一种思路。对于债权债务清楚、债权人人数较少、财产处置较为容易的中小型企业破产案件,可以考虑在相关程序环节予以适当简化,这样既可以节约社会资源,又可以提高办案效能,实现各方多赢。虽然我国地域之间差异很大,在破产案件审理方面面临着不同的情况,但设置简易破产程序实际上已经成为一种共识。在当下全国进行的破产案件审理试点工作中,也有关于简易破产程序的内容。构建简易破产程序应属完善市场退出机制之应有之义,在目前立法机关一时难以修订《企业破产法》的现实情形下,可由最高人民法院根据《民事诉讼法》和《企业破产法》的精神和原理,总结各地司法实践经验,制定相应司法解释,应是较为可行的办法。本文对简易破产程序的具体规则设计提出了建议,主要包括适用范围、主体和具体制度的细化等;提出的简易破产程序适用规则在很大程度上也是基于实践需求的考量,目的即在于通过设置多元化的破产程序来提高破产程序的效益,更好地发挥企业破产法对市场经济改革和法治建设的积极作用。当然,在灵活设计简易破产程序的同时,应谨守两条底线。一是严格遵循不损害当事人实体权益的基本原则。优化程序设计是为了更好地实现当事人权益、推动企业有序退出市场、促进社会经济健康发展;如果程序内容造成对当事人实体权益的损害,则程序的正当性就会受到怀疑。对于当事人实体权益的充分保护,既需要法律的明确规定,也需要法官在具体裁量时加以考量平衡。二是严格遵循不违背程序公正理念的基本原则。破产程序涉及利益广泛、主体众多,处理各方权益需要在公平公正的前提下进行,在具体破产程序中区分繁简需要适度、均衡。在强调效率的情况下,不能对程序公正产生冲击,需要把二者统一起来。综上,简易破产程序的设置,是一个理论性和实践性均很强的问题,需要循序渐进、多方论证,最终形成科学、有效的制度规范,以推动破产实践的进一步发展。
 
【注释】
[1]王政:“中小微企业占企业总数99.7%”,载《人民日报》2012年5月31日。
[2]胡耀芳:“论多元化纠纷解决机制的建立和完善”,载中国普法网,http://www.legalinfo.gov.cn/index/content/2010-08/18/content_2249575.htm?
node=7879,2014年6月21日访问。
[3]温州市中院:“2013年度温州全市法院破产审判工作白皮书及典型案例”,载http://www.zjcourt.cn/content/20140113000001/20140113000006.
html,2014年5月4日访问。
[4]以上各国破产法规定,参见李飞主编:《外国破产法》,中国法制出版社2006年版。
[5]王欣新:《破产法》,中国人民大学出版社2011年版,第74页。
[6]“滨城区法院设立‘破产管理人报酬基金’”,载《渤海晨刊》2012年3月28日第6版。
[7]同注[3]。
[8]在部分地区试行简化破产程序的做法中,因其属于普通破产程序的简化,与简易破产程序存在本质区别,故应遵循现行破产法规定,这也是一些法院目前采取保留债权人会议且只是限制债权人会议的召开次数和表决方式等做法的重要原因。
 
 
 
 

来源:《法律适用》2015年第7期

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责任编辑:涂冉竹

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